‘한국 연금체계 개혁 방향’에 관한 몇 가지 질문과 의견

<질문>

1. (재정문제) 후세대 부담론을 적극적으로 설파하는 입장에서 오히려 buffer fund가 있는 국민연금의 부담을 우려하면서, 기금 없이 완전히 그때 그때 부과방식으로 재정조달을 해야하는 기초연금 강화)를 주장하는 것은 모순이 아닌가? 후세대가 국민연금 급여는 감당할 수 없다면서 완충기금 없는 기초연금 부담은 감당할 수 있다고 보는 근거는 무엇인가?

2. (합리적 노후보장체계) 재정문제로 인해 만약 기초연금의 보편적 강화가 아닌, 기초연금의 보충소득보장 혹은 보충연금으로의 재편을 고려한다면, 국민연금 급여수준이 적정하지 않을 때 어떻게 제도 간의 정합성이 확보될 수 있을까?

- 적정 수준의 국민연금 급여가 제공될 때 제도 간의 정합성이 확보됨. 그러나 국민연금 실질소득대체율 전망은 어두움, 그리고 노인기 추가 근로소득 확보는 불확실한 전망이며 고령노인에게는 더욱 어려움. 즉, 현재와 미래 국민연금 급여수준이 매우 낮은 상태에서 빈곤 대응이 가능한 높은 수준의 최저보장제도와의 조합이 가능하다고 보는가? (국민연금 급여수준 인상 없이 합리적인 노후소득보장체계 구성이 가능할까?)

- 일례로 2021년 12월 기준 국민연금 노령연금에서, 특례와 분할연금을 제외한 일반 노령연금 수급자의 월 평균 수급액은 556,502원이었음. 급여액 분포를 보아도 노령연금 급여액 40만원 미만 수급자가 절반 이상(56.9%).

<표 1> 국민연금 노령연금 급여액 분포: 2021년 12월 말

(단위: 명, %,)

	수급자 수	비중
계	4,826,096	100
20만원 미만	815,977	16.9
20만원∼40만원 미만	1,929,015	40.0
40만원∼60만원 미만	930,208	19.3
60만원∼80만원 미만	449,857	9.3
80만원∼100만원 미만	273,576	5.7
100만원∼130만원 미만	249,115	5.2
130만원∼160만원 미만	129,369	2.7
160만원∼200만원 미만	47,624	1.0
200만원 이상	1,355	0.03

자료: 국민연금공단. 2022:14.

- 이렇게 국민연금 급여수준이 지금도, 그리고 상당 기간 낮을 것으로 예측되는 가운데 발표자가 주장하는 대로 “기초연금은 중하위계층을 두텁게 지원하는 노후 ‘최저보장소득’으로 전환하며, 이 때 최저보장소득의 소득대체율은 OECD 회원국의 최저보장소득 평균을 준거로 삼아 중위소득 40%(약 70만원), 2020년 기준으로 소득대체율 19%를 목표로 삼는 것”이 가능할까? (정책 합리성 문제는 국민연금 가입유인 문제에 국한되는 것이 아님)

- 특히 지역가입자, 불안정노동자 등의 국민연금가입률 제고와 향후 보험료 인상이 핵심과제인 상태에서, 즉 국민연금이 기로에 서있는 상황에서 소위 ‘맞춤형 정책’은 국민들에게 잘못된 정책신호를 보낼 수 있게 됨. 즉, 국민연금 가입은 될 수 있으면 회피하여 소득비례연금액을 낮추고, 이를 관대한 비기여연금(혹은 선별급여)으로 보완하는 것이 개인에게 가장 수익성이 높다는 정책신호. 따라서 잘못하면 이 정책은 국민연금 가입률 제고와 보험료 인상에 장애물이 될 것임. 이에 대한 반론은 충분한가?

- 타겟팅정책은 국민연금 인상과 패키지로 다루어질 필요 있음. 그럴 때 기여를 통해 급여자격을 획득하는 국민연금제도의 기반이 유지될 수 있으며, 장기적 빈곤률 감소, 빈곤갭 감소 효과가 제대로 나타남.

