노인복지정책 방향: 고령인력 참여복지(Smarter Ageing)

정 경 배(전 한국보건사회연구원장)

정 경배: 서울대학교 사범대학, 동 행정대학원 석사, 미국 핏츠버그대학교 경제학 박사

한국보건사회연구원장, 국민연금연구원장, 사회보장학회장, 서울대 박사과정 강의(복지경제, 복지재정)

(저술) 생산적복지, 균형적복지국가, 국민연금 수리추계 모형, 사회복지 전달체계 공공-민간 협치 모형

2017. 6. 29

1. 한국의 고령화 장기침체

우리나라는 2000년대이후 급격한 고령화에 대비하여 2005년에 ⌜저출산 •고령화 기본법⌝을 제정하고, 2007년에 ⌜기초노령연금법⌝, 2008년에 ⌜노인장기요양보험법⌝을 제정하여 제도적 장치를 마련하였다. 노인복지의 증진을 위해서 그 동안에 막대한 예산을 투입하여 왔지만 노인 빈곤률은 OECD 평균의 5배에 이른다. 특히 80세 가까운 고령자의 자살이 선진국 평균보다 높은 것은 우리사회의 가족공동체 전통이 무너지고 복지정책의 전달체계가 섬세하지 못한 현상이다.

더욱 놀라운 것은 우리의 출산률이 2016년 현재 1.17로 인구의 급격한 감소가 가속화 되어가면서 인구절벽에 다다르고 있는 현상이다. 그 결과 생산인구가 감소하여 성장잠재력이 약화되고, 소비가 감소하여 국민소득 성장절벽의 장기침체에 빠져들고 있는 것이다.

최계명,  “4차 산업혁명과 ICT”, 정보통신정책연구원, 2017. 02

【표 2 】 인구규모와 인구성장

(단위 : 천명, %, 인구 100명당 명)

	총인구	인 구 성장률	중 위 연 령	인구 구성비			노령화 지 수1)	노 년 부양비2)
				0∼14세	15∼64세	65세 이상
1990	42,869	0.99	27.0	25.6	69.3	5.1	20.0	7.4
1995	45,093	1.01	29.3	23.4	70.7	5.9	25.2	8.3
2000	47,008	0.84	31.8	21.1	71.7	7.2	34.3	10.1
2005	48,185	0.21	34.8	19.1	71.9	9.0	46.8	12.5
2010	49,554	0.50	37.9	16.1	73.1	10.8	67.2	14.8
2016	51,246	0.45	41.5	13.4	73.4	13.2	98.6	18.0
2020	51,974	0.31	43.6	12.6	71.7	15.6	123.7	21.8
2030	52,941	0.07	48.8	11.5	64.0	24.5	212.1	38.2
2040	52,198	-0.32	53.0	10.8	56.4	32.8	303.2	58.2
2050	49,433	-0.72	56.4	9.5	52.4	38.1	399.0	72.6
2060	45,246	-0.97	58.9	9.4	49.6	41.0	434.6	82.6

자료 : 통계청,「장래인구추계」2016.12.

주 : 1) 노령화지수 = (65세 이상 인구 / 0~14세 인구) × 100

2) 노년부양비 = (65세 이상 인구 / 15~64세 인구) × 100

2. 고령인력 참여복지

1) 고령소외(Older Exclusion, ICT소외)

-고령소외는 1차적으로 고령화에 의한 신체적 기능 저하와 이에 따른 일자리상실과 빈곤, 사회적소외가 일반적 현상이지만  4차 산업혁명에 의한 ICT정보의 소외는 생존의 의미를 상실하는 심각한 정서적 타격을 받게 된다.

-노인 실업-빈곤-자살이 ICT소외에 의한 사회적 귀속감의 결여

① 고령소외: 1차(건강기능)⇨ 2차(고용배제)⇨ 3차( 사회소외)⇨ 4차(ICT 소외)

② 고령배제와 침체: 고령소외-취업상실-노인빈곤-정서소외-자살증가-소비감소-경제침체

③ 고령스마트화: 정보교육 공개방송, 청년ICT봉사단, 노인상담-재교육, 고령협업(고령창업+청년일자리), 노인성취감(자살방지, 성취정서), 고령재교육(재가)

④ 고령성장동력: 고령인력 스마트화(ICT교육, 청년협업), 전달효율(공공-민간 협치), 수혜통합(소-중-대분류 프로그램), 최적배분(효율생산성), 통합연계(융합, 협치협동)

-고령배제(Older Exclusion): 고령사회의 성장절벽의 해결은 초 고령사회의 생존필수이다.

고령자의 정보소외에 의한 취업기회 상실은 노인빈곤과 소외감에 의한 자살 증가와 다수고령자의 빈곤화는 소비감소, 기능저하에 의한 성장잠재력 감소로 국민소득감소로 이어져서 경제의 장기침체를 초래한다.

