한국 연금체계의 개혁 방향

이 발표문은 필자의 기존 원고들을 재구성하여 작성했음. 오건호(2021). “한국 노후소득보장의 재구조화 연구: 계층별 다층연금체계를 중심으로”. <한국사회정책> 28(4). 오건호(2022). “현단계 공적연금 개혁방안 모색” (이슈페이퍼 2022-4), 내가만드는복지국가. 오건호(2022), “5차 재정계산 대비 주요 논점과 재정안정화 방안” [연금포럼] Vol. 85. 국민연금연구원.

1. 시작하며

한국의 법정연금은 기초연금, 국민연금, 퇴직연금으로 구성되어 있다. 각각 도입시기와 목표가 다르지만 노후소득보장을 위한 다층연금체계 형식은 갖춘 셈이다. 현재 세 연금 모두 개혁해야 할 과제를 안고 있다.

우선 국민연금은 사각지대가 넓고 보장성이 낮다. 국민연금은 가입이 노동시장 지위와 연동하기에 불안정 취업자 다수가 제도 밖에 머물고 현재 수령 연금액도 그리 높지 않다. 기초연금은 도입 이후 대통령선거마다 10만원씩 올랐지만 OECD 국가들에 비해 급여 수준은 여전히 낮고 제도 성격이 애매하다는 지적을 받고 있다. 퇴직연금은 법정 의무연금이지만 적용 대상이 제한적이고 거의 일시금으로 수령하고 있어 아직 연금으로 역할하지 못한다.

앞으로 한국의 연금체계를 어떻게 개혁할까? 윤석열 정부는 공적연금개혁위원회를 통해 연금개혁을 추진할 예정이다. 노후소득보장성 강화와 연금재정의 지속가능성, 이 두 목표를 어떻게 달성할 것인가? 사실상 두 목표는 서로 상충하기에 적절한 조합이 요구된다. 또한 하나의 연금으로 이 목표를 달성할 수 없기에 다층연금체계가 자리를 잡아야 한다.

한국은 국민연금에서 재정불균형이 무척 크고, 빠른 인구고령화로 노후부양비도 갈수록 높아진다. 그만큼 현행 연금체계에서 해법을 찾기가 만만하지 않다. 계층, 세대간 열린 시야로 사회적으로 합의할 수 있는 최선의 방안을 만들어가야 한다. 그런데 이 과정이 순탄치 않을 듯하다. 연금개혁의 방향과 목표는 당위적 수준에서 동의하더라도 연금체계의 실태 진단을 두고 상이한 인식이 대립하고 있다. 특히 공적연금으로서 핵심 제도인 국민연금 재정 상태를 둘러싸고 인식의 차이가 크며, 이로 인해 연금개혁의 방향도 갈린다. 이 글은 국민연금 재정 관련 주요 논점들을 살펴보고, 향후 연금개혁의 방향을 제안한다.

2. 국민연금 재정 진단: 수지불균형

1) 4차 국민연금 재정계산 결과

국민연금법에 의하면 정부는 5년마다 국민연금 재정을 계산하여 장기 재정균형 유지를 위한 연금계획안을 국회에 제출하고, 국민연금 제도를 이에 맞춰 조정해 가야 한다. 이에 노무현 정부는 1차 재정계산 작업을 벌이고 2007년 연금개혁을 수행했다. 이어 이명박 정부에서 2차, 박근혜 정부에서 3차, 문재인 정부에서 2018년 4차 국민연금 재정계산 작업이 진행되었으나 실제 국민연금 개혁으로는 이어지지 못했다.

제4차 국민연금 재정계산에 의하면 국민연금기금은 2041년에 최고에 도달한 후 빠르게 줄어 2057년에 소진될 전망이다. 만약 소진 이후 연금지출에 필요한 재정을 당시 가입자 보험료로 충당한다면, 소진년도인 2057년에는 부과방식 필요보험료율이 24.6%이고 재정계산 최종연도인 2088년에는 28.8%에 이른다.

<표 1> 제4차 국민연금 재정추계 결과 (괄호 안은 3차 결과)
특징	현재	GDP최고	기금최고	수지적자	기금소진	최종연도
구분	2018 (2013)	2035 (2035)	2041 (2043)	2042 (2044)	2057 (2060)	2088 (2083)
기금 (조원)	671	1,642	1,778	1,769	0	0
GDP 비중 (%)	37.2	48.2	44.0	42.7	0	0
연금지출 (%)	1.3	3.2	4.4	4.5	6.9	9.5
부과방식 비용률 (%)	4.6	11.5	15.6		24.6 (21.4)	28.8 (22.9)
- 출처: 국민연금재정추계위원회(2018). [2018년 국민연금 재정계산: 국민연금 장기재정추계]. 2041년과 2057년 부과방식 보험료율은 보건복지부(2018). “제4차 국민연금 재정계산을 바탕으로 한 국민연금 종합운영계획”, 2018.12, p. 43.

그런데 4차 재정계산은 2016년 [장래인구추계]에 따른 출산율을 토대로 진행되었다. 2015년 출산율을 1.24명으로 가정했으나 실제 출산율은 1.05명이었다. 재정계산에서 출산율이 낮아질수록 미래 가입자수가 줄어들므로 실제 출산율을 반영하면 부과방식 필요보험료율은 더 높아진다.

