1. 청년 일자리문제, 얼마나 심각한가?

일하고 싶지만 일자리가 없어 어쩔 수 없이 쉴 수밖에 없는 처지, 실업은 소득 상실뿐 아니라 심리적 위축에 처하게 만든다. 경제 전체로 보면 생산 활동의 후퇴, 재정의 악화, 사회불안의 문제를 일으킨다. 실업은 아니지만 원하는 시간만큼 일하지 못하고 가지고 있는 기량을 발휘하지 못하는 처지, 저고용도 실업과 비슷한 문제를 안고 있다. 일자리의 공급이 수요보다 작기에 경쟁이 따르지만 노력해도 경쟁의 무대에 올라서기조차 힘든 신세, 실업과 저고용에는 기회의 공정성을 가로막는 기울어진 제도의 문제도 깔려있다. 일자리대통령을 표방한 정부는 일자리정책의 방향을 잃었고, 노동존중은 정치적 선전구호에 지나지 않았다. 고용창출보다는 고용유지를 또 기업의 투자보다 정부의 재정지원을 앞세운 정책은 실업과 저고용 그리고 일할 기회의 불균형을 키웠다. 일자리정책은 도덕적 해이에 빠졌다. 공공단기아르바이트사업으로 일자리 숫자를 부풀렸고, 공공부문 비정규직의 정규직 전환은 채용비리를 일으켰다.

우리나라 청년은 고실업-저고용에 처해있다. 다른 연령 계층보다 학력 수준이 높은데도 불구하고 더 심각하다. 청년에게 유리한 신기술 일자리는 공급되지 못하고, 일하는데 필요한 스킬을 배우지 못해, 학교에서 노동시장으로의 진입은 어려워졌고 진입을 하더라도 자리 잡기가 힘들어졌다. 우리나라의 청년 일자리문제는 다른 나라와 비교하면 특이하다. 세대에 따라 실업률의 차이가 커서 청년세대는 부모세대(45-54)보다 실업률이 4.6배 많다(독일 노동경제학연구소(IZA), 2013). 또 고학력 실업과 저고용이 심각하고, 취업도 교육도 훈련 중이지 않은 사실상 실업자인 니트(NEET)가 많다. NEET 비율이 15-29세는 2015년 기준 18%로 OECD 평균(15%)보다 약간 높지만 학력에 따라 차이가 크다. 고등학교 미만은 7% 정도로 OECD평균 36.1%보다 훨씬 낮고 반면, 대학이상 고학력자 비율은 42%로 OECD평균 16.5%보다 훨씬 높다. 대졸이 다수인 25-29세 청년층의 비중은 15세 이상 전체 인구에서 2018년 기준 7.8%지만, 실업자에서의 비중은 21.6% 정도로 경제개발협력기구(OECD) 36개국 중에서 1위로 가장 높다.

2008년 세계금융위기 위기 이후 청년 일자리문제는 더 악화되어왔다. 청년 일자리문제의 본질을 해결하는 정책은 노조 등 기득권 이익집단의 반대로 실종되었다. 오히려 정년 연장 등 청년층의 일자리를 악화하는 정책이 추진되고, 청년의 불만은 최저임금 인상과 고용보조금 등으로 무마했고, 급기야 소득주도성장으로 청년 일자리를 최악으로 만들었다. 이런 와중에 터진 코로나19의 충격도 청년층이 다른 계층보다 더 컸다. 실업과 저고용을 부분적으로 반영하고, 실제 고용상황에 가까운 확장실업률을 보면 청년층(15-29)은 2021년 2월에 통계 작성 2015년 이후 최악인 27%를 기록했다. 4월에는 취업자가 전년 동월 대비 2.5%, 고용율도 1%포인트 늘었지만, 청년층은 평균에 훨씬 미치지 못했다. 취업자 증가의 2/3은 여전히 60대 이상이었고, 15-29세 취업자도 증가했지만 그 중 70%는 단기 아르바이트 일자리로 60대와 비슷한 양상을 보였다. 고용율의 증가는 60대 이상이 1.5%포인트인 반면, 25-29세는 0.4%포인트였고 다만 20-24세는 급조된 정부의 단기일자리지원 사업으로 3.1%포인트 급등했다.

