기본소득이 화두다. 2016년 이세돌이 인공지능 알파고와 세기의 바둑대결에서 패했다. 인간의 인지노동을 대체할지도 모를 인공지능의 등장이 공포로 다가왔다. 인공지능과 로봇이 만나게 된다면, 과연 그 때도 인간의 노동이 필요할까? 시간 문제일 뿐, 사람의 손길이 필요한 서비스업종에서도 인간의 모습과 감정마저 흉내내는 휴머노이드가 등장할 거라고 한다. SF영화 같은 세상에서는 인간의 노동력이 필요없다. 노동을 못하게 되면 생활비는 어디서 버나?  실업수당 받듯이 기본소득을 받아야 하는 거 아닌가? 우리사회에 기본소득이란 화두는 일자리가 없어질 거라는 미래사회에 대한 공포에서 시작되었다.

그런데 2020년 코로나19으로 인한 경제위기는 미래사회 담론에서 논의되던 기본소득을 현재의 생활 속으로 끌어들였다. 전 국민을 대상으로 긴급재난지원금이 4인 가구 기준 최대 100만원씩 지원되었다. 경기도에서도 재난기본소득이란 이름으로 도민 모두에게 10만 원씩 지급되었다. 다른 지방정부에서도 재난지원금이 지급되었다. 경제위기 시에 정부가 세금으로 경기부양을 위해 돈을 쓰는 것은 전혀 이레적인 일이 아니다. 그런데 이번에는 비상한 관심을 받았다. 왜 그런가? 필자는 그간의 모든 재정지출 원칙에서 크게 벗어난 일이었기 때문이라고 본다.

이름은 재난지원금이라 붙여졌지만, 재난이라는 위험 발생여부와 그 크기를 따지지 않고 무조건적으로 지급되었다. 아동수당을 아이가 없는 집에 지급된 꼴이었다. 존폐의 위기에 처한 골목상권에 가서 쓰라고 지급된 것이니, 재난 여부를 따질 필요가 없었다는 설명도 그럴 듯하다. 하지만 이례적이긴 마찬가지다. 정부처럼 매출장부를 들여다 볼 수 있는 것도 아닌데, 시민들이 생존이 어려운 가계인지 아닌지 어떻게 아나? 그저 맛집이라는 곳 찾아가고, 학원비 선결제하고, 삽겹살 대신에 소고기 사먹어 보는 식이었다. 어쩌다 어려운 가게로 돈이 흘러들어가겠지만, 직접적인 도움은 못되고 간접적일 수 밖에 없다.

1997년 IMF 경제위기에서도, 2008년 글로벌 경제위기 때도 이번처럼 전국민을 상대로 무차별적으로 급여를 지급한 사례는 없었다. 해외 어느나라에서도 이번 경제위기를 돌파한다고 한국처럼 전국민에게 재난지원금을 준 사례는 없다. 매우 이례적이다. 이런 이례적인 급여를 기본소득이란 이름으로 제도화하여 정기적으로 지급하자는 논의에 불이 붙고 있다. 이유는 다양하다.

토지, 빅데이터, 과거로부터 축적된 지식과 기술 등 공유부(Common Wealth)에 대한 시민들의 권리가 있으니, 공유부로부터 생성된 이익을 1/n로 나눠갖자는 공유자산론부터 돌봄 및 가사노동, 자원봉사 등 가치있는 무급노동에 대해 사회적으로 보상해줘야 한다는 참여소득론까지 다양하다. 이중에 사회보장제도를 강화하기 위해서 기본소득이 도입되야 한다는 주장이 확산되고 있다. 노동시장의 불안정성이 커지고 있으니 기본소득을 모든 국민에게 지급하여 1차 소득안전망을 깔면 사각지대도 해소되고 소득불평등도 완화된다는 주장이다. 전국민에게 재난지원금을 지급해서 실업에 빠지거나 존폐의 기로에 선 영세자영업자를 돕자는 주장처럼 그럴 듯하다. 그런데 곰곰이 따져보면 그렇지 않다. 기본소득 방식은 워낙 가성비가 떨어지기 때문이다.

기본소득과 사회보장의 원리는 근본적으로 다르다

국가에서 세금 거두어 국민에게 나눠 주는 것이니 기본소득이나 현금성 복지급여나 다를 바 없어 보인다. 하지만 기존의 사회보장급여와 기본소득은 원리 자체가 다르다. 첫째, 기본소득은 개인 대상인 반면 기존 사회보장급여는 개인(예: 실업급여, 기초연금, 아동수당)과 함께 ‘가구’(기초생활보장제도, 근로장려금 EITC)를 대상으로 한다. 특히 저소득계층을 타겟으로한 복지급여는 가구단위로 지급된다. 왜냐하면 중산층 아르바이트 학생이나 전업주부처럼 개인단위로는 저소득이나 무소득자이지만, 가구단위로 따지면 당장 국가의 도움이 필요없는 사람이 많기 때문이다. 둘째, 기본소득은 현금성 급여인 데 반해, 사회보장은 현금과 ‘서비스’를 정책수단으로 한다. 아이 키우라고 100만원씩 아동수당을 줄 법도 한데, 국가는 아동수당으로는 10만원씩만 주고 나머지는 모두 공보육같은 서비스를 제공하는데 쓴다. 100만원씩 받아서 다 아이를 위해 쓴다는 보장이 없기 때문이다. 셋째, 기본소득은 정기적/무조건적으로 지급된다. 사회보장에서도 노인 같은 비생산연령인구에게는 정기적/무조건적으로 급여를 준다. 하지만 근로연령대 인구에게는 수급 조건을 단다. 그리고 노동시장으로의 복귀를 유인하기 위해 기간에 제한을 둔다(예: 실업급여: 구직활동이나 직업훈련 조건, 최대 9개월 지급). 넷째, 기본소득은 무차별적으로 모든 사람에게 지급되지만, 사회보장 급여는 실업 등 ‘사회적 위험’(social risks)과 육아, 질병 치료 등 사회적으로 인정되는 ‘욕구’(needs, 필요)가 있는 일반 시민, 그리고 최저생계도 못 꾸리는 저소득층에 한정해 지급된다.