제4차 국민연금재정추계위원회(2018: 68)는 저출산을 고려해 대안 모델들을 계산했는데, 2020년 1.05명을 적용한 대안 추계에서는 2088년 부과방식 필요보험료율이 37.7%로 크게 올랐다. 국회예산정책처(2020: 134)도 2019년 장래인구특별추계의 출산율을 반영해 분석했는데, 2080년 필요보험료율이 35.6%에 달한다.

만약 현행 제도가 변하지 않고 그대로 간다면, 이는 미래 가입자들은 현세대와 동일한 소득대체율을 적용받으면서 현세대에 비해 3~4배의 보험료를 부담한다는 분석 결과이다. 미래 부과방식 필요보험료률이 높아지는 이유는 국민연금의 수지불균형과 빠른 고령화(높은 노인부양비) 때문이다. 특히 사회보험으로서 국민연금의 수지불균형은 다른 나라에서 찾아볼 수 없을 정도로 크다. 국민연금은 소득대체율에 비해 보험료율이 낮고 이 수지불균형이 후세대 부담으로 넘어가기에 미래 재정적 지속가능성뿐만 아니라 세대간 형평성 문제까지 지닌다.

2) 국민연금 수지불균형 진단

국민연금의 수지불균형은 어느 정도일까? 국민연금공단은 2028년 가입자 기준으로 평균소득자의 수익비가 평균 1.8배라고 설명한다. 국민연금 급여구조에서 절반의 균등급여 영향으로 수익비는 누진적인데 평균소득자는 낸 것 대비 1.8배를 받는다는 의미이다.

<표 2> 국민연금 소득수준별 수익비

- 자료: 국민연금공단(2018). [2018 국민연금 바로보기: 국민연금을 말하다]. 103쪽.

하지만 이 수익비는 수급기간을 20년으로 상정하고 유족연금 급여가 제외된 분석 결과여서 국민연금의 수지상태를 온전히 보여주지 못한다. 실제 늘어난 기대여명을 반영해 수급기간을 25년으로 설정하고 가입자의 급여총액에 본인의 노령연금뿐만 아니라 유족연금까지 포함하면 평균 수익비는 2.5배 수준으로 높아진다(2028년 가입, 20년 납부 기준).

OECD(2021: 171) 연금보고서에서 65세 시점의 기대여명을 보면, 한국은 2015~2020년에 남 18.5년, 여 22.6년에서 2060-65년에는 남 23.0년, 여 27.4년으로 증가함(2061년에 65세인 코호트의 기대여명은 남 24.3년, 여 30.9년으로 더 김).

수익비 분석에서는 할인율도 중요하다. 보건복지부는 가입자가 현재가치로 납부한 보험료 총액과 받을 연금액 총액을 임금상승률로 할인한다. 하지만 세대간 재정 부담 몫을 따질 때는 현세대 보험료 기여분이 만들어내는 기금수익도 감안하는 게 적절하다. 국민연금연구원 분석에 의하면, 기금수익률로 할인하면 평균소득자의 수익비는 2.2배에 달한다. 위에 따르면, 현재 가입자가 40% 소득대체율에서 수지균형을 도모하려면 보험료율은 약 20%(현행 9% * 2.2) 수준으로 근접한다.

<표 3> 국민연금 소득수준별 수익비 (노령연금+유족연금, 기대여명 25년 수급)
소득 할인율	100만원	평균소득자 (227만원)	300만원	최고소득자
임금상승률	4.1	2.5	2.2	1.9
기금수익률	3.7	2.2	2.0	1.7
* 2028년 가입, 20년 납부 기준 - 자료: 국민연금연구원(2018).

한편 국민연금에서 수지균형을 따지는 일이 공적연금의 세대간 부양 원리에 어긋난다는 지적이 제기된다(공적연금강화국민행동, 2017). 그런데 연금분석에서 수익비는 개별 가입자의 투자수익이 아니라 가입자 전체 혹은 소득계층별 연금수리적 실태를 진단하는 지표이다. 스웨덴에서 재정균형 지표로 사용하는 적립률 역시 전체 가입자 기준 수익비를 1로 맞추려는 개념에 다름아니다. OECD 국가들에서 연금개혁에서 자동안정화까지 도입하는 것도 결국 세대별 수지균형을 도모하는 노력의 일환이다.

관건은 연금재정의 지속가능성을 위해 요구되는 현재세대의 책임 몫이다. 서구에서 1980년대 이전까지 공적연금 역사는 미래세대 재정 부담을 염려하지 않았다. 당시는 경제성장과 인구보너스 환경에서 미래세대가 연금재정을 감당할 수 있는 구조였다. 하지만 지금은 저성장과 인구오너스 시대여서 미래로 갈수록 노인부양 부담이 커지고 의료비 부담까지 늘어날 전망이다. OECD 국가들은 미래세대 부담을 감안하여 연금재정의 지속가능성을 최우선으로 과제로 삼고 있다. 한국도 초고령사회를 맞아 미래세대의 노년부양비가 훨씬 커질 전망이라면 현재세대가 국민연금에서는 자신이 받을 급여만큼의 재정은 스스로 책임지는 게 바람직하며 이를 위해서 연금재정에 대한 연금수리적 분석은 필요한 작업이다.