청년층은 「고실업-저고용」에다 「저 소득-고 부채-불평등」 로 고통 받고 있다. 통계청의 가계금융복지조사를 보면, 지난 8년간(2012-2020) 자산에서 부채를 뺀 순자산은 35% 증가했지만, 20대만 유일하게 부채가 171% 폭증했고 순자산은 6% 감소했고, 수준은 전체 평균의 28%에서 20%로 추락했다. 통계청의 2020년 3분기 가계 동향조사결과를 보면, 부채증가율은 청년층이 중장년층보다 2배 이상 컸고 반면, 근로소득은 정반대였다. 근로소득이 39세 이하는 4.3%, 40-49세는 1.3% 감소했고 반면, 50-59세 2%, 60세 이상은 5% 증가했다. 한국은행의 2020년 하반기 금융안정보고서를 보면, 청년층의 가계대출은 1년 전보다 8.5% 늘어 다른 연령층(6.5%)보다 컸다. 또 청년층 차입자의 소득 대비 부채비율(LTI)은 221.1%로 50대에 이어 두 번째지만, 상승폭은 14.9%포인트로 가장 컸다. 청년층은 불평등도 커져, 한국고용정보원의 분석(2021)에 의하면 지니계수가 29세 이하에서 가장 높았다.

「저 소득-고 부채-불평등」은 청년을 절박하게 만들었다. 청년은 근로소득의 감소와 저소득층화를 자산소득으로 채우려 했지만 스트레스만 커졌다. 정부의 부동산규제강화정책으로 집값이 폭등하자 집 장만에, 코로나19로 유동성이 늘면서 주식투자와 암호 화폐에 몰렸다. 다른 사람이 누리는 기회를 놓칠까 불안한 마음으로(FOMO) 신용대출로 빚을 내어 투자하는 ‘빚투’와 영혼까지 끌어 모아 투자하는 ‘영투’는 청년을 상징하는 신조어가 되었다. 주식시장의 신규 투자자는 20대가 대부분이고, 암호 화폐 투자자는 20대가 가장 많고 2/3은 20-30대 젊은 층으로 추산된다. 미래가 불안한데다 투기에 가까운 위험자산에 대한 시간을 들이면서 청년은 건강까지 위태로워졌다. 건강심사평가원이 국회에 제출한 자료를 보면 2020년 상반기에 자해로 진료를 받은 전체 건수가 36% 증가했는데, 20대는 80%, 30대는 87%로 훨씬 컸다. 우울증 진료건수도 20대가 28%, 30대는 14% 증가했다.

2. 청년 일자리문제, 왜 악화되었나?

일자리문제는 고실업-저고용, 저임금-저생산성, 저소득-불평등 그리고 고비용-저효율 정책의 문제라고 할 수 있다. 이러한 문제의 원인은 실업을 중심으로 살펴볼 수 있다. 사업주가 근로자를 찾거나 근로자가 일자리를 찾는데 시간이 걸려 실업이 발생하거나(마찰적 실업), 임금이 노동수요와 노동공급이 균형에 도달하도록 떨어지지 않아 발생하거나(구조적 실업), 성장이 둔화되어 노동수요가 감소함에 따라 발생(경기적 실업)한다. 마찰적 실업은 구직자와 구인자의 상대에 대한 정보가 부족하거나, 구인자가 요구하는 스킬과 구직자가 가진 스킬이 불일치하거나, 실업급여 등 복지지출이 구직활동을 소극적으로 하게 만들 때 많아진다. 구조적 실업은 생산성을 높이기 위해 기업이 고임금정책(효율성 임금)을 강화하거나 정부가 노조법, 고용보호법, 최저임금법 등(법제도)을 강화할수록 커진다. 경기적 실업은 기업에 대한 규제를 강화해 투자가 줄거나 세금이 많아져 소비가 줄어 고용창출이 어려워질수록 그 폭은 커지고 오래 지속된다.

청년 일자리문제는 나라에 따라 제도에 따라 차이가 크다. 프랑스, 이태리, 스페인 등의 경우처럼 선진국 중에서도 청년 일자리가 심각한 나라는 마찰적 실업, 구조적 실업, 경기적 실업이 모두 악화되어있다. 마찰적 실업은 교육과 노동시장의 괴리로, 구조적 실업은 노동제도의 경직화로, 경기적 실업은 반 기업적 정책으로 커졌다. 반면, 직업교육과 산학협력이 발달된 나라, 노동제도가 유연한 나라, 친 기업적인 나라는 청년 일자리 문제가 작다. 우리나라의 청년 일자리 악화는 제도적인 문제다. 청년 일자리가 작았던 나라가 심각한 나라로 바뀌었고, 청년 일자리의 악화가 일시적인 현상이 아니고 오랜 기간 지속되어왔다는 점에서 그렇다. 실제로 직업교육과 산학협력이 후퇴했고, 노동제도가 경직화되었고, 반 기업 정책이 강화되어 왔다. 그 결과 경제성장률은 빠른 속도로 둔화되었고, 대학진학률이 올라갔지만 고용율은 그렇게 늘지 않았고, 노동기본권은 강화되었지만 취약 근로계층은 늘었다. 게다가 생산성에 비해 임금이 빠른 속도로 올라가고 외국으로 자본과 일자리 유출이 많아졌다.

