재원만 일원화된 ‘반쪽 유보통합’…누리과정 갈등 키웠다
ㆍ유치원·어린이집, 법제·관리 주체 등 모든 체계 이원화
ㆍ부처 통합 등 난제는 미루고 보육료만 서둘러 통합ㆍ“부처부터 통합 후 교사·시설 기준 등 통일해 가야”2012년 도입 이후 해마다 반복되는 누리과정(만 3~5세 무상보육) 예산 문제의 바탕엔 원인도, 해법도 ‘유보통합’이 핵심 키워드로 자리 잡고 있다. 유치원과 어린이집의 모든 체계가 둘로 나뉜 상황에서 보육료 재원만 무리하게 통합하며 한쪽이 떠맡는 구조가 되다 보니 해마다 갈등이 증폭될 수밖에 없다.
지난달 서울 종로구의 한 어린이집에서 교사와 아이들이 즐겁게 수업을 하고 있다. 김정근 기자 jeongk@kyunghyang.com
<여기를 누르면 크게 보실 수 있습니다>■누리과정 갈등 원인 ‘유보통합’현재 유치원은 유아교육법에 따라 교육부와 교육청의 관리·감독을 받지만 어린이집은 영유아보육법상 사회복지시설로 분류돼 보건복지부와 지방자치단체의 통제를 받는다. 유치원과 어린이집의 법제와 관리 주체 등이 모두 이원화돼 있는 상태에서 어린이집 누리과정의 예산까지 모두 시·도교육청에 떠맡겨지면서 갈등이 시작됐다. 정부는 부처 통합, 교사 자격 통합, 시설 기준 통일, 교사 처우 일원화 등 유보통합의 어려운 숙제는 남겨두고 서둘러 재원만 지방교육재정교부금에서 부담하도록 일원화했다. 시·도교육청 입장에서 어린이집은 관리·감독 권한은 없으면서 예산만 들어가게 된 것이다.
■재원 통합만 이뤄진 기묘한 형태다른 부분의 통합 없이 보육료 재원만 통합된 기묘한 상태는 어떻게 시작됐을까. 이명박 정부의 국무총리실·기획재정부·교육과학기술부·행정안전부·보건복지부 등 5개 부처 장관은 2012년 1월, 기존의 만 5세 누리과정에 이어 ‘3·4세 누리과정 도입 계획’에 합의했다. 재원 조달방안으로는 지방재정교부금으로 복지부 관할 어린이집 보육료까지 연차적으로 충당키로 했다. 감독·책임·재정지원 주체가 달라 위법 논란이 일었고, 교육청들도 이의를 제기했지만, 5개 부처는 법 개정 없이 시행령만 고쳐 밀어붙였다. 교육청들은 정부의 협의과정에서는 배제된 채 복지부가 관할하던 어린이집 보육료 예산을 떠안게 됐다. 당시 법제처 실무진과 국회 예산정책처·입법조사처는 “유아교육법 시행령에 어린이집 유아의 무상보육 및 비용 지원을 규정하는 것은 상위법 위반”이라는 의견을 냈다. 정부는 2012년부터 국비와 지방비 부담분(어린이집 예산)을 단계적으로 지방교육재정교부금으로 이관했다. 복지부(국비) 부담은 2012년 3827억원에서 2014년 2948억원, 지자체(지방비) 부담은 2012년 3920억원에서 2014년 1562억원으로 줄었지만 교부금 부담은 2012년 1조6041억원에서 매년 1조원가량씩 늘다가 2015년부터 전액(3조9407억원) 교부금에서 부담하게 됐다. 지방교육재정에 문제가 생길 것을 알고 있었던 교육부는 2014년 “누리과정 어린이집 지원분에 대해 국고 지원 없이 시·도교육청이 재원 부족이 예상되고 국고 지원이 필요하다”며 2조1545억원을 편성했지만 기재부는 이를 삭감했다.
■‘유보통합’ 완결돼야 갈등 해결유아교육·보육 전문가, 교육감들은 보육료 예산만이 아닌 전체 체계를 통합하는 ‘유보통합’이 완결되어야 누리과정 갈등도 해결될 것이라고 전망한다. 교육감들도 교사 자격, 처우, 시설 기준 통일 등 산적한 과제를 해결하기 위해 장기적으로 접근하고 함께 논의하자고 제안했다. 전국 시·도교육감협의회 관계자는 “누리과정 갈등은 다른 통합이 이뤄지지 않은 상태에서 정부가 교육감들에게 보육료만 떠넘기며 고조되고 있다”면서 “법, 관리·감독 주체 통합이 되기 전에는 갈등이 지속될 수밖에 없다. 장기적으로 함께 논의해야 한다”고 말했다.
초대 육아정책연구소장인 이옥 덕성여대 명예교수는 “유보통합은 산적한 문제가 많은데 정부가 너무 쉽게 접근한 것 같다. 현 정부에서 완결은 거의 불가능하다고 본다”며 “먼저 부처 통합을 한 뒤 한 부처에서 시설 기준, 교사 자격 기준 등을 점진적으로 통합해 나가는 것이 책임 주체가 분명한 만큼 더 현실적인 방안이 될 것”이라고 말했다.
<임아영 기자
layknt@
kyunghyang.
com>
