복지구조조정과 증세

이진순(숭실대 교수, 경제학)

I. 문제

취약한 재정의 소득재분배 기능

정부 재정의 2대 기능은 크게 보아 공공재 공급과 소득재분배이다. 우리나라를 제외한 OECD 평균 정부총지출은 GDP의 약 50%로, 이의 약 절반인 GDP의 22%는 광의의 공공재 공여에 투입하고, 나머지 절반인 GDP의 27%는 보건․복지 분야에 투입하고 있다. 우리나라도 공공재 공급에 선진국들과 유사한 GDP의 21.7%를 배분하고 있으나, 보건․ 복지에는 OECD 평균의 1/3에 불과한 GDP의 8.5%만을 배분하고 있다. 그 결과 우리 재정 규모는 다른 OECD 국가의 2/3 수준으로 국제적으로 대표적인 ‘작은 재정’이다.

<표> OECD국가들의 부문별 재정규모 비교(2011년 기준)

(단위: GDP대비, %)

	한국	한국 제외 oecd 평균	비율	복지국가 유형별
	(A)	(B)	(A/B,%)	자유주의형 (미국)	사회 민주주의형	보수 조합주의형
총지출 (국민계정기준)	30.2%	49.6%	60.9%	43.9% (41.5%)	51.6%	51.0%
1. 보건+복지	8.5%	27.2%	31.4%	22.6% (17.1%)	28.7%	28.6%
2. 광의의 공공재	21.7%	22.4%	96.8%	21.4% (24.4%)	23.0%	22.5%
①경제	6.1%	4.4%	138.2%	3.6% (3.8%)	4.5%	4.8%
②공공+국방	7.2%	8.0%	89.9%	8.1% (10.5%)	7.9%	8.0%
③교육	4.8%	5.8%	82.5%	5.5%(6.6%)	6.5%	5.3%
④기타	3.6%	4.2%	86.6%	4.2%(3.4%)	4.1%	4.4%

주 : 1. 자유주의형(미국, 영국, 일본), 사회민주주의형(스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 네덜란드), 보수조합주의형(독일, 프랑스, 벨기에, 오스트리아, 이탈리아)

2.우리나라 제외 OECD평균은 위 국가들의 평균값임.

자료: OECD National Account(2011)

지속 불가능한 방만한 복지체계

공공사회지출이 GDP에서 차지하는 비중은 1990년 2.8%에서 2012년 9.3%로 급격히 상승하였으나, 아직도 OECD 평균 21.8%에 크게 미달하여 OECD 회원국 중 멕시코에 이어 두 번째로 가장 낮은 수준이다. 한국의 공적사회지출은 주요 영역에서 OECD 평균에 크게 미달하고 있다. 특히 연금제도의 미성숙과 광범한 사각지대 그리고 상대적으로 젊은 인구구조로 인해 2009년 연금지급액은 GDP의 2.1%에 불과해 OECD 평균의 1/3에도 이르지 못하고 있다. 그리고  실업보험과 양육 및 보육 지원액도 GDP의 1.8%로 OECD 평균 3.9%에 비해 크게 낮다. 건강보험지급액도 젊은 인구구조와 제한적 급여항목 그리고 높은 본인 부담금으로 인해 GDP의 4.0%로 낮다.

그러나 급속한 고령화로 노인인구 비중이 2010년 11.0%로부터 2050년 38.2%(EU 국가 평균 28.3%)로 급증함에 따라 현재의 저부담․저급여 복지제도 하에서도 공적연금과 의료재정의 대 GDP 비중이 2010년 6.0%에서 2050년 17.8%로 급증할 것으로 추정된다. 보건사회연구원 추계에 따르면, 현행 사회보장 제도와 수준을 그대로 유지할 경우에도, 사회보장지출이 2040년에는 GDP의 22.6%, 2060년에는 29%로 높아질 전망이다. 이로 인한 재정지출의 증가로 재정수입을 증대시키거나 다른 지출을 줄이지 않는 한 국가재정이 지속적으로 악화되어 국가채무가 2010년 말 GDP 대비 33.5%에서 2050년 말 137.7%로 폭증할 것으로 전망된다.