2-1. 노동시장과 단절된 학교와 교육정책

청년은 학교에서 노동시장으로 이동하는 연령층이다. 그만큼 마찰적 실업의 압력이 클 수밖에 없다. 관련 연구들에 의하면 교육은 지식과 스킬 등 인적자본을 키울 뿐 아니라 협력과 네트워크 등 사회적 자본에도 큰 영향을 미친다. 기술이 발전하면서 필요한 스킬이 바뀌고 신기술의 등장 속도가 빨라질수록 현상을 인식하고 문제를 해결하는 인지적 스킬이 더 중요해진다. 하지만 입시 위주의 암기 교육은 인지적 스킬을 키우기 어렵게 하고, 신뢰를 떨어뜨리고 학연 등을 중시하는 폐쇄적인 사회적 자본을 키운다. 이러한 이유 때문에 청년 일자리문제 해결의 핵심 과제로 직업교육과 산학협력의 강화, 학생의 소질에 부합하는 교육선택권의 확대, 학생이 참여하는 프로젝트 중심의 교육으로 전환이 강조된다. 하지만 우리나라는 청년 일자리문제 해결을 위한 교육의 역할에 대한 관심이 부족했다. 교육정책은 입시제도에 매달렸고 입시 중심의 교육은 사교육비 지출만 늘리게 만들었다. 또 교육에 대한 정부 지출을 OECD국가의 상위권에 속하도록 늘렸고 교원의 급여도 높였지만 공교육은 황폐화했다.

지난 4년의 교육정책은 청년 일자리문제 해결에 완전 역행했다. 교육과 노동시장의 단절을 키웠고 반면, 교육에 대한 신뢰는 떨어뜨렸다. 직업교육에 필수적인 기업에서의 현장학습을 못하게 함으로써 고등학교 졸업생의 취업은 더 어려워졌다. 노동시장 진입에 도움이 되는 인턴 제도를 억제함으로써 대학 졸업생도 취업이 어려워졌다. 반면, 청년 수당이나 청년 배당금 등 소득지원에 치중함으로써 구직활동의 의지를 약화시켰다. 학력주의를 타파한다고 블라인드 채용을 강조하면서 취업을 위한 사교육까지 더 활개를 쳤다. 교육이 인적자본을 키우는 역할을 하지 못하면서 경력직 채용에 대한 기업의 선호도는 높아져 노동시장에 처음 진출하는 청년의 취업은 더 어려워졌다. 청년 일자리문제를 해결한다고 공공부문 고용을 늘리면서 공무원은 물론 공기업 등 공공부문 취업 준비에 청년이 몰리게 되었다. 비정규직의 정규직 전환은 채용비리를 불거지게 만들고 취업 기회의 공정성을 정면으로 해쳤다. 청년 일자리문제가 악화되자 고령층처럼 공공단기아르바이트 일자리로 불만을 달래어왔다.

우리나라는 대학진학률이 올라가고 직업교육참가율은 떨어지면서 청년 실업률이 낮은 나라에서 높은 나라로 바뀌었다. OECD의 교육정책보고서(2016년)에 의하면 대학진학률이 2016년 기준 70% 중반으로 높은 반면, 직업교육을 받는 학생의 비율은 18%로 OECD평균(44%)의 절반에 미치지 못한다. 대졸자의 학력과 전공의 일과의 불일치가 크다. 관련 연구(2007)에 의하면 교육 불일치가 24%, 직무 불일치가 33.8%다. 최근통계를 보면 2019년 기준 대학 졸업자는 323만 명, 전공별 졸업자 비율은 사회계열(28%)로 가장 높고 공학계열(25%), 인문계열(12%), 자연계열(11%), 예체능계열(11%), 의약계열(11%), 교육계열(5%)의 순이다. 그러나 취업률은 의약계열(84%), 공학계열(67%)이 높고 예체능계열(62%), 사회계열(61%), 자연계열(60%)이고 인문계열이 55%로 낮다. 관련 연구에 의하면 취업률은 여성보다 남성이 높고, 여학생은 학점에 집중하고, 남학생은 구직활동에 치중하는 경향이 있다. 또 공학계열의 경우 전공자가 남성이 여성보다 4배 이상 많고 반면, 인문 계열은 여성이 남성보다 2배 가까이 많다.