3. 국민연금 재정추계를 둘러싼 논점: 추계기간과 기금수익

1) 재정목표에서 추계기간의 중요성

연금개혁에서 재정목표인 ‘재정균형’을 무엇으로 정의할 것인가? 현재까지 공식적으로 국민연금 재정계산 재정목표는 수립되어 있지 못하다. 사실 제4차 재정계산에서 국민연금제도발전위원회는  “1~3차 재정계산에서는 명확한 재정목표가 설정되어 있지 않아 보다 정교하고 다양한 조합의 재정 안정화 방안을 도출하는 데 한계”가 있었다고 평가하면서 “70년 기간 적립배율 1배”를 국민연금이 장기적으로 달성할 재정목표로 합의했다(국민연금제도발전위원회 2018: 6). 이는 국민연금이 70년 후에 1년간 지급할 적립금을 보유하고 있다면 ‘재정균형’으로 평가한다는 취지로서, 지난 1~3차 재정계산에서 분석했던 ‘70년 적립배율 2배’를 조금 수정한 것이다.

그러나 위원회는 실제 재정안정화 방안을 만드는 과정에서 자신의 재정목표를 지키지 않았다. 두 개의 복수안을 제시하면서 추계기간 30년에 기초한 ‘가’안도 용인했기 때문이다. 이 방안에서는 30년 후인 2048년까지는 여전히 국민연금기금이 적립배율 1배를 넘으므로 4차 재정계산 시점에서 재정안정화 조치는 요구되지 않는다. 대신 소득대체율을 45%로 상향하여 보장성을 강화하고 이를 충당하기 위하여 보험료율 2% 포인트 인상안을 제시한다. 그런데 30년 재정추계에서는 현행 기금이 존재하는 기간까지만 추계하므로 당장은 보험료율 인상이 요구되지 않지만 2034년부터는 재정안정화 조치가 필요하며 보험료율은 인상이 늦어진 만큼 이후 가파르게 오를 것이다.

‘나’안은 위원회가 정한 추계기간 70년을 기준으로 재정안정화 방안을 마련했다. 이는 2057년에 소진되는 기금곡선을 2088년에 적립배율 1배까지 연장하는 강력한 재정안정화 조치로서, 1단계에서는 보험료를 인상하고 2단계에서는 급여를 조정하는 방안이다. ‘나’안은 논의과정부터 상당한 비판에 직면했다. 2018년 8월에 열린 공청회에서는 수급개시연령 상향을 두고 여론의 비판을 받았으며, 보건복지부가 마련한 최종 4개의 정부 연금개혁안에도 포함되지 못했다.

<표 4> 재정안정화 방안 비교
구분	‘가’안	‘나’안
		1단계(2019~2029)	2단계(2030~2088)
재정목표	30년 추계 ･ 적립배율 1배	70년 추계 ･ 적립배율 1배
소득대체율	45%	40%	- 기여･지출조정 (수급개시연령 상향) (기대여명계수 도입)
보험료율	- 2019년부터 인상(11%) - 보험료율 18% 초과분 재정 지원	13.5%
자료: 국민연금제도발전위원회(2018), 51-63쪽 정리. 오건호(2021), 131쪽에서 재인용.

이처럼 국민연금 재정목표 설정에서 추계기간은 무척 중요한 변수이다. 국민연금의 수지불균형 구조에서는 추계기간이 길수록 재정안정화 강도는 높고 반대의 경우는 낮아진다. 위원회는 국민연금법에 따라 장기 재정균형을 위한 개혁안을 설계할 의무를 지닌 기구이다. 최종적으로 연금개혁은 사회적 대화와 정치권의 참여를 통해 결정되겠지만, 위원회는 재정계산 작업을 토대로 법이 정한 과제를 수행해야 할 의무가 있다. 5차 재정계산에서는 재정목표가 명확히 수립되고 이를 구현하는 연금개혁안이 마련되어야 한다.

2) 국민연금 재정추계에서 기금수익의 역할

4차 재정계산 이후 연금개혁 논의과정에서 가입자단체를 중심으로 70년 재정계산 자체에 대한 의문이 제기되었다. 3차 재정계산과 비교해 4차 재정계산에서 재정불안정이 심화되고 재정안정화 요구 강도가 높아지자, ‘70년 장기 재정계산을 믿을 수 없다’는 주장이 등장한 것이다.

70년 추계는 1차 국민연금 재정계산부터 적용되어 왔다. 당시 추계기간이 길다는 비판도 있었지만 장기 인구구조와 노인부양비 전망, 가입자 수명 등을 감안하여 70년이 채택되었다. 연금 선진국들도 대부분 인간의 수명을 기준으로 재정계산을 벌이며, 일찍이 ILO도 65~100년의 장기 추계를 제안했다. 현재 연금재정의 지속가능성을 달성한 선진국들은 대부분 장기추계하고 있으며, 상당한 재정불균형을 안고 있는 우리나라 국민연금은 더욱 장기로 분석해야 할 것이다.

ILO(1998). Internal guideline for the actuarial analysis of a national social security pension scheme. ILO FACTS. Geneva: ILO. p.10.