양재진. 2020.  [복지의 원리: 대한민국 복지를 한눈에 꿰뚫는 10가지 이야기]. 서울: 한겨레 출판.

이 마지막 네 번째, ‘사회적 위험과 욕구 판정’ 문제가 기본소득과 복지급여의 가장 큰 차이를 나타낸다. 현대 복지국가는 거대한 공적 보험 시스템이라 할 수 있다. 모든 사람이 사회보험료와 세금을 납부한다. 그러나 복지급여는 실업 등 사회적 위험에 빠진 사람에게 집중된다. 실직자(실업급여), 노인(연금), 아파서 치료비가 필요한 사람(건강보험), 출산과 육아로 일을 못해 소득상실에 처하거나(출산전후휴가 및 육아휴직급여), 아이 때문에 생활비가 더 드는 사람(공보육, 아동수당), 소득활동은 열심히 하지만 수입이 적어 기초생활이 어려운 사람에게 급여(기초생활보장제도의 생계급여 및 EITC) 등이 지급된다. 사회적 위험에 빠졌거나 사회적으로 인정되는 어려움에 처한 시민에게만 복지급여가 제공되는 것이다. 그리고 그 급여의 크기는 동일하지 않다. 위험이나 필요에 비례해 적절한 수준을 주고자 한다. 감기걸린 사람과 암치료하는 사람에게 동일한 급여를 지급하지 않는다. 누구나 자동차 보험에 가입하고 보험료를 냈더라도, 자동차 사고가 난 소수의 사람에게, 또 사고의 정도에 따라 보상금을 주는 것과 원리상 동일하다.

그런데, 기본소득은 다르다. 자동차 사고가 나지 않았어도, 모든 사람에게 매달 동일한 보상금을 나눠준다. 위험이나 욕구발생 여부도 따지지 않는다. 실직하지 않았도, 아프지도 않아도 무조건 개인에게 동일 액수를 나눠준다. 누구나 똑같이 받으니 공평해 보이지만, 상부상조나 사회적 연대 정신은 담겨 있지 않다. 장애인이라고 더 배려하는 것도 없고 실직자라고 또 가난하다고 더 주는 것도 없기 때문이다. 언제 어떻게 닥칠지 모르는 위험에 대한 보장 기능도 없다. 사고가 나기 전에 미리미리 나눠주니, 사후적 보상이 아닌 사전적 보상이라고 주장하기도 한다. 그런데 과연 실효성이 있을까?

가성비 낮은 기본소득 방식으로는 사각지대 해소도 소득보장도 난망

사각지대 해소를 위해서 기본소득이 도입되야 한다는 주장을 많이 접한다. 2014년 송파 세모녀 사건이 언급되면서 말이다. 세모녀는 생활고에 시달리다가 수중에 남은 70만원을 집세와 공과금으로 써달라는 유서를 남기고 동반자살하였다. 모두를 안타깝게 만든 사건이다. 그런데 과연 기본소득 방식으로 빈곤층의 사각지대 문제가 해소될 수 있을까?

현재 15조원 정도를 빈곤층의 기초생활보장을 위해 쓴다. 15조원을 추가로 마련해 빈곤층 사각지대 해소에 쓰자고 가정 하자. 마침 이재명 지사가 15조원을 마련해 기본소득을 시행하자하니, 이 돈을 기본소득방식으로 전 국민에게 지급하자. 누구나 다 받으니, 사각지대가 있을 수 없다. 그런데 월 2만4천원씩 받게 된다. 세 모녀는 총 7만2천원을 받는다. 사각지대가 해소되었을지언정, 실효성이 없다.

세 모녀가 기초생활보장제도의 수급자가 된다면 생계급여로 월 112만원, 이에 더해 월 35만9천원씩 주택급여도 받는다. 세 모녀의 어머니가 실업급여를 받았다면 월 최대 198만원에서 최소 160만원을 받는다. 만약 두 딸이 구직활동을 하거나 직업훈련을 받으면 각각 6개월동안 월 50만원씩 받을 수 있다(국민취업지원제도). 사각지대의 해법은 기본소득이 될 수 없다. 5,200만 국민이 1/n로 나눠가지니, 급여가 낮아도 너무 낮다. 사각지대 해소는 급여 수급조건을 완화해 기존 복지제도의 접근성을 높이는 방향으로 가는 수 밖에 없다.

최근 이슈로 떠오른 고용보험의 사각지대 문제도 기본소득방식으로는 해결 난망이다. 2019년 실업급여 지출액은 총 9조 3,355억원이었다. 이 돈으로 1인 최대 9개월 동안 월 198만원까지 실업급여를 지급한다. 이 9조 3,355억원을 기본소득방식으로 나누어 지급하면 어떻게 될까? 월 1만4천9백원이 된다. 즉, 우리는 현재 1만4천9백원짜리 기본소득 줄 돈으로 198만원까지 주는 실업보상제도를 운영하고 있는 것이다. 1350만명의 임금근로자가 고용보험에 가입해 임금의 0.8%를 보험료로 내고 있다(고용주 부담 0.8%를 더하면 총 1.6%). 이 돈으로 3%대 실업률이니, 한해 약 45만명의 비자발적 실업자에게 실업급여가 지급된다. 다수가 보험료를 내지만 소수가 받으니, 자기가 낸 보험료보다 훨씬 많이 받을 수 있다. 부족하나마 실직자에게 큰 도움이 된다.

만약 고용보험의 사각지대를 커버하기 위해 기본소득을 도입하면, 9조원을 쓰더라도 약 1만5천원짜리 밖에 안된다. 물론 기한제한도 없고 가족모두가 받으니 1만5천원 이상의 효용이 있을 것이다. 그러나 아무리 그렇다 해도 실직자에게 도움이 안되는 건 마찬가지다. 기본소득 급여를 올려주면 어떻게 될까? 고용보험에서 줄 수 있는 최대급여 198만원짜리 기본소득을 도입하면 매년 1,235조 5000억원이 소요된다. 대한민국 GDP 1,800조원의 69%가 소요된다. 기초생활보장제도의 생계급여 수준인 50만원을 주면, 312조원이 소요된다. 2020년 국가예산 500조원의 3/5이 넘는 큰 돈이다. 사실상 실현 불가능하다. 고용보험의 사각지대는 건강보험의 사각지대를 의료급여로 해결하고, 국민연금의 사각지대를 기초연금으로 해결하듯이 다른 독일처럼 일반재정에서 실업부조를 제공하는 식으로 해결해 가야 한다. 기본소득처럼 일반재정에서 지원되는 것이나, 아픈 사람에게 의료급여가 지급되듯이 실업상태에서 구직활동이나 직업훈련을 받는 사람에게만 지급된다. 무조건 모든 사람에게 지급하지 않는다.