대학에 입학하기 위해 가계지출의 8% 정도를 사교육에 들이지만, 사회생활은 비정규직으로 출발하고 그중에서 60% 정도만 정규직이 된다. 고졸자 대비 대졸자의 임금 프리미엄은 한국이 38%로 OECD 평균 (55%)보다 훨씬 낮다(OECD 교육정책보고서, 2016년). 학력 간 임금격차에 대한 한국개발연구원(KDI, 2019)의 분석을 보면, 1980년대 이후 지금까지 격차가 좁혀지거나 확대되어왔고, 격차의 원인은 숙련 인력의 공급과 수요에 기인하며, 2008년 이후 임금프리미엄이 감소했다. 임금프리미엄을 결정하는 교육의 질은 올라가지 못했다. 그 지표 중의 하나인 중도탈락률을 보면 한국은 대학에서의 중도탈락률이 10% 정도에 지나지 않으나 OECD 국가의 평균은 30%로 3배 높고, 미국은 거의 5배 높다(OECD 교육통계, 2010). 교육의 부실화로, 세계경제포럼(2015년)에 의하면, 한국은 대학진학률이 조사 대상 124개국 중 1위지만 숙련인력확보의 용이성은 73위로 하위권이다. 한국개발연구원과 OECD의 근로자 숙련비교조사(2016)에서도 한국 근로자들은 문제해결능력에서 29위로 매우 낮다.

2-2. 기득권 보호에 치중한 노동법과 노동정책

일반적으로 최저임금이 높을수록, 고용보호가 강화될수록, 노조가 투쟁적일수록 실업률이 높을 뿐 아니라 청년 실업률은 평균보다 더 올라가 격차가 커진다. 과도한 최저임금은 청년 등 저 숙련 근로자일수록 고용이 더 줄어들게 만들고, 과도한 고용보호는 신규채용을 기피하게 만들어 청년이 일할 기회가 적어지게 만든다. 또 노사의 힘의 불균형은 고용안정에 치우쳐 기술혁신을 더디게 하고 생산성은 떨어뜨리고 임금만 올라가게 만들어 노동시장은 인사이드와 아웃사이드로 나누어진다. 이러한 관계는 OECD 국가를 대상으로 하는 실증 분석 연구에 의해서 확인된다. 우리나라는 청년 일자리문제의 악화에도 불구하고 최저임금이 빠르게 증가해왔고, 고용보호법이 강화되어왔고, 노사관계법은 노사의 힘의 불균형을 키워왔다. 노동시장제도와 정책이 청년실업에 미친 영향을 분석한 연구를(한국은행, 2018)보면, 한국은 고용보호법의 강화와 노조의 힘의 강화로 청년 실업이 악화했을 뿐 아니라 그 충격이 오래 지속되어 청년이 나이가 들어도 실업상태에 머물 가능성이 커졌다.

지난 4년의 노동정책은 청년 일자리문제를 악화시켰다. 소득주도성장한다면서 최저임금을 과도하게 높였고, 사람중심경제라며 고용보호를 강화했고, 노동준중사회를 만든다며 노조의 투쟁과 노사의 힘의 불균형을 부추겼다. 여기에는 복지적 노동정책이라는 공통점이 있다. 국제노동기구(ILO) 협약을 비준한다고 노동법을 바꾸면서 노조의 특권만 강화했고 글로블 기준과 어긋나는 노사관계의 불합리한 관행을 방치했다. 저녁이 있는 삶을 만든다며 근로시간을 단축해 일자리도 늘어난다고 했지만 반대로 되었다. 임금과 생산성의 괴리로 고용을 줄게 만드는 호봉제 임금체계를 바꾸려는 노력은 중단시켰고, 정년연장으로 인건비를 키워 신규채용이 줄게 만들었다. 뿐만 아니라 산업재해가 정규직의 위험회피에 따른 아웃소싱과 비정규직 활용에 기인함에도 불구하고 원인을 해결하기보다 처벌을 강화했다. 이러한 퇴행적 노동정책으로 청년은 아르바이트 일자리조차 찾기 어려울 정도로 악화했다. 청년 일자리를 만든다고 예산을 대폭 늘려 정부의 직접 일자리사업과 중소기업의 고용지원 사업을 강화했지만 성과는 그때뿐이었다.

정규직과 비정규직 그리고 대기업과 중소기업으로 나누어진 노동시장의 이중구조는 청년의 일할 기회를 줄였다. 노동시장은 고용안정과 고임금의 혜택을 받는 대기업·정규직인 10%의 근로자와 그렇지 못한 90%의 근로자로 나누어졌고, 청년은 10%가 누리는 장벽에 막혔다. 노동제도의 경직화와 노조 중심의 정책으로 대기업의 고용비중이 1990년대 초반 40%에서 10%로 줄면서 청년의 대기업 취업기회는 1/4로 감소했고, 대기업과 중소기업의 임금격차는 80%에서 50%로 벌어져 청년의 중소기업 취업 기피는 커졌다. 노동시장의 대 변화로 청년의 사회 진출이 늦어졌고 비정규직으로 출발했다. OECD의 한국의 생애노동 분석(2018)을 보면 평균적으로 입사는 30세 전후, 주된 직장에서 퇴직은 50세 전후로 빠르고, 퇴직 후 자영업·임시직 등으로 일하다가 노동시장 은퇴는 70세 전후로 늦다. 현재 직장에서 10년 이상 근무하는 비율은 30%로 OECD 평균(60%)의 절반이고, 연령과의 관계는 OECD 평균과 반대로 역U자 형태다. 반면, 6개월 이하 근무하는 사람의 비율은 OECD 평균은 반대로 30-34세에 최저 수준으로 떨어졌다가 그 이후 증가하는 U자 형태를 보인다.

