[토론문]

중앙정부와 지방정부의 복지재정 분담 효율화 방안

건국대학교 법학전문대학원 교수 박 인 환(변호사)

1.  복지재정 및 복지행정의 효율화

o 복지재정의 효율화는 정부가, 주어진 여건 하에서 국민복지의 향상을 위하여 들인 비용과 노력에 비하여 좋은 결과가 나타나도록 하는 것임.

o 복지수준의 향상 요구는 결국 국가의 복지재정, 나아가서 국가 전체의 재정 문제 즉 재원조달 문제과 직접 연결됨(증세 문제의 논의 필요성).

따라서 현 단계에서 복지재정 분담의 효율화 문제는, 주어진 국가의 한정된 복지재원 범위 내에서 국가와 지방자치단체 사이에서 복지행정을 누구의 책임으로, 어떻게 집행하는 것이 최선인가 라는 문제로 귀착될 것임.

(현재 지방정부의 복지재정은 거의 90% 사회복지 국고보조사업비로 보조금제도에 의존하고 있는 실정임)

물론 복지재정의 효율화를 위하여 유사 또는 중복되는 복지사업의 정비, 부정수급 방지 등을 통한 복지재정 누수방지 대책을 지속적으로 시행하는 것은 당연할 것임.

2.  복지정책의 지나친 정파성 및 ‘복지 포퓰리즘’의 유혹

o 최근 복지 문제는 ‘무상급식’, ‘무상교복’ 등 무상복지 정책, ‘누리과정 예산’ 사례 등에서 나타난 것처럼, 우리 사회에서는 지자체의 재정 건전성이나 복지의 효율성 추구 보다는 지나치게 이념적, 정치적<정파성> 경향을 띄고 있음(보편적 복지, 선별적 복지 문제 등).

더구나 비교적 자주 실시되는 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 의회 의원, 교육감 등 각종 선거과정에서 제 정파들 간의 유권자들을 향한 무책임한 ‘포퓰리즘의 유혹’에서 벗어나기 어렵다는 점을 직시해야 할 것임(그리스 등 유럽, 남미 좌파정부의 복지 포퓰리즘 사례).

* 최근 일부 교육청에서는 교육부의 거듭된 요청에도 불구하고, 법적 의무지출경비인 누리과정 예산을 편성하지 않으면서, 거꾸로 교육감 선거 당시 공약 사업에 사용될 1조6000억원의 예산 전액을 편성하고 있다는 비판이 있음(선심성 예산).

3.  국가(중앙정부)의 복지정책 수립과 복지행정의 적극적 실현

o 따라서 우리의 형편으로는 ‘지방분권’이나 ‘지방자치의 실현’이라는 거창한 명분 보다는 경쟁적 포퓰리즘의 방지, 복지재정의 건전성 및 책임성, 지자체 간의 재정형편 격차에 따른 지역적 복지차별 해소 등 현실과 ‘사회보장기본법’의 취지에 비추어 복지정책의 최종 결정권은 원칙적으로 중앙정부가 가지고, 그 결과에 대한 책임도 지게 하는 것이 타당함.(지역에 따른 특별한 복지수요에 대해서는 사회보장기본법의 취지에 맞추어 해당 지자체가 중앙정부와 협의하여 실시)

o 이에 따라 중앙정부의 복지정책이나 복지행정의 집행도 종래의 소극적인 관점(지방정부에 예산만 내려주는 방식)에서 벗어나 보다 적극적으로 개입하는 적극행정이 필요함.

(* 교육부의 각 교육청의 누리과정 예산편성과 연계한 목적예비비 3000억원의 선별적 지원 방침)

4.  지방정부의 복지업무와 사회보장기본법

o 성남시는 지난해부터 속칭, ‘무상복지 3종 세트’로서 무상 공공산후조리 지원, 무상 교복지원, 청년배당 사업 등을 독자적으로 실시함에 따라 현재 성남시 지자체 단위에서 중앙정부 및 경기도와 대립하여 복지 포퓰리즘 논쟁이 심각하게 벌어지고 있음.(성남시 의회의 3대 복지사업 예산 의결)

o 우리나라 복지제도와 복지정책에 관한 기본법인 ‘사회보장기본법’에 의하면, 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호 협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 않도록 해야 할 의무가 있음.(사회보장기본법 제26조)

o 또한 지방자치단체장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 보건복지부장관과 협의해야 하고, 그 협의가 이루어지지 아니할 경우 국무총리 소속 ‘사회보장위원회’가 이를 조정하도록 규정하고 있음.(이와 관련하여 사회보장위원회는 사회보장에 관한 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담에 관한 사항을 심의, 조정할 수도 있음.)

o 사회보장업무의 지역적 공평성을 기하기 위하여, 보건복지부장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있으며, 국가는  중앙행정기관과 지방자치단체에서 시행하는 사회보장수급권자 선정 및 급여 관리 등에 관한 정보를 통합·연계하여 처리·기록 및 관리하는 ‘사회보장정보시스템’을 구축·운영할 수 있고 보건복지부 장관이 이를 총괄하게 됨.

o 그럼에도 불구하고, 성남시는 정부와의 협의 및 조정 결과에 따르지 않고 독자적으로 사회보장제도에 해당하는 위 3종 세트 복지사업을 2016년부터 전면적으로 강행하고 있음.