결론적으로 말해, 사각지대 없는 소득보장을 하자면 기본소득은 푼돈 정도라 실효성을 담보할 수 없고, 어느정도 적정 급여를 지급하자면 재정적으로 실현 불가능하다. 이 모든 것이 사회적 위험이나 필요의 차이를 따지지 않고 동일 급여를 무차별적으로 전국민에게 지급하기에 생기는 문제다. 2017년 현재, 실업, 연금, 육아휴직급여, 아동수당, EITC 등 모든 한국의 현금복지지출을 더하면 총 73.39조원이 된다. 이를 전국민 기본소득화하면 월 11만7천원이 된다. 그런데. 현 사회보장제도에서는 73.39조원으로 기초생활보장제도의 생계급여(1인 가구 월 52만7천원, 주택급여 포함 시 79만3천원), 실업급여(최대 월 198만원), 육아휴직급여(최대 월 120만원, 순차적으로 부부가 사용하면 3개월 최대 250만원), 국민연금(최대 월 194.4만원), 기초연금(하위 20% 월 30만원, 나머지 80% 월 25만원), 아동수당(월 10만원) 등을 지급하고 있다. 기본소득 방식의 소득보장은 너무나 가성비가 낮다. 사각지대 해소에 실효성이 전혀 없다 해도 과언이 아니다.

양재진. 2020. “코로나19 이후 기본소득은 한국 복지국가 발전의 보완재가 될 수 있을까?: 기본소득의 정책효과성 분석을 중심으로.” 노사공포럼 통권 제51호 (2020년 제 1 호).

기본소득은 복지국가 사회보장을 위축시킬 것

기본소득은 기존의 복지 급여보다 소득보장 효과가 떨어진다. 사각지대 해소에 실효성도 없다. 게다가 저소득층과 실직자 등 소득이 격감한 사람에게 지급되는 복지급여와 달리 소득이 있고 부자인 사람에게도 동일한 액수가 주어지니 기본소득은 소득재분배 효과도 뒤진다. 현행 복지체제를 대체하며 기본소득이 도입되면, 사회복지적 성과가 떨어지면 떨어졌지 더 좋아질 리가 없다. 따라서 일부 기본소득론자들은 기존 사회보장제도를 대체하는 것이 아닌 보완 차원에서 기본소득의 도입을 주장하기도 한다. 전 세계적으로 기본소득운동을 펼치고 있는 기본소득 지구네트워크도 2016년 서울대회를 통해 기본소득이 기존의 복지국가를 대체하기보다는 기존 복지국가의 기능을 보완하는 ‘보완재’로서 위치하고 있음을 선언 하기도 했다. 이들은 국토보유세, 생태세, 로봇세, 자산에 대한 과세 강화, 소득세 인상 등을 통해 신규 재원을 마련하고 이를 기본소득에 사용하면 기존 사회보장급여를 통폐합할 이유가 없다고 주장한다.

백승호. 이승윤. 2018. “기본소득 논쟁 제대로 하기” 한국사회정책. 25:3.

실제로 최한수의 추계에 따르면, 모든 경제주체가 현재 자신이 내고 있는 소득세 같은 직접세와 소비세 같은 간접세를 지금보다 53%씩 더 내면, 1인당 월 30만원(연 360만원) 수준의 기본소득을 받을 수 있다. 그러나 새로운 세수를 확보했다고 해서, 예산 제약 문제가 풀리는 것은 아니다. 우리나라는 현재 고령화 때문에 연금지출과 의료비 지출이 빠르게 늘고 있다. 지금 사회보장 급여수준을 유지해도 2040년이 되면 OECD평균의 사회지출이 예상된다 (GDP 대비 21%). 이런 상황에서, 증세로 확보한 가용 재원을 기본소득에 써버리게 되면, 사회보장제도의 강화를 기대하기 힘들다. 국채를 발행하는 경우, 예산 제약 상황을 당장은 모면할 수 있다. 그러나 후세대 정부의 예산제약은 더욱 커진다.

최한수. 2020. “한국사회에 지금 기본소득이 필요한가.” 박주민 의원실 주최 기본소득 토론회 발제문 (2020.06.16.).

기본소득은 개인에게는 푼돈 수준이지만 전체적으로는 막대한 예산이 소요된다. 기본소득이 보완적으로 도입된다 하더라도, 도입되는 순간 사회보장제도가 위축될 가능성이 큰 이유다. 실제로 기본소득을 설계할 때, 의료 등 사회서비스는 유지한다하더라도, 대부분 기본소득 지급 액수 만큼 현금성 복지급여는 삭감하는 것이 일반적이다 소득보장과 사각지대 해소에 실효성이 없고 소득재분배 효과도 떨어지는 기본소득이 가성비 좋은 복지급여를 대체하는 것이다. 기본소득이 사회보장을 보완할 수 있다는 주장은 근거가 없다. 악화가 양화를 구축하는 일이 벌어질 우려가 크다.

김교성.백승호.서정희.이승윤. 2018. [기본소득이 온다]. 사회평론아카데미. 이원재.윤형중.이상민.이승주. 2019. “국민기본소득제: 2021년부터 재정적으로 실현 가능한 모델 제안.” LAB 2050 솔루션 2050-04.