[적정 재정추계기간을 2070년으로 한 근거]

․ 국민연금제도의 성숙과 인구구조의 변화를 재정안정화 방안에 반영하기 위해      필요한 기간

․ 노인부양비가 더 이상 급증하지 않고 안정되기 시작하는 시기

․ 신규가입자의 기대여명을 고려할 때 가입자가 자신의 생존기간 동안 연금수      급권을 확보할 수 있다는 신뢰 제공에 필요한 기간

자료: 보건복지부(2003), “국민연금 제도개선 및 기금운용위원회 상설화 방안에 관한 공청회” (2003.8.19.). 20쪽.

여기서 장기추계를 믿을 수 없다는 주장은 70년 후의 인구, 경제 상황을 예측할 수 없다는 의미를 담고 있다. 물론 장기 재정추계에 따른 한계는 존재한다. 그렇다고 연금재정에 대한 장기 진단이 불가능한 것은 아니다. 연금 재정계산은 미래 경제성장률, 연금지출 등 절대 수치를 알아맞히는 작업이 아니다. 이러한 변수를 종합해 도출된 연금재정구조, 즉 재정수입과 지출의 구조 진단이 최종목표이다. 여기서 미래 연금수입과 지출이 기본적으로 가입자 소득이라는 동일한 변수에 연동한다는 사실을 주목해야 한다. 미래 가입자 소득의 절대값이 어떻게 변하든 이와 연동하는 수입과 지출의 기본 구조는 유지되기에 장기 재정진단이 가능한 것이다.

[그림 1] 국민연금 재정구조: 수입과 지출

[그림 1]은 국민연금의 재정구조를 보여준다. 전체 연금지출(급여)과 수입(보험료) 면적이 있으며, 중간에 기금수익이 존재한다. 이때 급여와 보험료는 가입자 소득에 연동되며, 기금수익은 독립변수이다. 국민연금의 수익비가 매우 높다는 점은 그림에서 급여와 보험료 면적의 차이가 무척 크다는 점을 의미한다. 이때 차이를 줄일 수 있는 변수가 기금수익이지만 워낙 급여와 보험료 면적 차이가 커서 미래 연금재정의 기본구조를 변화시키지는 못한다. 1988년 국민연금 시행 이래 2022년 3월까지 조성한 1202조원은 보험료 수입 696조원과 기금수익 506조원으로 구성된다. 이 수치만 보면 기금수익이 보험료 부족분을 상당히 충당할 수 있을 듯 보이지만, 국민연금에서 신규 수급권자의 연금액을 산정할 때 과거 소득을 현재가치로 환산(재평가)한다는 점을 잊지 말아야 한다. 즉, 기금수익 중 후세대 부담을 실질적으로 경감하는 몫은 기금수익 전체가 아니라 임금상승 급여분을 넘어서는 초과분이다. 4차 재정계산에서 추계기간 구간별로 임금상승률은 3.6-4.0%, 기금수익률은 4.3~4.9%이므로 초과수익 몫은 0.5~0.9% 포인트에 그친다(국민연금재정추계위원회 2018: 77). 기금수익률이 높을수록 재정안정 기여분도 커지겠지만 공적연금기금이 수익성만을 우선할 수 없고 고수익은 고위험을 동반한다는 점에서 기금수익이 과도하게 강조되는 것은 바람직하지 않다.

급여지출은 기본적으로 소득과 연동되나 수급개시 시점에서 산정된 연금액은 이후 물가와 연동된다. 따라서 물가도 급여지출 면적에 영향을 미치는 변수이지만, 소득상승률과 같은 방향에서 연동할 것이다.

국민연금공단 홈페이지. (https://www.nps.or.kr/jsppage/fund/mcs/mcs_08_01.jsp. 2022.6.19. 접속).

결국 인간의 수명을 고려하면 70년 이상의 재정계산은 불가피하다. 비록 장기 추계여서 사회경제적 변수의 전망치가 빗나갈 수 있지만 연금 재정계산이 개별 변수값의 예측이 아니라 수입과 지출 구조를 진단하는 작업이라는 점에서 장기 추계는 유효하다. 5차 재정계산에서는 70년 추계기간에 대한 논점들을 정리해 시민들의 의문을 해소해야 한다.

4. 국민연금의 미래 재정: 적립배율 1배 의미와 부과방식 전망

보통 재정목표에서 재정균형을 나타내는 지표는 적립률(funding ratio), 적립배율(reserve ratio)이다. 적립률은 일정기간 총자산 대비 총지출의 비율이다. 스웨덴에서는 이름이 균형비(balance ratio)인데, 비율이 1이라면 미래 부채와 자산 규모가 같은 재정안정 상태를 의미한다. 반면 서구 대부분의 나라에서 채택한 재정균형 지표는 적립배율이다. 연금 선진국들은 다수가 국민연금처럼 재정추계 기간에 일정 적립배율 유지를 재정목표로 삼고 있다.

<표 5>에서 보듯이, 연금 선진국들은 이미 안정적으로 재정균형을 달성하고 있다. 적립률 지표를 사용하는 스웨덴은 2018년 이후 균형비가 1.0배에 도달했으며 완충기금(buffer fund)까지 감안하면 2024년에 1.1배로 상향하고 이후에도 안정적일 전망이다(Swedish Pensions Agency 2019: 53-55). 적립배율을 사용하는 나라를 보면, 캐나다는 2020년에 적립배율이 7.5배이고 2095년 9.5배까지 더 오르며(Office of the Chief Actuary 2019: 36), 핀란드도 2020년 8배의 적립배율이 2085년까지 유지될 전망이다(Tikanmaki H. et.al. 2019: 68).