3-1. (국민연금 급여수준) 재정문제만큼이나 급여수준 문제에 대해서도 경각심을 가져야 하지 않는가? 국민연금 급여수준은 이렇게 계속 낮아도 괜찮을 것이라고 보는가? (빈곤예방 기능은 약하고, 빈곤에 대한 사후적 부분적 대응만 하는 노후보장체계)

- 빈곤예방 기능이 취약한 소득비례연금제도를 가진 상태에서 우리는 계속 노후빈곤에 대한 사후적 대응을 하는 사회보장제도를 운영하게 됨.

- 아래 표는 제도 정착기에 있는 국민연금이 현 노동세대에 대해서도 노후빈곤 예방 기능을 제대로 할 수 없다는 것, 즉, 국민연금제도가 성숙기에 이르러서도 제대로 된 수준의 노후보장을 하기 어려울 수 있다는 것을 보여줌. (일부 세대에게는 가입기간 증가가 2007년 개혁의 명목소득대체율 하락의 효과를 상쇄하지 못한다는 것을 보여줌).

신규수급자와 전체수급자의 미래 실질소득대체율 예측치 비교   (단위: %)

	매년도 신규수급자	전체수급자
지급사유 발생년도	소득대체율	소득대체율
2020	24.2	22.4
2030	23.2	23.8
2040	22.0	23.4
2050	22.3	22.6
2060	24.9	22.8
2070	23.7	23.4
2080	24.0	24.0
자료: 경제사회노동위원회 연금특위 내부자료 필자가 재정리

- 위에서 제시한 노후소득보장 전망을 볼 때 국민연금은 제도발전 단계상 노후소득보장 기능을 확충하여 ‘적절한’ 급여를 제공하는 것이 가장 우선적인 과제임.

3-2. (국민연금 급여수준) 국민연금 명목소득대체율 인상 없이 실질소득대체율을 높이자는 주장. 보험료 지원이나 크레딧만으로 어느 정도로 실질소득대체율이 높아질 수 있다고 보는가? 그걸로 정말 충분하다고 보는가? (기초연금의 보충적 방식으로 재편시 국민연금이 유일한 공적연금 소득원이 되는 노인들에게 특히 중요한 문제임.)

4. (다층) 노동자 절반만 포괄하며 이미 일시금으로 상당히 해소되고 있는 퇴직급여제도가 어떻게 성장하지 못하는 국민연금의 대안이 될 수 있는가? 퇴직급여제도를 갖지 못한 노동자의 나머지 절반과 지역가입자 등에 대한 대안은 무엇인가? 퇴직급여를 가진 노동자의 절반에 대해서도 퇴직연금은 퇴직시점과 국민연금 수급시점 간의 간극이 커지는 상황에서 가교연금으로서 역할을 더 강하게 요구받고 있음. 또한 지금부터 퇴직급여제도의 일시금 지급 금지 등 제도적 정비를 하여도 퇴직연금이 기능을 하려면 한 세대 이상 소요될 것인데 그 때까지는? 더욱 근본적으로, 기초연금과 퇴직급여제도는 정말 인구 충격으로부터 안전하다고 확신하는가?

5. (다층) ‘계층별 다층연금체계’는 dualistic welfare state 전망과 연결됨. 즉, 계층별로 서로 다른 복지체계에 기대는 복지국가를 의미하며, 특히 중간층과 상층에게 공적연금의 중요성은 크게 떨어짐. 그럼에도 이것이 한국 복지국가의 지향점으로 바람직한가? 이는 고령화에 대응하는 사회연대 중심의 해법을 포기하는 것 아닌가?

6.(구조개혁) A값, B값 분리하는 구조개혁안은 저소득 장기가입자에게 불리할 수 있음. 이러한 단점을 넘어서는 장점이 있는가?

7. (재정) 왜 국민연금 재정지출 문제를 굳이 부과방식비용률을 통해서 제시하는가? GDP대비 지출비는 재정전망을 하는데 가장 일반적이고 국제적으로 통용되는 지표임에도 왜 GDP대비 지출비라는 지표는 외면하는가?  국민연금을 제한된 소수의 특혜받은 집단이 받는 제도로 한정하면서 가입자-수급자 내에서 분담을 완료해야 한다고 보기 때문에 부과방식 비용률에 집중하는 경향이 있는 것이 아닌가?