한국 복지국가의 미래 설계

한국 복지국가의 발전은 사회보장의 강화로 풀어낼 수 밖에 없다. 어떻게 해야할까? 먼저 한국의 수준을 점검할 필요가 있다. 한국의 2018년 현재 사회복지지출은 GDP 대비 11.1%이다. OECD평균 20.1%의 55% 수준이다. 따라서 한국의 복지국가 발전도는 다른 선진국에 비해 55% 밖에 안되니, 빨리 복지지출을 늘려서 선진복지국가로 가야 한다는 주장이 나온다. 우리의 사회보장 수준이 다른 선진국에 비해 떨어지는 것은 사실이다. 그러나 55% 수준 밖에 안된다고 결론지어서는 곤란하다. 2020년 현재 한국의 고령화는 아직 15% 수준이다. 유럽의 다른 나라가 20%를 넘는 것에 비하면 아직은 젊다. 현재 한국의 연령구조가 상대적으로 젊은 만큼 연금과 의료비 지출이 높지 못하다. 게다가 아직 역사가 짧은 국민연금은 보험료만 거두어 들이고 있을 뿐, 연금지출은 2028년이 되어야 크게 늘기 시작한다. 이런 요인을 감안하면, 현재 제도적 차원에서 한국의 사회보장 수준은 GDP 대비 16%~18% 정도로 추정된다. 호주, 캐나나, 스위스와 비슷한 수준이라 할 수 있다. 여전히 작은 복지국가임에 분명하다. OECD 평균 20.1%에 못 미치고, 25% 이상의 사회복지지출을 보이는 유럽의 큰 복지국가와도 격차가 상당하기 때문이다.

그러나 한국이 OECD평균의 55% 수준이라고 여기고, 사회보장 지출을 늘리게 되면 얼마안가 과도지출(overshooting)의 문제에 봉착하게 된다. 따라서 현재 우리의 사회보장 수준이 OECD 평균의 55%가 아닌 80~90% 수준, 유럽의 큰 복지국가에 비하면 45%가 아닌 65%~72% 수준이라는 평가 위에서 사회보장의 확충을 꾀해야 한다.

복지프로그램 구성의 중요성

더 중요한 점은 사회지출 증가가 곧 복지국가 발전이 아니라는 점이다. 2016년 이탈리아의 사회복지지출은 GDP 대비 28.3%인데, 스웨덴은 26.4%이다. 이탈리아의 GDP대비 복지지출 비중이 스웨덴보다 높다고 해서, 이탈리아가 더 선진 복지국가라고 아무도 여기지 않는다. 탈빈곤, 건강, 고용율 등 모든 사회 지표에서 스웨덴의 성과가 월등하다. 따라서 단순히 복지지출 총량을 늘이기 보다는, 복지가 필요한 사람에게 필요한 때 적제적소에 지급되게 하는 게 중요하다. 그리고 사회지출이 경제성장을 저해하지 않고 중장기적으로 복지가 경제와 선순환 관계를 맺을 수 있도록 복지프로그램을 구성하고 재원 배분을 해야 한다.

아래 <그림 1>을 보자. 스웨덴과 덴마크 등 북유럽 복지국가의 복지프로그램 구성에서 특이한 점은, 고령화와 연관되어 있는 연금과 의료비 지출이 상대적으로 통제되어 있고, 적극적노동시장정책, 보육 등 사회서비스 그리고 아동수당, 육아휴직 수당, 실업급여 등 근로연령대 인구에 대한 사회보장 지출 비중이 다른 나라에 비해 높다는 것이다. 반면, 프랑스, 오스트리아, 이탈리아, 그리스, 포르투갈, 그리고 일본 같은 나라들은 연금과 의료에 대한 지출 비중이 높고, 근로연령대 인구에 대한 사회보장 지출은 상대적으로 낮다.

<그림 1> OECD국가의 사회지출 구성

(GDP 대비 %, 2011)

자료: Jae-jin Yang. 2017. The Political Economy of the Korean Welfare State in South Korea. New York: Cambridge University Press. Chapter 2.

복지프로그램 중에도 고용량을 늘이고 인적자원개발 효과가 큰 사업들이 많다. 스웨덴과 덴마크의 사회보장시스템은 사회적 위험에 빠진 근로세대에게 관대한 소득보장을 하면서도 적극적노동시장정책과 연계시켜 노동시장으로의 재복귀를 유도한다. 양성평등과 관대한 육아휴직 급여를 통해 높은 출산율을 유지함과 동시에 질 높은 공보육과 공교육을 통해 저소득 가정 아이도 중산층 가정 아이와 동일한 출발선에서 타고난 재능을 계발하는 기회를 부여하고 있다.

동시에 스웨덴과 덴마크는 고령화 관련 지출은 최대한 합리화하고 있다. 스웨덴과 덴마크는 국민 1인당 외래 진료 횟수가 매우 낮다 (병원 입원도 마찬가지다). 조세로 운영되는 국영의료서비스(NHS) 체제에서 소위 무상의료를 실시하고 있으나, 과도한 의료이용이 발생하지 않게 의료공급자와 국민 모두를 통제하고 있다. 스웨덴의 경우, 고령자의 사회적 입원을 막기 위해 1992년 에델 개혁을 단행해 재택장기요양서비스 위주로 바꾸었다. 의료비를 억제하고 노인들의 삶의 질을 높였다. 우리처럼 단가가 비싼 요양병원에 입원해서 남은 여생을 보내지 않는다.

연금의 경우도 마찬가지다. 스웨덴은 1999년 GDP대비 30%의 연기금이 쌓여 있는 데도, 미래 재정불안 요소라며 공적연금에 대해 대대적인 구조개혁을 단행했다. 평균수명이 늘어나는 만큼, 연금액이 자동삭감되는 명목확정기여(NDC)방식의 연금제도로 전환한 것이다. 대신 소득활동을 계속해 연금보험료를 기간 제한없이 부을 수 있고, 그러면 향후 연금액이 그만큼 인상되도록 만들었다. 연금액이 얼마 안되는 저소득 노인들을 위해서는 동일 금액을 모든 노인에게 주는 기초연금이 아니라, 최저생계비에서 부족한 만큼만 국가가 보충해주는 선별주의적인 최저보장연금을 실시하고 있다. 정부는 70세까지 일하는 사회를 만들겠다며 고령자 재직훈련과 고용서비스를 강화하고, 체력이 허락하는 만큼 일할 수 있게 시간제 근로도 확대하고 있다. 그리고 쌓여 있는 연기금을 투자해 투자수익을 얻고, 이를 연금지출에 사용하는 데 그 규모가 공적연금 지출액의 28%에 달한다. 덴마크는 기초연금만 국가가 책임지고, 우리나라의 퇴직연금에 해당하는 기업연금이 국민연금의 역할을 하고 있다. 사적연금을 준공적연금화하여 노후소득보장이란 중책을 수행하게 만든 것이다.