2) 고령스마트화(Smart senior)와 성장동력화

- 고령자의 정보소외(Digital Divide)해결하여 생산성을 높이고 노인의 삶의 질을 향상 시키기위해서 방송에 의한 정보교육의 쉬운 안내, 애플리케이션의 공공보급, 지역행정기관의 정보교육, 학생봉사단의 진학인증, 군인의 정보교육봉사, 주부정보봉사단. 등에 의한 고령자의 ICT교육은 잠재생산성 높이게 됨.

- 고령성장동력화(Progrowth Activation): 고용의 정년제한 철폐를 선행하고 고령의 창업과 청년의 ICT 협업에 의한 창업교육, 시장지원, 지속개발 연계,

3. 노인복지정책의 문제점과 개선(감사원)

인구의 고령화로 성장잠재력 감소하고 있으며 정부의 재정지원은 기초노령연금과 노인장기요양보험에 편중되어 있기 때문에 노인의 삶의 질을 높이는 포괄적 사업에는 비중이 약함.

1) 5대 노인복지정책의 문제점 점검(감사원)

2013년도 감사원에서 노인복쩡책의 주요 점검 사항은 노인복지시책(치매), 노인보건의료(치료, 요양), 노인장기요양보험(재가급여), 노인일자리사업(선정, 관리), 노인복지시설(분포, 안전기준, 보조금 적정) 등 이었다.

2) 노인일자리 부족, 노인의료비 증가 요인점검, 노동의 질과 양 저하, 성장잠재력 감소(노동력 감소, 생산성 저하, 소비감소, 내수위축), 특히 베비붐 세대 712만명; (1955 - 1963): 은퇴충격을 고려하여 대책을 강구.

3) 노인장기요양 문제점

- 노인장기요양서비스<2가지로 구분: 시설급여-재가급여>

①시설급여: 시설 인력 지원

②요양급여: 재가급여(방문, 목욕, 간호, 야간보호, 단기보호, 용구제공)

-요양병원과 요양시설 간 부적정

① 단순 행동장애자가 요양병원에서 장기입원

② 신체기능저하군: 요양병원

③ 재가서비스 자동청구 시스팀:

4. 사회복지 전달체계의 전달장애 현상

① 사회복지 전달체계는 일선기관 실무선에 가면 “깔대기 현상”이 나타나고, 유사중복 292개 복지사업을 조정할 필요성을 발견하고도 통합하지 않고 오히려 가지 수를 증가시킨다. 부서별 업무 상호간에 협조를 하지 않고 칸막이 하여 새로운 유사 프로그램을 만들어서 재정누수 현상을 가중 시킨다.

-전달체계의 수행 만족도 현대리서치(2013.5.2. 500명)조사에서 만족 38.4%, 불만족 18.0% 으로 나타났다. 담당공무원의 조사에서도 불만족이 26.8 % (134명/500명)로 나타났는데 그 이유로는 지나치게 많은 사업수가 감당하기 힘들었으며, 수급기준이 복잡하여 적용이 곤난하고, 사통망이 연초에 집중도가 심하면 장애를 이르킨다. 한편 수급자격 요건이 소득조사를 전제로 하지만  이는 조세당국도 어려운 난관인 것은 세계적인 현상이다.

② 개선요구: 이에 대한 개선방안은 유사중복 프로그램을  통폐합 하는 일이시급하며, 수급기준도 완화하고, 사례현장을 보다 자주 접근하여 실태를 파악하고 재정부정누수를 차단해야 한다, 발견된 낭비요인을 보면 비슷한 사업이 너무 많기 때문이며 신청기준이 너무 복잡하고, 관여공무원이 많은 것이 문제점으로 지적되고 있다,

5. 전달체계의 공공-민간 협치효과

1) 공공전달의 장애요인

○ 사회구조는 인간끼리 연계된 공동체의식(Gemeinschaft)에 뿌리를 두고 동근성(同根性:Common Rootedness)에 기초해서 상호의존적 구조를 가지고 있음

Chung, Kyungbae, Modernizing the Korean Welfare State, 2004, Transaction Publishers, USA, P.69. Common rootedness.