<표 5> 주요 나라의 공적연금 재정목표 달성 평가
나라	재정목표 (구체 지표)	추계기간	평가 결과
스웨덴	적립률 (균형비 1)	75년	2024년 1.1배
독일	수지균형 (적립배율 월 0.2~1.5배)	15년 (5년 중기전망)	약 1개월
핀란드	수지균형	70년	2020년 8배, 2085년 8배
캐나다	일정한 적립배율 (5~6배)	75년	2020년 7.5, 2095년 9.5배
한국	(적립배율 1배)	70년	2057년 소진
자료: 여러 문서를 토대로 필자 정리.

국민연금 재정계산에서 재정균형 지표는 적립배율이다. 1~3차 재정계산에서는 적립배율 2배가 핵심 재정목표로 활용되었으나 4차 재정계산에서는 1배로 조금 낮추어졌다. 4차 재정계산에 따르면, 국민연금기금은 2057년에 소진되므로 70년 후인 2088년에 적립배율 1배를 유지할 수 있도록 재정안정화 조치가 요구되고, 만약에 2020년에 일시에 보험료율을 올린다면 현행 9%가 16.02%로 인상되어야 한다(국민연금재정추계위원회 2018: 88).

한편, 다른 나라와 비교하여 국민연금의 적립배율 1배가 지니는 유한성도 유의해야 한다. 연금 선진국의 적립배율은 추계기간 내내 일정 수준으로 유지되는 반면 국민연금에서 적립배율 1배는 2088년 시점의 한시적 기금규모이며 이후 하락한다. 만약 4차 재정계산에 따라 적립배율 1배에 해당하는 재정안정화 조치가 취해졌더라도 5년 후인 제5차 재정계산에는 추가 재정안정화가 요구될 수밖에 없다. 이러한 면에서 국민연금에서 적립배율 1배는 ‘과정상의 재정목표’이다.

국민연금의 미래 재정 전망에서 부과방식 전환도 이제는 검토해야 할 주제이다. 지금까지 연금개혁 논의과정을 보면, 서구 연금을 사례로 들며 국민연금도 기금이 소진되면 부과방식으로 가면 된다는 주장에서, 애초부터 국민연금은 기금이 소진되어 부과방식으로 예고되었다는 해석까지 나온다. 4차 재정계산 이후 보건복지부가 발표한 연금개혁안에도 부과방식 전환을 의미하는 내용이 담겨 있다. 정부는 4개의 연금개혁안을 제안한 후에 “장기적인 공적연금 개혁방향”으로 [그림 2]를 제시한다. 이에 따르면 국민연금기금은 소진 직전에 재정안정화를 시작하여 낮은 적립배율을 유지하는 사실상 부과방식 제도로 그려진다.

“국민연금은 도입 당시에 본래 기금이 소진되는 것으로 설계되었습니다. 국민연금제도가 성숙하면서 지나치게 많이 쌓인 기금이 점차 줄어들고, 매년 걷는 보험료와 세금으로 연금을 지급하게 되는 것은 자연스러운 일입니다.”(참여연대 2018).

[그림 2] 국민연금의 장기적 개혁 방향 (미래)

- 자료: 보건복지부(2018). 38쪽.

현재 국민연금에서 미래 지급가능성에 대한 불신이 존재한다. 그렇다면 국민연금 재정계산은 시민들의 질문에 적극 대응할 필요가 있다. 즉, 국민연금에서 적립배율 1배가 재정균형에서 유한한 지표라는 점을 설명하고, 동시에 국민연금이 부과방식으로 전환할 경우 예상가능한 이행경로 모형과 조건들을 종합적으로 제시해야 한다. 그래야 국민연금의 미래 재정에 대한 실질적인 논의가 이루어지고, 제도의 지속가능성에 대한 논점도 명확해질 것이다.

5. 연금개혁의 시야 확대: 다층연금체계와 최저노후보장

우리나라 법정연금에서 국민연금이 핵심 제도이지만 다른 연금들도 빠르게 성장하고 있다. 기초연금은 어느새 월 30만원으로 성장했으며 2022년 대선 공약을 토대로 윤석열정부에서 40만원으로 인상될 예정이다. 2021년 국민연금의 노령연금 월 평균액이 55.6만원임을 감안하면, 기초연금은 대상 규모와 급여 수준에서 국민연금에 근접한 제도가 되었다. 퇴직연금도 2019년 보험료 수입이 34.1조원으로 당시 국민연금 보험료 수입의 71%에 달할만큼 기여 수준이 높은 제도이다(양재진 2020: 24).

지금까지 국민연금 재정계산에서 연금개혁안의 대상은 사실상 국민연금에 한정되었다. 국민연금법에서 재정계산이 국민연금 재정을 진단하고 재정균형을 위한 개혁안을 마련하는 작업이었기 때문이다. 4차 재정계산에서 국민연금제도발전위원회도 기초연금을 일부 다루었지만 발전 방안은 향후 과제로 넘겼으며(국민연금제도발전위원회 (2018: 69-71), 퇴직연금도 다층연금체계에서 필요성을 제시할 뿐 개혁안에 담지는 않았다.