-  공적연금의 본질이 세대 간 자원 이전을 통한 세대 간 부양이라면, 공적연금의 지속가능성은 생산력 발전을 고려한 부양부담의 총량이라는 관점에서 살펴보는 것이 적합함. 그 대표적인 지표는 생산세대가 산출한 부의 총량 대비 공적연금 지출비율, 즉 GDP대비 지출비임.  GDP의 약 30%에 불과한 국민연금 부험료 부과 기반의 확대 가능성 및 그 확대 필요성을 볼 때 부과방식 보험료율은 국민연금에 대한 재정부담을 제시하는 적절한 지표라고 할 수 없음.

8. (재정) 50년 후의 생산력과 미래 사회의 부담능력을 과소평가하고 있는 것은 아닌가?

9. (재정) 왜 단계적 보험료율 조정 등과 같은 점진적인 재정안정조치들과 급여 인상이 같이 갈 수 있다는 가능성 자체를 부정하는가?

예시) 국민연금 소득대체율 45%로 인상. 각 재정추계 시점마다 매 5년 주기로 보험료율 조정의 가상안을 제출하고, 향후 필요보험료율 조정에 대한 국민 합의 도출.

- 40년 후 적립배율 1배 가정

- 적립배율 1배는 적립기금의 운용 수입 활용과 베이비붐 세대의 퇴장까지를 대비한다는 성격으로 접근하며, 인구구조 안정화 이후에는 적립배율 목표 수정 가능

[그림 6] 단계적 보험료율 인상에 따른 GDP 대비 적립기금 비율 추이

(40년 이후 적립배율 1배)

자료. 정해식. 2022. “포용재정포럼 발표자료”.

< 의견>

1. 장기연금재정추계 결과는 절대적인 것으로 받아들여서는 안 됨. 경향성을 나타내지만, 가변적인 것으로 받아들여야 함.

- 재정추계는 수리모형에 근거하여 ‘현재’의 시야에서 추정가능한 가정들을 투입하여 도출해낸 예측치(projection)로 확정적인 것이 아니다. 장기추계를 통해 산출되는 결과는 투입되는 가정들에 의해 크게 달라지곤 한다. 단적으로, 3차 재정추계와 4차 재정추계에서의 경제성장률 가정에 큰 변화가 있었고, 그 결과 필요보험료율 역시 크게 달라졌다. : 기금소진연도(부과방식 전환 시기) 역시 향후 30~40년에 걸친 기금수익률 가정 등에 따라 크게 달라진다.

- 가정이 달라지면서 매번 추계시 제도에 요구되는 바가 달라지는데 그에 맞춰 제도를 모두 바꿔야 하는가? 그게 설득력이 있는가?

- 부과방식 필요보험료율이란 지표 역시 장기적으로 추진될 가능성이 높은 지출 조정 조치 내용에 따라 크게 달라질 수 있으므로, 정책 변화 가능성을 차단하는 방식으로 이 지표를 받아들여서는 안 된다.

- 공적연금의 본질이 세대간 자원 이전을 통한 세대 간 부양이라면, 공적연금의 지속가능성은 생산력 발전을 고려한 부양부담의 총량이라는 관점에서 살펴보는 것이 적합하다. 그 대표적인 지표는 생산세대가 산출한 부의 총량 대비 공적연금 지출비율, 즉 GDP대비 지출비이다. 이 전망치를 통해 부양가능성을 가늠해 보는 것이 필요하다.

: 소득대체율 인상시 국민연금 지출 전망은 아래 <표 3>과 같다. 해당 시기 노인인구 비중과 현재 복지국가들의 연금지출 규모로 볼 때, 기준소득대체율을 45%, 50%로 인상할 경우에 국민연금 지출 규모가 감당할 수 없는 규모로 판단되지 않는다. 이 지표 역시 수급연령과 같은 장기적인 지출 조정 조치를 고려하지 않은 것이므로 물론 절대적이지 않다.

: 생산력 발전에 따라 정작 중요한 것은 부의 양이 아니라 분배의 질서가 될 것이다.

<표 3> 명목소득대체율 변화에 따른 국민연금 지출 전망

(GDP 대비 비중, 단위: %)

연도	40%	45%	50%
2021	1.6	1.6	1.6
2028	2.3	2.3	2.3
2030	2.5	2.5	2.5
2040	4.1	4.3	4.4
2050	5.8	6.1	6.5
2060	7.5	8.1	8.8
2070	8.9	9.9	10.9

주: 45%, 50% 소득대체율은 산식에 2021년부터 반영하는 것으로 가정.