양재진 외, 2019. [사회보장재원 구성에 관한 기초연구]. 4장. 연세대 복지국가연구센터 IWSR 연구보고서 19-01.

스웨덴과 덴마크의 사례는 우리가 앞으로 가야할 사회보장제도의 개혁 방향이 어디여야 하는지를 잘 보여준다. 먼저 초고령화 사회에 대비하면서, 고용을 매개로 경제와 복지의 선순환 구조를 만들어야 한다.

초고령사회에 대비한 재정 효율화 개혁

한국 복지국가의 발전은 연금과 의료에 대한 합리화 조치없이는 불가능하다. 연금과 의료는 일반적으로 전체 사회복지지출의 60%~70%를 차지한다. 예산제약이 엄연한 현실이기에, 이 양대 분야는 재정효율성을 반드시 염두에 두고 제도를 설계해야 한다. 그렇지 않으면, 이탈리아, 그리스, 일본처럼 가용자원을 블랙홀처럼 빨아들여, 스웨덴같은 생산적 복지는 꿈도 못꾼다.

한국이 직면한 문제는 중첩적이다. 인구구조의 급속한 초고령화에 직면해 있는데, 현세대 노인의 빈곤이 큰 문제다. 국민연금에 가입할 기회가 없었거나, 가입했어도 가입기간이 짧을 수 밖에 없었던 도입당시 중년층이 노인이 됐기 때문이다. 기초연금으로 일부 소득보장을 해주고 있으나, 충분할 수 없다. 이 문제는 스웨덴식 보충급여형 기초연금제도 (소위 기초보장연금)을 통해 풀어야 한다. 이 점은 뒤에서 좀 더 자세히 논하자.

미래는 어찌해야 하나? 현세대 노인의 빈곤을 이유로 들며, 국민연금의 급여(소득대체율) 인상이 필요하다는 주장이 있다. 문재인 정부의 연금개혁안이나 사회적 합의기구인 경제사회노동위원회의 연금개혁안이 그러하다. 그러나 필자는 현재의 목표 소득대체율 40%선을 유지해야 한다고 본다. 독일도 45년 가입기준 38.2%, 스웨덴도 40년 가입기준 36.6%의 목표소득대체율을 갖고 있다. 국민연금의 40%가 결코 낮은 수준이 아니다.

소득대체율 인상이 아니라, 독일의 22%, 스웨덴의 16%에 훨씬 못 미치는 국민연금의 보험료율 9%를 인상해야 한다. 그런데 퇴직연금의 사용자 부담분(8.33%)를 감안하면, 국민연금 보험료율은 4%p 정도만 인상가능하다. 지출을 통제하는 수 밖에 없다. 연금수급연령의 점진적 인상, 평균수명의 증가에 따른 급여의 자동삭감장치 등을 도입해야 한다. 스웨덴과 독일은 20% 안팎의 높은 보험료율 뿐만 아니라, 이미 지출통제를 위해 각각 확정급여(DB)를 확정기여(DC)방식으로 바꾸고, 자동안정화장치를 도입했다. 보험료 인상을 통해 기여와 급여의 균형을 맞추어 놓고, 이후 평균수명 증가에 따른 지출증가는 노동세대의 추가부담이 아닌 연금수급자 개인의 급여삭감으로 해결하게 해 놓은 것이다. 우리도 이 방향으로 가야 한다.

현재 우리가 가지고 있는 701조원에 달하는 국민연금적립금 (GDP 대비, 37%)을 기초연금 등 노후소득보장에 당장 털어 쓰자는 주장도 있다. 기금이 사라지면 독일처럼 부과방식으로 전환하여, 국민건강보험처럼 그해 보험료 걷어서 그해 써버리자고 주장한다. 독일처럼 연금보험료로만 소득의 22%를 거둘 자신이 있으면 그렇게 해도 된다. 그러나 우리나라는 의무화된 퇴직급여(퇴직금/퇴직연금) 보험료가 이미 8.33%이다. 그리고 9장에서 논했듯이 증세가 용이한 구조도 아니다.

국민연기금은 엄청난 노인부양비를 떠 안게 된 후세대가 유일하게 기댈 수 있는 버팀목이다. 나중에 털어 쓸 수 있어서 그런 것 뿐만 아니라, 기금운용수익을 통해 낮은 보험료 문제를 보완하고 있기 때문이다. 스웨덴이 연금지출의 28%를 기금수익으로 충당하듯이, 우리도 기금운용수익이 큰 역할을 할 수 있다. 여기에 더해 국민연금 보험료율이 4%p 인상되면, 연기금의 규모를 더 커진다. 그 만큼 기금운용수익을 더 늘릴 수 있다. 지금도 2016년 통계를 보면, 한 해 기금운용수익이 11.7조이다. 당해년 연금지출액 대비 25.9%에 이른다. 기금운용수익을 통해 보험수리적으로 지나치게 낮은 보험료 문제가 해결되지 않는다. 하지만, 문제를 완화하는 데 큰 기여는 할 수 있다. 거대 연기금이 금융시장을 혼란하게 할 것이라는 문제가 있으나, 스웨덴처럼 연기금을 네다섯 개로 분리하고, 해외분산 투자 등을 통해 대처할 수 있다.

양재진 외, 2019. [사회보장재원 구성에 관한 기초연구]. 4장. 연세대 복지국가연구센터 IWSR 연구보고서 19-01.