경제민주화 덕분에 노조는 힘이 세졌지만 노조의 혜택은 소수의 사람에게만 돌아가 양극화가 커졌다. 노조에 가입한 10%의 근로자는 고임금·고복지에다 고용보호를 누리고 이에 따른 부담은 나머지 90%가 지는 구조가 되었다. 민간부문과 공무원 및 공기업 등 공공부문의 노동조합 조직률을 보면 민간은 10% 이하, 공공은 70%에 가까워 7배 정도 차이가 난다. 민간만 놓고 보면 사업체 규모가 1,000인 이상이면 조직률이 72%, 300인 이상이면 57%이지만 30인 미만은 0.3%에 지나지 않는다. 반면, 근로자의 분포를 보면 우리나라 근로자의 67%가 30인 미만에서 일하고 300인 이상에서 일하는 근로자의 비율은 10%에도 미치지 못한다. 정규직과 비정규직의 노동조합 가입률은 10배 차이가 나고(2014년), 비정규직의 노조 가입률은 3%에 지나지 않는다(2019년). 민간과 공공, 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직의 노조가입율의 격차는 다른 나라에서 찾기 어려울 정도로 매우 크다.

대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직 그리고 조합원여부는 노동시장에서 신분의 문제가 되었다. 기득권을 유지하는 고용관계와 임금체계는 그 부담이 결국 청년에게 돌아간다. 한국경제연구원의 보고서(2020)를 보면 대기업·정규직·조합원의 근속연수는 13.7년으로 중소기업·비정규직·비조합원(2.3년)에 비해 약 6배 길다. 월평균 임금은 대기업·정규직·조합원은 424만 원으로 중소기업·비정규직·비조합원(152만 원)보다 2.8배 높다. 근속연수에 따라 임금이 결정되는 호봉제의 운영은 100인 미만 기업이 15.8%지만, 300인 이상 대기업은 60.9%로 4배 많다. 호봉제 때문에 근속기간 1년 미만 근로자와 30년 이상 근로자의 임금 격차가 한국은 4.39배로, 덴마크(1.44배) 등에 비해 매우 크다. 단체교섭을 통해 결정되는 성과급은 임금 격차를 더 벌린다. 한국은행의 연구(2018년)를 보면 기업 규모에 의한 임금 프리미엄은 고정적인 임금 기준으로 29.35%이고, 성과급까지 고려하면 44.03%로 더 벌어진다. 하지만 유럽의 경우 기업 규모에 의한 임금 프리미엄이 덴마크는 0.6%로 거의 없고, 유럽에서도 가장 높은 스페인도 4% 정도에 지나지 않는다.

공공부문의 임금고용관행은 노동시장을 더 경직화했다. 공공부문은 고용안정을 노동법 이외에도 관련 다른 법률에 의해서도 보장한다. 이러한 이유로 우리나라 공공부문의 노조 조직률은 외국에 비해 월등히 높고 공공부문의 임금프리미엄도 훨씬 많다. 노동조합 조직률 통계를 보면 공공부문은 70%에 근접해 민간부문보다 7배 가까이 차이가 나고, 이는 미국(5배), 프랑스(3배), 노르웨이(2배)보다 훨씬 크다. 민간부문은 기업 규모에 따라 노동조합 조직률의 차이가 크게 벌어져, 1,000인 이상은 70%를 넘고, 100-299인은 15%, 고용비중이 67%나 되는 30인 미만은 0.2%로 사실상 제로다. 경제개발협력기구(OECD) 국가의 기업규모별 조합원 분포를 보면 대기업의 비중이 평균 60%로 한국(90%)보다 훨씬 낮다. 공공부문의 임금프리미엄은 우리나라는 30%정도로 유럽의 평균(15%)보다 두 배 정도 많다. 우리나라 공공부문은 민간부문보다 채용과 임금의 결정이 더 경직적이다. 선진국의 공무원은 선발 권한이 해당 부처에 있고 근로계약이 다양하고 직무에 따라 임금을 결정하는 반면, 우리나라는 입사시험을 통해 일률적으로 선발하고 임금은 호봉제에 따라 올라간다.