자료: 경사노위 연금특위 내부 논의 자료(2020)

- 인구고령화로 인해 발생하는 국민연금의 재정문제는 장기적 시야에서 점진적으로 대응해야 하는 문제로, 이에는 단기/중기/장기 계획에 의해 유연하게 대응해야 한다 .

- 여러 세대에 걸친 안정적인 보장수준 유지나 적절성이라는 우선적인 가치를 재정안정성을 위해 미리 희생시킬 필요는 없다. 제도의 존재 의의를 침해하는 수준의 안정화 조치를 시행하는 것은 적절하지 않다.

(1) 수입 조정

- 보험료율 인상: 일단 경사노위 연금특위에서 국민연금제도 보장성 강화(소득대체율 하락 중단)는 보험료율 인상과 함께 제안된 바 있다. 2020년대 보험료 인상은 소위 재정수지 전환 연도와 기금고갈 연도를 뒤로 지연시키는 효과를 가진다.

· 보험료율 조정은 한 번에 완료되는 것은 아니며 인구, 경제성장, 고용, 연기금 운용성과 등에 따라 그 시기와 정도는 다를 수 있으나 이후 추가적인 조정이 필요하다. 즉, 2020년대에 보험료 인상이 수행된 이후에도 일정한 수준까지 계속될 수 있다.

· 보험료율 인상 수준을 결정하는 가늠자는 향후 30년의 재정상태 진단으로 보험료율 인상을 빠르게 더 큰 폭으로 하는 것은 문제의 근본적 해결책은 아니다. 다만 늦어도 수지 차가 발생하기 직전부터는 보험료를 인상해야 한다.

· 추후 보험료 인상의 상한을 설정하는 것도 가능, 이는 총량적 지출수준에 따라 설정

- 보험료 부과소득 상한을 없애되 급여상한을 도입하는 조치: 이 역시 상당한 재정안정 효과와 재분배 효과를 동시에 가진다.

· 보험료부과소득 상한의 대폭 상향 조정 혹은 상한 제거 (동시에, 급여 상한 설정)

: 2017년 말 기준 소득월액 상한이 적용되는 사업장가입자가 17.8%에 이를 정도로 상한이 낮게 설정되어 있다. 상한이 낮게 설정될 경우에 국민연금 사업장가입자의 보험료 일부를 부담하는 사용자는 생산성이 높은 근로자를 상대적으로 더 적은 보험료율 부담으로 고용하는 결과가 초래된다.

· 보험료부과소득 상한을 폐지하거나 대폭 조정하는 것은 급여상한을 수반.

· A값 인상으로 인한 급여인상 효과 역시 우리 사회의 소득수준 변화를 반영하는 것이기 때문에 어느 정도 수용할 필요가 있다.

: 사용자 부담금의 소득상한만 건강보험 수준으로 올릴 경우, 2016 건강보험 보수월액 상한 현황 자료를 활용하여 추정하면, 이 경우 국민연금 연간 보험료 수입의 약 10%가 증가하는 것으로 나타남.

- 소득불평등 심화와 보험료 부과의 누진성 강화 방안

· 불평등이 심화되는 가운데 보험료 인상은 저소득층의 보험료 부담을 더 무겁게 만들므로, 보험료의 비례적 성격을 완화시킬 필요가 있다.

· 저소득층에 대한 보험료 지원 확대: 저소득층, 고령노동자의 보험료율 상한을 일정한 수준으로 제한할 수 있는 보험료 지원 방식을 고려

· 보험료 노사분담 비율 조정

- 조세재원의 역할: 수급률이 높아지는 2050년 이후에는 재정 일부에 대한 조세지원을 고려할만하다. 일정 시점부터는 각종 크레딧 제공을 사전지원방식으로 전환하는 것이 우선이 될 것이다. 또한 수급률이 높아지고, 보험료율이 어느 정도 이상을 넘어서는 시점이 되면 취약집단의 보험료 지원을 통해 보험료 부담에 한계를 부과하는 방식도 고려해 볼만함.

유럽 대부분 국가들은 보험료 지출 부족분을 조세로 충당(보험료 면제제도로 인한 부족액이 큼)하는 경우 많은데, 독일의 경우 ’07년에 GDP의 10.4%를 연금으로 지출했지만 보험료 수입은 7.2%. GDP의 3.2%를 조세로 충당하였고, 이 추세는 2060년까지 지속될 것이라 한다.