* 이에 따라 정부는 ‘지방교부세법 시행령’을 개정하여, ‘지자체가 사회보장기본법상 사회보장제도를 신설하거나 변경할 때 정부와의 협의 및 조정 결과를 따르지 않을 경우 교부세를 감액할 수 있도록’ 규정한 바 있음.(성남시의 경우처럼 지자체가 독단적으로 복지정책을 수립하고 시행할 경우 정부가 교부세를 통하여 상응하는 불이익을 줄 수 있게 함.)

* 현재 성남시는 위 ‘지방교부세법 시행령’에 대하여, 지자체의 헌법 또는 법률상 권한<지방자치권>을 침해하고 있다는 이유로 헌법재판소에 대통령을 상대로 ‘권한쟁의심판’을 청구한 상태임.

또한 박원순 시장도 서울시가 독자적으로 추진하고 있는 소위 ‘청년수당(청년활동지원비)’과 관련하여 위 지방교부세법 시행령에 대하여 권한쟁의심판청구를 검토하고 있는 것으로 보도됨.

* ‘권한쟁의심판’은 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때 해당 국가기관 또는 지방자치단체가 헌법재판소에 청구할 수 있는 제도로서, 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있음.

5.  지방분권과 복지업무에 대한 중앙정부의 통제권 확립(지도, 감독)

o 지방자치제가 인정된다고 하더라도 지방정부(지방자치단체)는 한 ‘국가’라는 큰 틀 속에서 중앙정부와의 상호 위계관계가 인정될 수밖에 없으므로 아무리 지방자치 내지 지방분권이 강조된다고 하더라도, 국민 전체의 균형있는 복지의 향상이라는 차원에서 지자체의 복지업무에 대한 중앙정부의 통제권은 제대로 행사되어야 할 것임.(복지행정의 경우 보다 적극 행정의 필요성)

o 중앙정부(국가)의 지자체에 대한 통제제도의 적극적 활용(지방자치법)

가. 지방자치단체의 사무에 대한 지도권

중앙행정기관장이나 시·도지사는 지방자치단체의 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 위하여 필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있음.

나. 국가사무 처리의 지도ㆍ감독권

지방자치단체나 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 관하여 시·도에서는 주무부장관의 지도와 감독을 받고, 시․군 및 자치구에서는 1차로 시·도지사의, 2차로 주무부장관의 지도·감독을 받게 됨.

다. 중앙행정기관과 지방자치단체 간 협의, 조정권

중앙행정기관장과 지방자치단체장이 사무를 처리할 때 의견을 달리하는 경우 국무총리 소속의 ‘행정협의조정위원회’에서 이를 협의·조정하게 됨.

라. 위법ㆍ부당한 명령ㆍ처분의 취소, 정지권

지방자치단체장의 그 사무에 관한 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 시정 명령을 하게 되고, 그 기간에 이행하지 아니하면 직접 이를 취소하거나 정지할 수 있음.

(이에 대응하여 지방자치단체장은 위 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있으면 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있음.)

라. 지방자치단체장에 대한 직무이행 명령권

지방자치단체장이 법령의 규정에 따라 그 의무에 속하는 국가위임사무나 시·도위임사무의 관리와 집행을 명백히 게을리하고 있다고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 이행할 사항을 명령할 수 있고, 단체장이 이를 이행하지 않으면 직접 대집행하거나 행정상, 재정상 필요한 조치를 할 수 있음.

(이에 대응하여, 지방자치단체장은 위 이행명령에 이의가 있으면 대법원에 소를 제기할 수 있음.)

마. 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사권

행자부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 법령위반 사항에 대해서는 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있음.

바. 지방의회 의결의 재의(再議)요구 지시권 및 대법원 제소권

지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구하게 지시할 수 있음.(재의요구를 받은 지방자치단체장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구해야 하고, 의회의 재의 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정됨.)

또한, 지방의회의 의결이 법령에 위반되어 주무부장관이나 시·도지사로부터 재의요구지시를 받은 지방자치단체장이 재의를 요구하지 아니하는 경우에는 주무부장관이나 시·도지사는 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있음.

* 성남시의 위 3대 복지예산에 대하여, 작년 연말 보건복지부에서는 경기도에 ‘성남시 의회가 의결한 2016년 예산안이 사회보장법을 위배’ 하였다는 이유로 재의요구를 지시하고, 경기도는 성남시에 재의요구를 지시하였으나 성남시가 의회에 대한 재의요구를 거부함에 따라 경기도가 대법원에 성남시 예산안의결 무효확인소송을 제기하나 상태임.

* 서울시의 청년수당지급 예산과 관련해서도, 최근 서울시가 보건복지부의 청년수당 관련 예산안에 대한 재의요구 지시를 거부하여 보건복지부에서는 대법원에 직접 그 예산안의 위법성을 다투는 소송을 제기하고, 예산안 집행정지가처분도 신청할 방침을 밝힘.(청년수당은 사회보장사업에 해당하므로 사회보장기본법상 복지부와 사전협의를 거쳐야 함.)

(이에 대응하여 서울시도 정부의 지방세법 시행령 개정안에 대하여, 헌법재판소에 권한쟁의심판청구를 하겠다면서 중앙정부와 지자체가 심각하게 대립하는 양상을 보이고 있음.)

사. 대법원제소 지시권 내지 직접 제소권, 집행정지결정 신청권

지방자치단체장은 위 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되면 대법원에 소를 제기할 수 있고, 주무부장관이나 시·도지사는 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 불구하고 해당 지방자치단체장이 제소하지 않으면 그 지방자치단체장에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있음.