2-3. 고용의 양과 질을 떨어뜨리는 규제정책

일반적으로 기술혁신과 시장 친화적인 제도를 가진 나라는 실업률이 낮다. 기술과 시장의 변화는 고용조정을 수반해 한편으로 기존의 일자리를 파괴하지만 다른 한편으로 새로운 일자리를 창출한다. 규제는 환경변화의 대응능력을 떨어뜨린다. OECD국가를 대상으로 한 연구들은 규제가 많은 나라는 일자리 창출이 일자리 파괴보다 작고 실업률이 높아 규제와 실업률은 정(+)의 관계를 보여준다. 디지털 기술혁신으로 실업율의 증가를 우려했지만 정반대의 결과가 나오자 세계적인 시사지 이코노미스트는 2019년에 특집으로 일자리 호황을 다루었다. 코로나19 직전에 미국은 물론 독일이 초저실업률로 일자리 대호황을 누리고 반면, 프랑스와 남부 유럽은 경기회복에도 불구하고 실업률이 여전히 높은 이유로 규제의 차이를 지목했다. 우리나라는 경제민주화로 노조의 힘은 커지고 반면, 기업에 대한 규제는 강화되어왔다. OECD 분석(2016)에 의하면 우리나라는 다른 나라에 비해 규제가 많고, 특히 서비스업의 규제는 제조업보다 4배가 많으며, 규제를 완화하면 일자리 창출효과가 가장 큰 나라에 속한다.

지난 4년 사이에 우리나라는 기업에 대한 규제가 폭발적으로 증가했다. 21대 국회 들어와 더 심해져 규제입법은 매달 200건이 되었고 처벌입법도 강화되었다. 대기업을 적폐로 취급하고서 공정경제를 내세우면서 상법과 공정거래법 등을 강화했고, 기업의 사회적 책임을 강화한다고 국민연금을 동원해 스튜어드십 코드를 도입했다. 국회가 규제강화에 매달린 이유는 불신에 있다. 정치가 불신을 받을수록 규제가 강화되고, 규제 강화의 이유로 사회 불안을 이용한다. 관련 연구에 의하면 정치에 대한 불신과 규제 강화는 정(+)의 관계를 가진다. 신뢰가 낮으면 분쟁이 많아지고 규제의 강화를 요구하게 된다. 그러나 국민은 규제가 정부를 부패하게 만든다는 것을 알아도 규제강화를 원하는 악순환이 생긴다. 또 불신이 크면 재분배 요구가 커지고 세금부담이 늘어난다. 결국 정치 불신과 사회 불안이 일자리를 악화하게 된다. 문화체육부의 2019년 한국인의 의식·가치관 조사를 보면 우리나라 국민은 일자리를 가장 원하고 반면, 국회의원을 가장 불신하고 입법부에 대한 불신은 행정부와 사법부보다 크다.

우리나라는 규제 완화에 대한 요구가 국내외에서 제기되어왔다. 서비스업은 고용비중이 70%를 훌쩍 넘을 정도로 커졌고, 중소기업의 80% 정도가 서비스업에 속해 양질의 일자리를 만드는데 규제완화가 필수적이기에 더욱 그랬다. 한국은행에 의하면 규제가 10% 줄면 총 요소생산성이 0.3%포인트 증가하고 금융 및 의료서비스업의 성장 촉진 효과가 크다. 규제는 자본과 기술 및 이에 따른 두뇌의 해외유출을 일으킨다. 세계은행의 외국인 직접투자 통계를 보면, 2018년 기준으로 한국은 외국인 직접투자 규모가 GDP 대비 0.9%로 세계 평균(1.4%)과 동아시아태평양국가 평균(2.2%)보다 훨씬 작고 반면, 한국의 해외직접투자는 2.4%로 세계 평균(0.9%)과 동아시아태평양국가 평균(1.7%)보다 훨씬 많다. 두뇌유출지수(Global Economy)는, 2018년 기준으로 한국은 러시아와 비슷한 수준으로 매우 높다. 한국경제연구원의 분석에 의하면, 한국의 해외 직접투자는 제조업에서 서비스업으로 확산되어, 지금은 서비스업의 해외직접투자가 제조업의 해외직접투자보다 4배 많다.