<그림 2> 노후소득보장체계의 개혁 전후 비교

국민연금의 재정안정화 조치와 더불어, 덴마크처럼 퇴직연금의 준공적연금화가 병행되야 한다. 국민연금처럼 중도인출이나 일시금 지급을 못하게 해야 한다. 퇴직연금이 매달 받는 연금으로서 제 기능을 발휘하면 국민연금과 함께 노후소득보장에 큰 역할을 하게 될 것이다. 퇴직연금 가입도 안되고, 국민연금도 얼마 되지 않을 저소득 노인들에게는 스웨덴식 보충급여 기초연금, 즉 기초보장연금이 제공되는 게 합리적이다. 보편주의를 고집해 중간층 이상 노인에게까지 똑같은 금액을 주는 것은 재정적으로 감당하기 어렵다. 보편주의의 더 큰 문제는 저소득 노인에게 연금 급여를 몰아줄 수가 없기에, 탈빈곤 효과를 기대하기 어렵다는 점이다. 저소득자에게 모자른 만큼 더 많은 연금급여가 집중될 수 있도록 스웨덴식 보충형 기초연금으로 바꾸는 게 합리적이다.

스웨덴식 보충형 기초연금(기초보장연금)이 어려운 것도 아니다. 우리나라에서 실시하고 있는 국민기초생활보장제도를 그대로 활용하면 된다. 현재 국민기초생활보장제도는 65세 이상 고령자를 포함해 모든 국민의 기초생활을 보장해주고 있다. 2019년 2인 빈곤가구를 예로 들면, 생계급여로 월 최대 87만원 (중위소득의 30%), 주택급여로 월 26만7천원 (서울 기준), 교육급여로 등록금에 더해 교재비가 연 29만원 (고등학생 기준) 지급된다. 그리고 건강보험료가 면제되고, 본인부담금도 면제되거나 50% 감면받는 의료급여를 받는다. 2018년 현재, 전체 기초생활보장제도 수급자 중 65세 이상 고령자가 33%를 차지한다. 생계급여 대상자로만 보면, 40%가 노인이다. 이미 유사 기초보장연금과 같은 역할을 하고 있는 것이다.

복지로 http://www.bokjiro.go.kr/nwel/bokjiroMain.do.

그럼에도 불구하고, 기초생활보장제도에서 65세 이상 고령자를 분리해 내고, 이들을 기초보장연금으로 보호할 필요가 있다. 기초생활보장제도에는 근로가능인구가 포함되다 보니, 수급요건이 매우 엄격하기 때문이다. 왠만한 자산이 있으면, 탈락이다. 일단 자산을 현금화해 생활하고 빨리 소득활동을 하라는 취지다. 전혀 기댈 언덕이 없게 될 때 국가의 지원을 받으라는 뜻이다. 게다가 부양의무자 기준도 적용된다. 부양의무자 기준을 적용해, 자기 이름으로된 재산은 없지만 부자 부모를 둔 일할 나이의 사람은 수급자에서 제외시킨다.

근로가능인구를 대상으로한 엄격한 기준이 원칙적으로 65세 이상 고령자에게도 그대로 적용된다. 노동시장에 복귀를 기대할 수 없는 고령자는 근로가능연령대 빈곤가구와 분리하고, 보다 느슨한 기준을 적용할 필요가 있다. 이게 바로 보충급여형 기초보장연금이다. 보편주의방식의 기초연금은 없애고, 현재 기초연금에 쓰는 연 15조원은 기초보장연금의 재원으로 돌린다. 기초보장연금은 보충급여형이기에 국민연금과 퇴직연금이 성숙해서 총연금액이 올라가면, 기초보장연금의 급여는 줄어들게 된다. 초고령화 시대에 필요한 재정효율성이 좋은 기초연금제도라 할 수 있겠다.

의료보장 부분의 재정합리화도 시급한 과제다. 우리나라 국민들은 OECD국가 중에 가장 많이 병원에 다니고, 두 번째로 병원에 오래 입원한다. 환자 맘대로 병원을 선택하고, 세계에서 가장 많이 CT와 MRI를 찍어 댄다. 감기 같은 경증에 쓰는 돈도 막대하다. 2016년 감기 환자는 2,011만명으로 건강보험에서 1조 7,032억원을 진료비로 사용했다. 스웨덴 같은 나라에서 감기는 따듯한 차 마시며 푹 쉬는 병이지 병원에 가서 치료받는 병이 아니다. 그러나 한편으로는 희귀병에 걸려 고통받는 아이의 수술비와 약값 마련을 위해 모금을 독려하는 TV방송을 자주 접한다. 장애아 재활병원도 못 짓고, 지방에는 산부인과 전문병원이 없어 산모가 차를 타고 먼 길을 다녀야 한다. 왜 한쪽에서는 의료서비스가 낭비되고, 다른 한쪽에서는 필수 의료가 과소 공급되는가?

국민건강보험공단 빅데이터운영실. 2018. “바이러스주의보! 봄철까지 유행하는 감기 손씻기로 예방하세요.” https://www.nhis.or.kr/bbs7/boards/B0039/25914.

정치가들이 국민들의 도덕적 해이를 통제하려는 노력을 방기하고 있고, 민간에서 이윤동기에 따라 의료서비스가 제공되고 있기 때문이다. 생활비 절감시킨다며 비필수 의료까지 급여를 확대하고 있는 문재인 케어도 문제를 키우고 있다. 이런 상태에서 초고령사회를 맞이하면 어떻게 될까? 보건의료지출은 이미 2017년 74조원에서 2018년 84조원으로 1년 만에 10조원이 늘어 났다. 지금 추세대로 매년 10%씩 의료지출이 늘어나면 7년마다 지출액은 두 배가 된다. 2025년에는 168조원, 2032년에는 336조원이 된다.

고경환. 2019. “2018년 OECD사회지출 추계 결과” 비공개 발표자료. 사회보장위원회.

의료보장 시스템을 합리화하지 않으면, 우리사회의 가용자원이 블랙홀처럼 빨려 들어갈 것이다. 근로연령대 인구에 대한 사회보장제도의 균형적인 발전을 위해서도, 의사와 환자 양자의 도덕적 해이를 최소화할 수 있는 개혁이 필요하다. 위험도에 따른 의료보장, 진료비 지불방식의 개편, 혼합진료 금지, 1차 의료기관의 문지기 역할 강화 등이 그것이다.