(2) 지출조정

- 정년 연장과 수급연령 조정: 경제활동인구 감소 및 수명 변화 등에 따라 장기적으로 정년 연장, 국민연금 수급연령을 늦추는 것 역시 장기적으로는 고려할 필요가 있다. 이 경우 수급연령 조정과 함께 가입연령 역시 이에 맞춰 조정할 필요가 있다. 이 역시 지금의 연금재정 예측치를 확정적인 것으로 받아들일 수 없게 만드는 변화 요인이다.

- 고령화에 따른 노후소득보장 비용은 총량적 파악이 필요하다. 국민연금 재정문제는 고령화로 인한 소득보장 재정문제의 일부로 기초연금, 국민연금, 기초생활보장, (노인에 대한 기타 보충적 소득보장장치)의 재정문제를 합쳐 바라볼 필요가 있다. 공적연금에 대한 사회보험료 재정부담을 낮출 때 기초연금, 공공부조 등을 위한 일반재정 지출은 증가할 수밖에 없다. 더 큰 틀에서는 공적 노후소득보장 재정 수준을 낮출 때, 사적연금의 재정조성 및 지출 비중은 커지게 된다.

급격한 고령화로 인한 재정문제에서 기초연금 역시 에외가 아님. 조세재원 역시 미래세대가 부담하는 것은 마찬가지이며 완충기금의 부재로 인해 그 부담은 더욱 직접적이 될 수 있음.

- 사회보험재정이 가지는 기여와 급여의 연계성, 사용자 책임의 요소와 같은 특성을 고려할 때 사회보험은 계속 재정적으로 상당한 역할을 할 수 있다. 복지국가에서 사회보험료가 상당한 수준으로 높아질 수 있었던 것은 사회보험재정의 이러한 특성에 상당 부분 힘입은 것이다. 또한 사적연금보다는 국민연금이 노후보장의 중심축으로 역할을 명확히 하도록 제도가 설계될 필요가 있다.

기타

- 국민연금은 미래 안정적 자원동원 능력을 높이는 것이 근본적 재정안정 대책이며, 기금적립 증가가 근본적 재정안정 대책은 아니다. 즉, 부과방식으로의 전환을 예정하는 공적연금이  기금고갈연도에 집착할 필요는 없다. 오히려 지속적인 안정적인 자원 동원 능력이 더 중요하며, 오히려 과도한 기금적립은 국민경제에 부작용을 야기한다.

- 더 근본적으로는 공적연금의 재정적 지속가능성은 GDP(총량적 부), 경제활동참여율, 보험료 부과대상소득의 추이, 평균수명 등의 요소에 달려있다. 궁극적으로는 순조롭게 성장하며 노동소득분배가 잘 되며 이에 따라 출산과 사회진출이 순조로운 사회일 때 공적연금 역시 재정적으로 지속가능하다. ‘사회의 질 = 공적연금 지속가능성’

공적연금의 재정적 지속가능성은 궁극적으로 정치적 지속가능성과 긴밀하게 연관되어 있음. 아동, 청년에 대한 교육, 보건의료, 돌봄, 주거, 고용 등에 대한 지원을 대폭 늘려 사회가 자신을 키웠고 도움이 되는 존재였다고 느껴야 청장년층이 앞으로 부모세대와 자녀세대 부양을 받아들일 것임. 즉, 복지를 받은 경험이 복지를 위한 지출을 낳을 것임. 지금처럼 공교육보다 사교육 선호, 계층 간 뚜렷이 차별화되고 있는 돌봄과 양육, 계층재생산 구조 고착은 복지지출 확대를 불가능하게 할 것임. 비슷한 얘기지만 아동에 대한 사회투자 확대를 통해 계층 간 격차 축소를 하는 것이 공적연금 지속에도 도움이 됨. 고학력 경쟁이 아니라 유아기 교육에서부터 공교육의 질 제고에 충분히 투자하고 이를 통해 계층 간 격차 줄여야 함. 에스핑 안델센(Esping-Andersen, 1998)이 연금개혁은 유아기에 관한 것부터 시작되어야 한다고 한 것은 바로 이 부분을 지적한 것임. 마지막으로 노동시간의 획기적 단축을 통한 여성/남성, 청년/노인세대에 대한 일자리 재분배 역시 공적연금 지속성 제고에 도움이 됨.