규제는 일자리 숫자만 줄이는 것이 아니라 질도 저하시킨다. 규제는 경쟁을 피하게 만들고 혁신을 가로막아 대기업과 중소기업에다 제조업과 서비스업의 불균형을 일으킨다. 규제의 역설로 대·중소기업과 제조업·서비스업의 생산성 격차는 3배로 벌어졌고 저임금 일자리만 늘었다. 중소기업에 대한 보호규제로 정부의 대출 보증은 GDP의 4%, 은행 대출에서 비중은 70%, 중소기업대출에서 정부의 신용보증 비중이 15%, 정부의 연구개발지원비에서 중소기업 비중이 52%를 넘었지만, 생존율은 5% 남짓 높였고 부가가치는 5% 가까이 떨어뜨렸다. 경쟁하지 않을 수 없는 수출에서 중소기업 비중은 18%, 서비스업 비중은 15%로 제자리걸음해 선진국 평균의 절반에 지나지 않는다. 그러나 관련 연구를 보면 수출기업은 내수기업보다 혁신의 성공 비율이 2배 정도 높고, 정규직 일자리 창출도 2배 정도 많으며, 임금수준은 수출기업이 내수기업보다 30% 높고, 임금상승 속도도 23% 빠르다. 수출서비스기업은 내수서비스기업보다 혁신의 성공 비율이 2배 높고, 연구개발 투자도 수출서비스기업이 내수서비스기업보다 3배 많다.

3. 청년 일자리문제, 어떻게 해결하나?

3-1. 교육·노동·복지개혁의 전면적 추진

청년 일자리 악화는 우리나라의 정치경제사회 모순의 결과다. 전면적인 개혁 없이 청년 일자리문제를 해결할 수 없다. 개혁을 방치하면 청년 실업률은 남부 유럽의 국가들이 그렇듯이 30%를 넘기는 것도 시간문제가 될 것이다. 개혁은 교육, 복지, 노동, 규제, 정부 등 전 방위로 추진해야 한다. 교육개혁은 청년 실업과 저고용의 일차적인 원인이자 최대 원인인 교육과 노동시장의 단절과 노동력 수급의 미스매치를 해소해야 한다. 노동개혁은 청년의 노동시장 진입과 상향 이동을 어렵게 만드는 노동시장의 이중구조를 깨는데 총력을 기울여야 한다. 일자리의 공급을 늘리고 중소기업과 서비스업의 일자리의 질을 높이도록 규제개혁을 해야 한다. 개혁의 필요성은 청년 일자리문제를 해결한 나라의 경험으로 확인할 수 있다. 미국은 오바마 대통령 당시 직업교육개혁으로 청년 실업을 완화했다. 독일은 슈뢰더 총리 당시 청년 등 노동시장 취약 계층에 노동법을 탄력적으로 적용할 수 있도록 개혁했다. 초저실업으로 일자리 호황을 누린 선진국들은 예외 없이 규제개혁을 추진했다.

일자리개혁에는 저항이 따른다. 노조를 비롯한 이익단체가 반발하고 반면, 일반 사람은 관심이 적어 정치인들은 개혁을 회피하게 된다. 개혁을 반대하는 세력의 선전과 선동에 편승해 오히려 반개혁적 태도를 보일 가능성이 크다. 우리나라도 이런 문제 때문에 개혁이 지연·왜곡되었고, 개혁을 추진하는 정치인은 이들로부터 공격을 받았다. 이런 문제는 그리스와 스페인 등에서도 그랬다. 이들 국가는 개혁의 실패로 경제위기에 처했고 청년은 어쩔 수 없이 다른 나라로 대거 떠나 일자리를 찾는 아픔을 겪어야만 했다. 개혁에 성공하기 위해서는 정책의 결정 무대와 룰을 바꾸어야 한다. 개혁 주체의 대표성을 높이고 이익단체 중심의 의사결정방식을 탈피해야 한다. 그리스와 스페인 등이 개혁의 실패와 지체에 처했던 원인도 이익단체가 청년 일자리문제를 악화시켰음에도 불구하고 개혁의 주체가 되는 모순에 있었다. 청년 일자리문제 해결을 요구하는 청년의 올바른 목소리가 1차적으로 반영되도록 거브넌스와 인센티브를 만들어야 개혁을 성공시키는 의사결정구조를 확립할 수 있다.

3-2. 복지·재정 만능주의와 포퓰리즘 탈피

재정으로 일자리문제를 해결한다는 환상이 떠돌고 있다. 그 환상에는 복지 만능주의의 포퓰리즘이 깔려있다. 재정이 투자가 아니라 소비성 지출을 위한 것이면 실업은 늘고 국가부채는 쌓여 결국 그 부담이 청년에게 전가된다. 우리나라 진보진영은 전면적 무상복지가 진짜 복지고, 복지는 정부가 독점적으로 제공해야 한다고 선별적 복지와 복지의 민간 참여는 배척한다. 기본소득도 그 연장선에 있다. 기본소득은 개념적으로만 존재한다. 청년 기본소득도 마찬가지다. 어떤 나라도 기본소득을 도입하지 않았다. 복잡한 복지제도를 개선할 필요는 있지만, 기본소득으로 통합하면 취약계층은 복지 혜택이 줄게 된다. 복지는 재정이 뒤따라야 하고, 재정은 세금으로 충당되기 때문에 적정 수준이 있고 효율성이 요구된다. 복지국가의 전형으로 간주되는 스웨덴 등 북부유럽과 독일은 복지국가를 유지하기 위해 제조업시대에서 디지털시대로의 전환에 발맞추어 복지개혁을 했다. 일과 복지의 연계성을 강화하고, 과도한 복지를 줄이며, 민간 기업도 복지서비스를 제공하도록 함으로써 복지의 효율성을 높였다.