근로세대 소득보장의 강화

근로연령대 인구에 대한 사회보장은 사회적 위험에 대한 보장 수준을 높이면서, 고용을 늘이고 고용된 사람들의 직업역량이 올라갈 수 있도록 사회정책을 설계해야 한다.

먼저 고용보험의 사각지대를 축소하고 급여의 소득비례성을 높여야 한다. 고용보험의 사각지대 해소는 건강보험의 사각지대를 의료급여가, 국민연금의 사각지대를 기초연금이 메우듯이, 일반재정을 통해 문제해결해야 한다. 2021년부터 시행될 한국형 실업부조제도인 국민취업지원제도가 사각지대 해소에 기여할 것으로 보인다. 그러나 수급대상자와 급여가 낮게 설정되어 있다. 수급기준을 완화하고, 급여를 50만원에서 기초생보의 생계급여와 주거급여를 합한 수준으로 인상(서울기준, 78만원)하고, 급여기간을 6개월에서 추가 2개월 정도 연장할 수 있게 해야 할 필요가 있다.

고용보험의 실업급여(구직급여)의 소득대체율이 60%로 인상되었으나, 정작 중요한 것은 급여 상한액을 대폭 인상하는 것이다. 2019년 현재 실업급여의 1일 상한액은 6만6천원이다. 월로 환산하면 200만원이 안된다. 최저임금 수준이다. 2009년 파산위기에 몰린 쌍용자동차의 정리해고 방침에 노동자들이 극렬 저항했다. 이들 노동자들이 자기 소득에 상응하는 제대로된 실업수당을 받을 수 있었다면, 그렇게도 격렬하게 싸웠을까? 30명에 달하는 자살자가 나왔을까? 노동자들의 반대로 제 때 구조조정을 못하는 기업이 한둘이 아니다. 한진중공업 사태도 그러하다. 상한액의 대폭적 인상 (최소 300만원)은 노동자를 위해서도 기업을 위해서도 필요하다.

동일한 이유로, 육아휴직급여의 소득대체율 40%를 60%로 올리고, 월 120만원에 불과한 상한액을 월 300만원 수준까지 인상할 필요가 있다. 아이 갖게 되면 생활비가 더 드는데, 10만원 아동수당으로는 택도 없다. 그런데, 육아휴직하게 되면 소득까지 훅 떨어진다. 특히 중산층은 더하다. 월 120만원으로 생활이 될까? 일반적으로 소득이 높은 아빠가 육아휴직을 쓰면 더 손해다. 겁나서 아이를 낳을 수 없다.

실업급여와 적극적노동시장정책의 시행을 위해 도입한 고용보험에서 육아휴직 급여가 나간다. 눈치보며 더부살이 하고 있는 격이다. 저출산 문제 해결이 대한민국의 운명을 가르는 일인 만큼, 스웨덴처럼 부모보험(parental leave)을 따로 만들어 아이 출산과 양육에 따른 사회적 위험과 부담을 대폭 완화해줄 필요가 있다. 노동력의 재생산과 공급은 기업 활동에 절대적으로 필요한 일이니, 부모보험의 재원은 스웨덴처럼 기업이 부담하는 방향으로 설계할 필요가 있다. 저출산 문제 해결을 위해서는 임금근로자에 대해서만 부모보험을 적용해서는 곤란하다. 자영자와 특고, 프리랜서 등 고용주를 특정하기 어려운 국민도 포괄해야 한다. 이에 대해서는 일반재정에서 비용을 부담해야 할 것이다. 필요 재원은 부모보험 목적세로 부가세율을 0.5%포인트 인상하여 마련할 것을 제안한다 (연 4조원). 부모보험기금에서 15개월의 출산/육아휴직 급여 외에도, 자녀 간호급여, 결혼 축하금 등을 지급하도록 하자. 단, 스웨덴처럼 육아휴직급여를 받는 자는 0세아 자녀를 본인이 키워야 한다. 어린이집에 보낼 수 없다. 아이키우라고 두둑한 육아휴직급여를 주었는데, 공보육을 이용하면 이중지원이다. 그리고 0세아는 부모가 키우는 게 아이한테도 좋다.

수당을 출산/육아휴직 급여를 개별 고용주의 의무로 하지 않고, 기금을 통해 지급하는 것은 고용주의 여성고용 회피 유인을 최소화하기 위해서다. 부가세를 통해 재원을 마련하면, 결혼의 비용과 출산으로 인한 소득상실의 위험을 최대한 사회적으로 분산하는 효과가 발생한다. 부모보험제도의 도입으로 새로운 보험료 부담이 생기나, 기존 재원을 활용하면, 신규 부담은 그리 크지 않을 것으로 예상된다. 현재 고용보험에서 지원되고 있는 육아휴직급여와 출산휴가급여의 우선지원대상기업 지원금, 정부에서 지원되는 월 100만원에 달하는 0세아 무상보육료, 그리고 부양가족(아동)공제의 폐지로 생기는 조세지출 절감액을 모두 부모보험에 투입하도록 해야 한다. 이것저것 반찬만 많지 먹을 게 별로 없는 상보다, 메인 메뉴 하나 확실한 게 낫다.

부모보험의 도입으로 인한 육아휴직의 확산은 일자리 나누기 효과와 청년고용 증대를 가져올 것이다. 부모보험이 도입되면, 출산전후유급휴가의 활용률이 높아지고 실제 휴가기간도 현재보다 대폭 늘어나게 될 것이다. 이 때, 유급휴가 비용이 사회화되기에 (즉, 부모보험기금에서 급여가 지출되기에) 고용주는 육아휴직자에게 지급하던 월급을 주지 않아도 된다. 기업의 대체인력 고용을 의무화할 수 있다. 1년짜리 단기 일자리이겠지만, 청년 등에게 고용의 기회를 높이게 된다. 신규취업자는 유급휴가기간만 채용되는 것이지만, 이로 인해 자연스레 형성된 경험과 기술은 재취업에 긍정적인 효과를 미치게 되기 때문이다.