OECD는 기초연금, 소득비례연금, 퇴직연금을 포괄해 의무적 연금틀에서 연금개혁을 다루고 있다. 앞으로 우리나라도 연금개혁의 시야를 국민연금을 넘어 다층연금체계로 확장해야 한다. 또한 한국의 높은 노인빈곤 현실을 감안하여 보장성 목표에서 최저노후보장도 설정될 필요가 있다. 근래 외국의 연금개혁에서도 저소득 불안정계층 노후소득보장에 집중하는 재조준화가 진행되고 있다(이다미 2019: 262).

[그림 3] 문재인 정부의 연금개혁안

		1안: 현행유지		2안: 기초연금 강화		3안: 국민연금 강화		4안: 국민연금 강화
		소득대체율 40% 보험료율 9%		소득대체율 40% 기초연금 40만원		소득대체율 45% 보험료율 12%		소득대체율 50% 보험료율 13%
실질급여액*		86.7만원		101.7만원		91.9만원		97.1만원
소진시점		2057년		2057년		2063년		2062년
* 실질급여액은 평균소득자(250만원, 25년 가입)의 국민연금과 기초연금 합산액 자료: 보건복지부(2018).

형식적으로는, 문재인 정부의 연금개혁안에도 다층연금체계과 최저노후보장의 문제의식은 담겨 있다. 문재인 정부가 발표한 연금개혁안은 기초연금, 퇴직연금을 포함해 다층노후소득보장체계를 강화하고, 국민연금과 기초연금을 더하여 약 100만원을 보장하는 ‘최저노후생활보장(National Minimum)’ 개념을 제시한다. 하지만 실제 제시한 4개 개혁안은 각각 기초연금 혹은 국민연금만을 개편하는 단층개혁안이며, 최저노후생활보장 100만원은 국민연금 평균 가입기간의 평균 소득자를 기준으로 설정된 금액이다. 다층연금체계는 문구로만 존재했으며 최저노후생활보장은 사회정책의 ‘최저’ 원리에 반하는 방식으로 사용되었다.

이에 5차 재정계산은 기초연금, 퇴직연금의 개편을 본격적으로 논의하여 국민연금과 함께 다층연금체계 개혁안을 제안하고 하위계층의 노후보장을 두텁게 하는 최저노후보장 방안도 마련해야 한다. 여기서 최저노후보장을 위해서는 기초연금의 재구조화가 요청된다. <표 6>에서 보듯이, 기초연금은 OECD 회원국의 비슷한 기초보장제도와 비교해 급여 수준이 낮으며, 지급대상이 소득 수준이 아니라 노인의 일정 비율(70%)로 정해지는 문제를 안고 있다. 이미 우리나라에서 기초연금 인상, 보충연금 도입, 최저보장소득 전환 등 다양한 대안이 논의되기 시작했으므로, 5차 재정계산에서 진전된 성과가 나오기를 바란다(이상은 2022; 최옥금 2020).

<표 6> OECD 회원국의 노후 최저보장소득 현황 (%)

	한국	호주	멕시코	핀란드	스웨덴	캐나다	덴마크	이태리	프랑스	독일	OECD 평균
대체율 (2020)	7.8	27.0	11.9	21.9	22.2	19.2	19.6	19.8	28.4	19.3	19.0
적용범위 (2018)	69.0	63.0	55.0	38.0	35.0	32.0	-	7.0	4.0	1.0	-
* 대체율은 상시노동자 평균소득 대비 수준. 적용범위는 65세 이상 인구 중 비율. 자료: OECD (2021). 125쪽.

6. 연금개혁 방향: 모수개혁과 구조개혁

지금까지 1~4차 재정추계에서 연금개혁안은 모수개혁 틀에서 진행되었다. 앞으로는 우리나라 연금체계의 문제점을 해결하기 위해서 구조개혁으로 나아가야 한다는 목소리가 종종 나온다(오건호 2021; 이용하 2022). 국민연금은 수지불균형이 워낙 커서 고강도 재정균형 조치가 필요하고, 기초연금은 노인수가 빠르게 증가하는 상황에서 지급대상, 급여수준, 급여구조 등을 점검해야 하기 때문이다.

물론 구조개혁은 변동 폭이 크기에 바로 시행가능하기는 어려울 것이다. 국민연금에 대한 신뢰가 높지 않아 급격한 변화는 오히려 제도 불신을 키울 수도 있다. 이에 단기적으로 국민연금의 재정안정을 담은 모수개혁을 추진하고 중장기 시야에서 연금제도의 비전을 담은 구조개혁 방향을 논의할 수 있다. 이후 토론을 촉진하는 취지에서 필자가 생각하는 모수개혁과 구조개혁 방향을 제안하면 다음과 같다.

1) 모수개혁 방향

우선 모수개혁의 핵심 과제는 국민연금의 재정안정과 노후빈곤 개선이다. 일부에서 국민연금 소득대체율 인상을 주장하나 이는 지금도 수지격차가 큰 상황에서 추가 보험료율 인상이 수반되는 일이어서 적절치 않다고 판단한다. 현행 국민연금 40% 소득대체율에 부합하는 수지균형 보험료가 20%에 근접한다(기금수익률 할인 수익비 2.1~2.2배 적용). 이에 5차 재정계산에서는 국민연금의 모수개혁으로 보험료율을 12%까지 인상하여 수지불균형을 일부 개선하는 사회적 합의가 이루어지기 바란다.