청년 일자리문제를 해결하기 위해서는 일자리가 복지가 되도록 만드는 개혁이 필수적이다. 복지는 일을 할 수 없는 사람에게 우선적으로 제공되어야하고, 일을 하는 사람에게는 생산성을 높여 소득이 올라가도록 기여하는 역할을 해야 한다. 복지가 현 세대의 소비를 위한 것이면 재정의 부담은 국가의 부채로 남아 결국 청년이 갚아야 한다. 뿐만 아니라 청연 일자리도 악화한다. 관련 연구에 의하면 재정이 어느 단계 이상으로 악화하면 재정악화가 실업률을 높이고 실업의 악화는 재정적자를 늘린다. 재정확대는 개인이 소비하고 기업이 투자할 돈을 정부가 빨아들이고, 실업의 악화는 세수를 감소하게 만들기 때문이다. 재정확대와 실업률의 정(+)의 관계는 OECD 국가를 대상으로 한 실증 연구로 확인된다. 규제는 많고, 고용률과 노동생산성이 낮고, 청년 실업률이 높은 이탈리아 등의 국가가 전형적이다. 재정이 악화되면서 자본이 떠나고 금리가 올라 긴축재정을 하지 않을 수 없고, 일자리와 복지 예산이 줄어듦에 따라 공공 일자리가 줄면서 실업률이 늘었고, 경기악화에다 자본유출까지 겹쳐 청년 실업률은 최악의 상황에 빠졌다. 지금 우리나라가 이런 단계로 들어갔다.

3-3. 일자리 정책 공조와 정부 개혁

복지 포퓰리즘에서 탈피하고 일자리 개혁에 성공하려면 정부 개혁을 해야 한다. 일자리문제 해결을 위한 교육, 노동, 복지 개혁은 관련 부처의 정책 공조를 요구한다. 부처의 협력은 교육과 노동시장, 일과 복지의 연계를 강화함으로써 청년 일자리문제를 효과적으로 해결하게 만든다. 부처의 협력이 없으면 제도 개선으로 해결할 문제를 재정에 의지하고, 사업이 중복되어 자원과 예산을 낭비하게 만든다. 재정지원을 받는 사람은 물론 정부의 도덕적 해이문제를 키우고 정부의 책무성은 떨어뜨려 청년 일자리문제가 방치된다. 이러한 이유 때문에 일자리 개혁을 추진하는데 정부 개혁이 중요해진다. 이것은 OECD 국가의 75%가 교육, 노동, 복지 제도의 개혁을 추진하던 시기에 정부 개혁에 나섰다는 점에서 확인된다. 1990년대 스웨덴 등 북부 유럽과 네덜란드가 성공사례로 꼽힌다. 2008년 세계금융위기로 일자리 문제가 악화되자 재정건전성을 높이고 규제를 완화하도록 정부 개혁에 다시 박차를 가했다. 독일은 세계금융위기가 닥치기 직전인 2000년대 초반에 개혁에 성공해 대량실업을 피한 사례로 거론된다.

정부 개혁은 정책간의 공조와 정책의 일관성 확보를 넘어서는 문제다. 규제가 많고 정부기관의 힘이 강한 나라는 정부 개혁을 통해 교육, 노동, 복지 제도 개혁의 당위성을 확보하고 민간부문의 임금고용 관행도 개선하도록 유도할 수 있다. 그러나 정부는 개혁하지 않고 일자리 개혁을 하면 실패로 돌아가거나 개혁을 해도 성과가 작아 고용을 늘이고 비정규직을 줄이는 효과가 미미하다. 그리스와 이태리가 이런 경우로, 정부를 개혁하지 못해 교육, 노동, 복지 개혁에 나설 동력을 잃었다. 스페인은 2010년대 수차례에 걸쳐 노동과 복지개혁을 추진했지만 성과가 기대한 것만큼 커지 못했다. 우리나라는 이태리, 스페인, 그리스처럼 정부가 시장에 깊이 개입하는 혼합 자본주의체제의 특성을 보인다. 지금 정부 개혁은 실종되었고 ‘내로남불’과 ‘편 가르기’가 성행해 일자리 개혁의 동력은 잃어버린 상태다. 청년 일자리 개혁은 차기 정권의 과제로 넘어갈 수밖에 없는 처지다. 향후에 일자리 개혁을 추진하려면 정부 개혁으로 솔선수범해야 기업과 노조 그리고 학교 등의 호응을 받을 수 있다.