- 따라서 인간끼리의 긴밀한 상호작용 과정에서 복지욕구가 발생하는 것이 사회 현상이며, 민간자원의 협치는 사회가 평형성(Homeostasis: 항상성)을 유지하는데 필수적인 특성임

- 사회복지 프로그램을 수행하는 과정에서 공공복지서비스가 민간자원의 협력을 얻어서 복지수요를 충족시키게 되면 복지지출의 확장적 효과가 발생함

- 그러나 민간협치가 없이 공공부서의 일방적 결정에 의해서 복지지출이 이루어지면 민간의 상호의존연계 고리가 이어지지 않기 때문에 욕구충족의 비효율과 미충족 현상이 발생하게 됨

【그림 5 】 공공전달의 장애요인

구 분	내 용
공공 경직성	행정규정의 경직성과 절차의 복잡성, 서비스 제공방식의 공급자 위주의 비효율성 때문에 가변적인 복지수요를 제때에 충족시키지 못 하는 결과 초래
전달 분산성	공공전달체계의 프로그램 중복, 부서 간 칸막이 등으로 비효율이 발생하고 일선기관에 집중 깔데기 현상이 발생하고, 상호 협력 연계 협치를 방해
공공 접근성	공공행정의 전달체계는 시군구 소재지에 집중되어 있고 최 일선 읍면동이나 산간 오 벽지 도서지역은 지역적 제약을 받기 때문에 사각지대가 발생
자원 제약성	국가의 복지자원은 예산의 범위 내에서 공급이 결정되기 때문에 시민의 무한한 복지 복지수요는 민간자원의 “이웃 도움”없이는 충족 불능
공공 적시성	공공규정의 절차에 따라서 공급자 위주로 대상자의 자격을 결정하고 서비스 자원의 가용 범위 내에서 제공되기 때문에 적시제공이 제약을 받음

(자료) 정경배, “사회복지전달체계의 공공-민간 협치”, 2016, 에서 편집

○ 공공지출이 민간자원과 협치(Collaboration) 할 때는 이와같은 확장효과가 발생하기 때문에 공공만의 단독으로 정책 수행 할 때와는 비할 바 아니게 범위가 확대됨

- 확장성 효과는 사례에 대한 접근성, 적시성, 자원의 제약성을 해결하고 사각지대를 줄이며, 복지 서비스에 대한 만족도를 높여서 국가 예산의 절감과 국민의 행복 수준을 높이는데 기여하게 될 것임

2) 민간자원과의 협치의 확장 효과

○ 반대로 모든 사회복지 자원이 국가의 통제로 관장하게 되어서 공공전달체계만 전체를 지배하게 된다면 협치의 효과가 발생하지 않는 것은 물론부의 승수확장이 이루어지고 그 결과 공공서비스에 대한 체감도는 떨어지게 될 것임(부의 승수효과)

【그림 6】 민간자원 협치의 확장 효과

구 분	내 용
확장성	민간자원의 바다는 무한한 상호의존성을 통해서 서로 돌보고 나누면서 확장해 나감
통합성	민간자원과 협치는 집약적으로 통합처리 되는 성질이 있음
접근성	이웃에 대한 손쉬운 접근은 민간전달체계의 특징임
적시성	어려움에 처한 이웃의 서비스 필요성을 적시에 대응함
안정성	이웃에 의한 돌봄 민간전달은 귀속감을 높이고 정서적 안정감
정보성	모든 정보를 그랩바인식(information grapevine)비공식 전달 정보전달의 비공식 채널(informal grapevine): 공식조직을 통한 정보전달이 개인에게 전파 될 때는 이웃, 친지, 가족 등 비공식 조직을 통해서 신속하게 전파.
상부성	서로 상부상조하며 받은 것만큼 헤아림 없이 되갚음

(자료) 정경배, “사회복지전달체계의 공공-민간 협치”, 2016, 에서 편집재인용

○ 서비스 공급 주체인 사회복지시설 간 정보공유 및 자원연계가 미비해 동일 대상에 대한 서비스 중복, 사각지대에 대한 미확인 등의 문제 발생

- (복지사각지대) 수요자에 대한 정보공유 미흡으로 차 상위 계층 등 작은 서비스로도 큰 효과를 볼 수 있는 대상자들은 사각지대로 존재

- (중복 수혜자) 여러 복지시설에서 수급 대상자로 생각되는 사람들에게 각각 서비스를 제공함으로써 동일 서비스가 한명에게 중복 제공. 기초생활보장제도가 시행되면서 수급자의 적응행동(소득축소, 재산은닉, 세대분리, 근로기피, 과잉의료소비 등)은 늘어가지만, 효과적 통제수단 부재