국민연금의 보장성은 노동시장 주변부에 있거나 사회적 역할을 수행하는 사람들의 가입기간을 늘려 실질 소득대체율을 상향하는 방향이 바람직하다. 이는 현재 사각지대를 개선하면서 취약계층을 포함해 전반적으로 노후소득보장을 강화할 수 있다. 이를 위해서 출산/실업/군복무 크레딧을 강화하고, 두루누리 사회보험료 지원 대상 사업장을 확대하며, 도시 지역가입자에게도 농어민에 준하여 국가가 보험료를 지원할 필요가 있다. 또한 현재 60~64세의 고용률이 60% 수준이어서 의무가입연령 상향도 검토할 수 있다.

현재 출산크레딧, 군복무크레딧은 연금 수령 시점에 가입기간이 합산되기에 사실상 후세대가 재정을 책임지는 구조이다. 이에 크레딧제도에서 일반회계 지원은 연금 지급시점이 아니라 발생시점에서 이루어질 필요가 있다.

기초연금은 현행 30만원에서 40만원으로 인상될 필요가 있다. <표 6>에서 보았듯이, 기초연금 금액이 빠르게 오르고 있지만 급여 수준은 외국에 비해 낮은 편이다. 기초연금의 인상은 현재 노인의 불충한 소득을 보완하는 효과를 낼 것이다. 이미 2022년 대선에서 유력후보들이 기초연금 40만원 공약을 약속하고 윤석열정부 국정과제로 설정되어 있어서 조만간 기초연금 인상이 이루어지리라 기대한다. 이에 대하여 기초연금이 더 오르면 국민연금 가입동기를 약화시킬 수 있다는 지적이 있다(최옥금 2020: 134-136). 아직 발생하지 않은 일이라 확언하기는 어렵지만, 국민연금이 의무가입제도라는 점, 국민연금 가입에 따른 순혜택이 여전히 크다는 점, 기초연금 선정 소득인정액에서 국민연금액은 일부라는 점, 기초연금 적용에서 경계에 위치할 중간계층 가입자들은 노후준비에 적극적이라는 점, 국민연금 가입과 기초연금 수급 시점에 차이가 존재한다는 점 등을 감안하면 우려할 수준은 아니라고 판단한다.

이에 대한 필자의 언론 칼럼을 참조하라. “기초연금 오르면 국민연금 회피? (경향신문 칼럼 2022.4.28.)

2) 구조개혁 방향

단기적으로 모수개혁안을 설계하면서 동시에 이제는 구조개혁 방향에 대한 논의도 시작해야 한다. 모수개혁은 지체된 연금개혁의 문을 여는 의미를 지니지만 국민연금의 재정불균형 문제를 근본적으로 해결하지는 못한다. 기초연금도 인구 변화에 맞추어 재정립되어야 하며, 퇴직연금도 노후연금으로 역할하도록 정비되어야 한다. 구조개혁은 보장성에서 세 개 법정연금을 통해 계층별로 노후소득을 보장하는 ‘계층별 다층연금체계’를 지향하고, 지속가능성에서 국민연금의 수지균형과 기초연금의 지출 관리에 나서야 한다.

<표 7> 연금 구조개혁의 기본 방향
목표	핵심 과제
노후소득보장	계층별 다층연금체계
재정적 지속가능성	국민연금 수지균형, 기초연금 재정 관리

자료: 오건호(2021). 145쪽.

우선 기초연금은 중하위계층을 두텁게 지원하는 노후 ‘최저보장소득’으로 전환한다. 이 때 최저보장소득의 소득대체율은 OECD 회원국의 최저보장소득 평균을 준거로 삼아 중위소득 40%를 목표로 삼을 수 있다. 2020년 기준으로 소득대체율 19%를 금액으로 환산하면 약 73만원으로 1인가구 중위소득 40%(70만원)와 엇비슷하다. 또한 최저보장소득은 현행 기초연금처럼 인구 비율이 아니라 소득인정액에 따라 금액이 점감하는 방식으로 설계되어야 할 것이다. 보통 외국의 최저보장소득 하위계층에 한정하여 운영되지만 한국에서 적용 대상은 중간계층이 이미 기초연금을 받고 있다는 점, 국민연금 보장성이 충분하지 않다는 점을 감안하여 외국보다 넓을 수 있다.

기초연금, 최저보장소득도 후세대에게 재정을 의존하지만 국민연금 적자보전을 위한 재정보다는 재분배 성격을 지니므로 재정 지원의 정당성이 높다. 또한 실시간 소득파악체계가 구축되면 사실상 국민연금 가입 회피가 어렵기에 최저보장소득과 국민연금은 병존할 수 있을 것이다.

국민연금은 재정적 지속가능성을 위해 수지균형 체제로 나아간다. 그런데 이를 위한 수지균형 보험료율 수준이 상당히 높다. 이에 일부에서는 국민연금 소득대체율을 20~30%로 낮추고 급여구조를 소득비례연금으로 전환하는 구조개혁 방안이 제안되지만(최병호/강성호 2019: 이용하 2022; 김상호 2022), 급여 인하 폭이 너무 커서 사회적으로 논의되기는 어려우리라 판단한다. 구조개혁에서도 국민연금은 소득대체율 40%를 유지하고 급여구조도 가입자 수용성을 감안하여 현행 방식을 이어가는 게 바람직하다고 판단한다.