2011년 국가재정운용계획 장기재정작업반

연령대별로 거의 전 국민을 대상으로 하는 무상복지에 2015년 27조원이 소요된다. 무상보육 10조2천억 원, 무상급식에 2조 6천억원,  반값 등록금에 2조 6천억 원, 기초노령연금에 10조 280억 원의 예산이 책정되어 있다. 급속한 고령화로 기초연금 지급액만도 2040년 100조원, 2060년 228조 9천억 원으로 늘어나 보편적 무상복지는 장기적으로 지속 가능하지 않은 제도이다. 따라서 중산층 대상의 보편적 복지를 확대하는 것보다 정부의 도움을 가장 필요로 하는 취약계층에 초점을 맞춘 사회안전망을 정비하는 것이 시급한 과제이다.

작은 재정과 재정기능의 정상화

1960년대 이후 우리나라 재정은 ‘작은 정부’로 억제되어 왔으나, 1970년 이후 중앙정부의 통합재정규모(세출 및 순융자)의 대 GDP 비율은 점차 높아져 1981년 23.1%에 이르렀다. 그러나 1980년대에는 경제 안정화를 위한 강력한 재정 긴축이 이루어져 1980년 후반에 15%대 까지 축소되었다. 이를 통해 물가안정은 달성되었지만 사회간접자본 부족으로 인한 물류대란 등 비정상적인 재정기능 위축으로 인한 부작용이 초래되었다.

이에 1990년대부터 소위 ‘재정 기능의 정상화’를 위한 재정 확대가 추진되었다. 김영삼 정부, 김대중 정부와 노무현 정부 세 정부에 걸쳐 재정기능의 정상화를 위해 조세부담률과 국민부담률은 각각 4.1%p, 7.4%p 인상되었다. 복지지출은 김대중 정부와 노무현에서 빠르게 증가했다. 세입과 세출의 균형

적 확대가 이루어져 재정수지가 건전하게 관리되었다. 큰 폭의 재정적자가 불가피하였던 외환위기 시기를 제외하고는 관리재정수지 적자의 대 GDP 비율은 세 정부 모두에서 평균 최대 0.6% 이내에서 관리되었다. 외환위기 극복과정에서 국가채무의 대 GDP 비율은 1997년 11.9%에서 2007년 30.7%로 크게 상승하였다. 그러나 공적자금과 외환시장 안정용 채무를 제외하고 ‘통상적 재정’활동에 의한 적자성 채무의 대 GDP 비율은 1997년 7.8%에서 2007년 11.6%로 늘어나는데 그쳤다.

그러나 이명박 정부는 국제규범에 비추어 극단적으로 작은 우리나라 ‘재정 기능의 정상화’에 역행하는 ‘더 작은 정부’정책으로 전환하였다. 2008년 소득세, 법인세, 종합부동산세 등의 세율을 동시에 크게 낮춘 소위 ‘부자감세’정책으로 이명박 정부에서 조세부담률은 0.8%p 하락하였다. 반면 경기부양 등을 위해 세출을 확대한 정책의 결합으로 재정적자의 대 GDP 비율은 이명박 정부 기간에 평균 1.76%, 글로벌 금융위기 기간을 제외해도 1.18%로 높아졌다. 그 결과 공적자금 제외 적자성 채무의 대 GDP 비율은 2007년 11.0%에서 2012년 15.3%로 상승하였다. 감세정책으로 세입이 부족한 상황에서 공기업을 동원한 대규모 재정사업 추진으로 12개 공공기관의 부채도  2012년 말에 412.3조원으로, 이명박 정부 기간에 225.5조원이 증가하였다.

이명박 정부의 감세정책 기조를 이어 받은 박근혜 정부의 ‘증세 없는’조세정책 기조는 ‘생애주기별 맞춤형 복지’공약과 양립할 수 없다. 결국 박근혜 정부는 첫해부터 GDP의 1.8%에 달하는 재정적자를 보였다. 더욱이 2014년 정부의 세제개편안은, 근로소득 증대세제 신설, 퇴직연금 세액공제 납입 한도 확대, 주택청약저축 소득공제 확대 등 인기 영합적 감세정책을 그 기조로 하고 있다. 그 결과 전년대비 2015년 법인세수 50억 원, 2016년 소득세수 170억 원이 감소할 것으로 정부 자신이 추정하고 있다. 급속한 고령화로 인해 재정지출을 늘어날 수밖에 없는 상황에서 감세정책은 결국 적자재정과 국가부채 누적을 초래하여 그 부담을 후손에게 떠넘기는 정책은 우리나라의 재정파탄을 재촉할 것이다.