사회적 이동성의 강화

적극적 기회의 제공을 통한 사회적 상향이동성을 높이는 정책설계도 필요하다. 미래 인적자본인 아동에 대해서는 특별한 정책적 관심을 보여야 한다. 특히, 저소득 가정과 낙후지역의 아동에게 실질적 기회의 평등과 사회적 이동성 제고를 도모할 수 있도록, 이들에 대한 아동복지서비스가 대폭 강화되어야 한다. 이 목표를 달성하는 가장 효과적인 방안은 질 높은 공보육의 제공이다. 이에 더해 취약계층․취약지역의 아동 및 청소년복지서비스의 강화(유아교육, 방과후 프로그램, 공부방, 학자금융자 제도 확대, 이주자와 다문화가정 정착프로그램)이 필요하다.

학령기 공교육 강화도 매우 중요한 과제다. 정부 방침대로 고등학교까지 의무교육하고, 외국어/문화/컴퓨터 언어 디바이드(Divide)가 생기지 않게, 영어.중국어 등 어학교육과 예체능 및 컴퓨터 프로그램밍 언어 교육을 강화해야 할 것이다. 중산층 가정 아이가 사교육을 통해 받을 수 있는 수준으로 공교육에서 질 높게 실시해야한다. 그래야 저소득 가정의 아동도 중산층 가정의 아이와 동일한 자기계발 기회를 갖게 된다. 소위 ‘진보’ 교육감들은 영어 사교육을 부추긴다고 공교육에서 영어 교육을 줄이려고 한다. 이는 저소득층 아이들의 자기계발 기회를 박탈해 계층간 간격을 넓힐 뿐이다. 무엇이 ‘진보’인지 다시 생각해봐야 한다.

직업훈련을 중심으로 평생교육을 강화해야 한다. 먼저 공공근로에 치우쳐 있는 적극적노동시장정책을 훈련과 고용서비스 중심으로 바꾸어야 한다. 고용을 유지하라고 영세/중소기업주에 주는 각종 보조금은 저생산성과 ‘좀비’기업을 낳는 부작용이 있다. 경쟁력을 잃은 영세/중소기업이 자연스레 구조조정되게하고, 수준 높은 교육훈련과 실업급여를 통해 근로자를 보호하는 방향으로 전환해야 한다. 이게 스웨덴 방식이다. 제대로된 교육훈련 기관도 필요하다. 전문대와 전국 각지에 있던 구(舊)산업대 (**과학기술대)를 평생직업교육기관화해야 한다. 이런 평생교육기관에 입학하면 고용보험과 연계하여 교육훈련수당을 지급하고 등록금은 100% 무상으로 해야 한다. 현재 직업교육과 무관한 국가장학금(반값등록금제)는 중위소득 이하에만 적용하는 것으로 축소하고, 가용자원을 평생교육훈련 쪽으로 돌려야 한다.

좋은 대학에 가거나, 공무원 시험과 대기업 공채에 합격하는 것 외에, 인생에서 Second Chance, Third Chance가 보장되야 한다. 이를 위해, 근로자에게 훈련/교육을 위한 휴직/퇴직/근무시간 단축의 권리를 부여하고, 부분 실업급여 제공을 통해 교육훈련 기간 중 소득보장을 도와야 한다. 생애주기에 걸쳐 교육/훈련이 보상 받도록 (즉, 교육 프레미엄이 늘 작동하도록) 연공급이 아닌, 직무급이나 성과급 체제로 전환이 필요하다. 대기업과 공공부문의 경직된 노동시장을 보다 유연하게 만들어 입출입을 보다 자유롭게 해야 한다. 상향이동이 보다 원활해질 것이다.

포풀리즘이 아닌 복지국가 발전을 위하여

기본소득은 복지급여에 비해 소득보장 효과, 소득재분배 효과 그리고 소비증대 효과 등이 모두 다 현격하게 떨어진다. 그럼에도 불구하고 전국민 기본소득의 도입을 주장하거나 약속하는 정치가들이 늘고 있다. 사실 기본소득이 소득보장, 소득재분배, 그리고 소비증대 효과가 복지국가의 사회보장급여만 못하다는 것은 이해하는 게 크게 어려운 일은 아니다. 아마 알고 있을 것이다. 그럼에도, 미래 일자리 없는 사회 대비, 사각지대 해소, 소비 진작 등 온갖 이유를 달고 기본소득의 도입을 주장하는 이유는 기본소득만이 갖는 정치적 효과를 간파하고 있기 때문일 것이다.

기존 복지급여는 5,200만 전체 국민 중에 소수에게 급여가 지급된다. 기초생활보장제도의 수혜자, 국민연금과 기초연금의 수혜자, 아동수당 수혜자, 실업급여 수혜자는 항상 소수이다. 누구나 아프면 건강보험 혜택을 볼 수 있는 것처럼, 소득상실의 위험에 빠지면 원칙적으로 누구나 급여를 받는 보편 보장을 누리고 있다. 그러나 당장 복지 급여를 받는 수혜자는 소수다. 반면 기본소득의 수혜자는 언제나 5,200만 전 국민, 즉 전체 유권자다. 기본소득의 소득보장 효과가 떨어지고, 사각지대 해소의 실효성을 기대하기 어렵고, 재분배 효과와 소비증대 효과가 모두 열등하더라도, 정치가 입장에서는 소수가 아닌 다수에게 급여를 지급하는 기본소득이 지지동원에 유리하다는 계산이 설 것이다.

여.야 정치인들이 국가지도자로서 넘어서지 말아야 할 금도를 넘어서며, 기본소득 깃발을 휘두르고 있다. 한국은 현재 의료보장을 제외하고는 책임보험 수준의 복지국가라고 할 수 있다. 이를 종합보험 수준으로 발전시켜야 한다. 사회적 위험과 사회적으로 인정되는 욕구에 대한 보장성을 강화하고, 빠르게 변화하는 노동시장의 수요에 국민들이 적응할 수 있도록 역량을 키워주는 데 투자를 아끼지 말아야 한다. 급속한 고령화로 인해 증가일로에 있는 복지비에 더해 사회보장제도를 강화해야하는 이중의 과제에 직면해 있다. 이러자면 기본소득 같이 사회.경제적 효과가 떨어지는 제도에 가용자원이 낭비되어서는 곤란하다. 정치가들의 표 계산에 한국 복지국가의 발전에 제동이 걸리지 않아야 할 것이다.