최병호/강성호는 국민연금 소득대체율 20%, 이용하는 25%, 김상호는 30%를 제안한다.

국민연금 소득대체율 40%에서 재정안정화 방안을 설계하면, 수지균형 필요보험료율은 약 20%에 달한다. 현실적으로 달성하기 어려운 수준이다. 이에 현세대 가입자가 책임지는 보험료율을 15%로 설정하고 나머지 5%는 후세대에게 의존하는 방안을 검토할 수 있다. 현재처럼 국민연금의 수익비가 높으면 장기 가입한 중심권 취업자일수록 국민연금 순혜택을 많이 얻기에 국민연금 적자 보전을 위한 재정 보전이 역진적 성격을 지니지만(오건호 외 2019: 72-73), 보험료율 15% 수준에서는 상위소득자 수익비가 1배 수준으로 조정되어 역진성 논란은 발생하지 않을 것이다. 나아가 수급개시연령이 상향되거나 기금수익 변화에 따라 현세대와 후세대의 재정 책임 몫은 일부 달라질 수 있다.

퇴직연금은 ｢근로자퇴직급여보장법｣ 에 따라 “근로자의 안정적인 노후생활 보장”을 목적으로 하는 연금제도이다. 앞으로 계층별 다층연금체계가 작동하기 위해서는 중간계층 이상 가입자에게는 퇴직연금이 노후소득보장의 한 층으로 기능해야 한다. 퇴직연금은 사적부문에서 운영되지만 법정 제도라는 점에서 준공적연금으로 볼 수 있으며 기여율이 월 소득의 8.33%여서 소득대체율로 따지면 15% 이상의 역할을 할 수 있다. 앞으로 퇴직연금은 1년 미만 노동자에게도 적용하여 가입 사각지대를 해소하고, 중간해지를 엄격히 제한하여 적립금을 쌓도록 하며, 은퇴 시에는 연금형태로 수령하도록 유도해야 한다. 퇴직연금의 운용에서도 국민연금공단이 참여하거나, 소득비례형 제2 공적연금으로 전환하는 방안도 검토할 수 있다(양재진 2021).

[그림 4] 모수･구조개혁 방향

자료: 오건호(2021). 151쪽 그림 재구성.

[그림 4]는 모수개혁과 구조개혁을 단계별로 보여준다. 이 계층별 다층연금체계는 국민연금의 미래 지급가능성에 대한 질문에 답을 제시하여 가입자의 신뢰를 증진한다. 또한 국민연금에서 보험료율을 인상하고 기초연금을 최저보장소득으로 전환하여 재정적 지속가능성에서도 세대간 형평성을 개선하리라 기대한다. 보장성은 국민연금의 실질 소득대체율을 강화하고 기초연금을 최저보장소득으로 전환하여 계층별 노후소득보장의 평탄화를 추진한다.

7. 맺으며: 국민연금 재정에 대한 객관적 인식과 중장기 개혁 비전

2007년 노무현정부의 연금 개혁 이후 15년 동안 국민연금 제도는 그대로이다. 국민연금의 재정안정화 조치가 미루어질수록 이후 개혁 과제는 더 무거워질 수밖에 없다. 2022년 대선에서 연금개혁 주제가 부상한 계기를 놓치지 말고 논의가 이어져야 한다.

이 발표문은 국민연금 재정을 둘러싼 논점을 살펴보고 향후 연금개혁의 방향을 제안하였다. 오랫동안 연금개혁을 두고 입장이 달라지는 핵심 이유가 국민연금 재정에 대한 상이한 인식에 있다고 판단한다. 앞으로 국민연금 재정을 둘러싼 논점에 대하여 자료와 근거를 토대로 토론하며 공감대를 넓혀가야 한다.

이 글의 핵심 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 국민연금 재정계산 결과(연금재정 수지, 미래 재정전망 등)을 객관적으로 인식하고 이에 근거하여 제도개혁안을 제시해야 한다. 둘째, 70년 장기 추계에 대한 불신 혹은 오해를 해소하도록 재정계산의 과정과 결과를 시민들과 공유해야 한다. 시민들이 재정계산에 대한 이해가 높아지는 만큼 국민연금 제도에 대한 신뢰도 제고될 것이다. 셋째, 국민연금 미래 재정에 대한 전망을 제시해야 한다. 한국형 적립배율의 특수성을 설명하고 부과방식 전환의 현실성도 명확하게 정리해야 한다. 넷째, 연금개혁의 시야를 국민연금 중심에서 기초연금, 퇴직연금을 포괄하는 ’계층별 다층연금체계‘로 확장해야 한다. 이는 세 법정 연금을 종합하여 계층별로 노후보장을 도모하는 일이다. 다섯째, 단기적인 모수개혁뿐만 아니라 장기적인 구조개혁의 방향도 함께 논의되어야 한다. 구조개혁은 가입과 수급이 장기간에 이루어지는 국민연금에서 미래 발전 경로를 시민들에게 전할 수 있을 것이다.

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