【그림 7 】 부서별 유사복지 사업

분야	연계 추진	사업
출산 후 돌봄	연계·조정방안 마련	• 여성·학교폭력원스톱지원센터(여가부) • 해바라기아동센터(여가부) • 해바라기여성·아동센터(여가부) • 성폭력상담소(여가부) • 성폭력피해자 보호시설(여가부) • 스마일센터(법무부) • 범죄피해자지원센터(법무부)
성폭력피해자 지원	연계·조정방안 마련	• 장애인 인권증진(인권위) • 장애인차별금지 모니터링 및 인식개선(복지부)
장애인 차별금지 모니터링	연계·조정방안 마련	• 폭력피해이주여성지원(여가부) • 가정폭력방지 및 피해자 지원(여가부) • 성폭력방지 및 피해자 지원(여가부) • 성폭력·가정폭력 탈북여성 쉼터 지원(통일부)
폭력피해 탈북여성 지원	연계·조정방안 마련	• 여성장애인교육지원(복지부) • 여성장애인사회참여지원(여가부)
여성장애인 교육지원	연계·조정방안 마련	• 발달재활서비스(복지부) • 치료지원서비스(교육부)
장애아동 치료지원	연계·조정방안 마련	• 발달재활서비스(복지부) • 치료지원서비스(교육부)

6. 재정지원 노인일자리 확충방안(복지부)

1) 노인일자리 사업은 고령자고용촉진법을 개정하여 1992년에 노인복지법으로 변경

-공공분야(사회공헌형): 공익형, 교육형, 복지형

-민간분야(시장진입형): 시장형, 인력파견형

2)대한노인회는 노인복지법 23조에 의거하여 노인취업지원센터: 225개를 운영하고 있다.

3)시니어인턴십: 2012년 노인인력개발원에 위탁, 3550명

노인일자리 매년 5만개씩 확충하여 2017년까지 참여보수를 월 20만원에서 월 30만

원으로 인상하고, 참여기간도 9개월에서 10개월로 확대할 방침.

- 연속성과 더 많은 서비스 제공이 필요한 복지형 일자리* 중심으로 참여보수를 월

40만원으로 인상하고, 연중 운영할 예정임.

구 분	시 작	개 선(2017)
일자리 수	23만개	43만개
노인일자리 (공익․교육형)	9개월 / 월 20만원	10개월 / 월 30만원
노인일자리 (복지형)	9개월 / 월 20만원	12개월 / 월 40만원

※ 보건복지부, 노인일자리종합대책, 2017

1) 지역사회 돌봄 사각지대를 완화 위한 老老케어 일자리

노인의 능력과 의향에 따라 다양한 돌봄 일자리에 참여할 수 있도록 노노케어 사

업유형 세분화 및 다양화

- (현행) 말벗․안부확인, 가사․일상생활 지원 등 종합적으로 수행

- (개선) 현행 사업단 외에 독거노인 안부확인 사업단(도시락배달), 일상생활지원 사업단(가사․활동보조) 신설

노노케어 사업단 참여노인 고충 사례

나도 나이가 많은데 남의 집에 가서 말 시키고 집안 청소 등을 전부해야 하는 것이 부담스러움. 다른 일자리 모집에서 탈락하면 참여할 계획(여, 75세)

2) 사회공헌 활동의 양질의 공공일자리 확충(복지부)

- 학교․경로당․병원 등 지역사회에서 봉사할 수 있는 일자리를 확대하여 경력있는 노인의 사회참여를 지원하고,

* 학교 CCTV 모니터링 및 순찰, 경로당 급식․프로그램 운영지원, 병원에서 독서봉사 등

- 노인인구 증가에 비해 불충분한 노인복지 서비스를 노인일자리와 연계․보완하여 복지체감도 제고한다. 노인자살 및 고독사 예방활동, 주간보호시설 이용노인 식사 및 인지․재활프로그램 보조, 아동․노인의 학대예방 및 권익증진, 독거노인 안전 등

3) 시니어인턴십 프로그램 활성화(복지부)

* (시니어인턴십) 극장, 편의점 등에서 3개월 인턴기간을 거쳐 현장훈련을 하고 해당 기업에 취업되도록 지원(최대 6개월, 45만원)

ㅇ 노인적합 직무개발 및 현장훈련 지원을 강화하여 인턴십 종료 후 취업률을 현행 37%에서 2017년까지 50%로 향상

ㅇ 공공기관에서 노인에게 적합한 일자리 수요를 파악하고 시니어인턴십을 공공기관으로 확대하여 노인 취업기회 제고

4) 전문직 퇴직노인도 경력 단절 없이 재능을 발휘할 수 있도록
｢시니어 직능클럽｣ 설립․운영 지원 확대(복지부)

-(시니어직능클럽) 직능단체 및 직장퇴직자들이 일자리 공동체를 설립하는 경우 운영비, 활동비 등 지원(7천만원 이내). 주된 직장에서 은퇴 연령(53세)부터 연금수급 연령(65세)까지 가교 일자리가 되도록 가입연령 제한을 완화

- 직장 및 직능특성을 반영한 재능나눔 활동에 대해서는
사회공헌형 노인일자리로 연계하여 사회적 목적 실현을 유도하고, 사회적 협동조합, 사회적 기업으로 연계하여 지역사회에서 필요한 노인일자리를 창출하도록 지원