황성현(2014)

기업의 사내유보금이 가계로 흘러가도록 하기 위해, ‘기업소득 환류세제’를 신설하여 기업 사내 유보금에 대한 과세하는 안은 논란의 여지가 많다. 기업이 당기소득의 60-80%를 임금·배당·투자에 사용하지 않을 경우 잔여금에 대해 10%의 세율로 과세하려는 정책은 우선 세계사에서 유례를 찾아보기 어렵다. 미국 루스벨트 대통령이 1930년대에 이와 유사한 세제를 도입하였으나 2년도 않되 폐지하였다. 일본에서 디플레이션이 기업의 과잉저축에 기인한 것이므로, 이를 해소하기 위해 사내유보금 과세 방안이 제기된 적이 있지만 현실화되지는 않았다. 우리경제는 아직 디플레이션이 현재화 되지도 않는 상황에서 정부가 사내 유보금에 대한 과세로 기업경영에 지나치게 간섭하는 것은 징세권 남용이다. “국내 상장기업(금융회사 제외)의 총자산 대비 현금성 자산비율은 9.3%로 미국(23.7%), 일본(21.4%), 유럽(14.8%) 보다 훨씬 낮다.”  그리고, 배당소득은 주로 최고소득계층의 소득이므로, 고배당 주식 배당소득 원천징수 세율을 14%에서 9%로 인하하고, 금융소득 종합과세 대상자에게 선택적 분리과세(25%)를 허용하는 안은 “제2의 부자감세”라는 비난을 피하기 어렵다.

조선일보, 2014.8.14., 김기천의 경제포커스.

작은 정부의 사회적 기회비용

우리나라가 1960년대 이후 견지하여 온 ‘작은 정부’ 전통은 커다란 사회적 기회비용을 수반하였다. 2010년 기준 재정에 의한 소득분배 개선율은 26개 OECD 국가 평균 36.2%보다 훨씬 낮은 9.1%에 불과하고, 상대적 빈곤율 개선율은 OECD 평균 63.2%보다 크게 낮은 13.9%에 불과하다.

그 대가로 2011년 우리나라 출산율은 세계 223개국 중 218위이며, 자살률은 인구 10만 명당 33.3명으로 OECD 34개국 중 1위이며(OECD 평균 12.6명), 노인빈곤율 역시 45.1%로 1위(OECD 평균 13.5%)라는 각종 사회질병으로 표출되고 있다.

이용섭, 성장과 행복의 동행, 2013.11, 메디치미디어.

<처방> 비정상적 재정기능의 정상화를 위한 증세

“역사적 증거는 단지 10-15%의 조세부담률로는 야경 국가적 기능 이상을 수행할 수 없다. 그럼에도 불구하고 1980년 이후 선진국들에서 일어난 극단적인 신자유주의 운동은 빈곤한 국가들에게 공공부문을 감축하도록 강요하였다.” 우리나라가 국제규범에 비추어 볼 때 오랫동안 비정상적으로‘작은 재정’을 유지하였다는 사실을 망각한 채, 이명박 정부와 박근혜 정부는 우리 실정과 동떨어진 신자유주의 정책을 맹목적으로 추종하고 있다. 이러한 정책기조로는 저출산․고령화․양극화에 적절히 대처할 수 없다. 향후 건전재정을 유지하면서 정상적인 재정의 역할을 수행하기 위해서는 조세부담률을 점진적으로 제고하는 정책으로 전환하여야 한다. “조세 없이는, 사회가 공동운명체일 수 없고, 공동행동도 불가능하다.”

Piketty(2014):491-492

Piketty(2014):493

우선 소득세의 소득공제 제도를 세액공제 제도로 개편하여 면세점을 낮추어 국민계세원칙을 확립하여야 한다. 부가가치세율 인상도 적극적으로 검토하여야 할 것이다. 고질적인 탈세와 세무비리를 척결하기 위해 핀란드처럼 각 납세자의 세목별 납세액을 국세청 홈페이지에 공개하여야 한다.

II. 복지구조조정

1. 소득 및 재산 파악 체계의 구축

한국의 복지지출은 규모가 작을 뿐 아니라, 정부의 도움이 꼭 필요한 사람들에게 제대로 조준되지도 못하고 있다.

많은 빈곤 가구가 필요한 지원을 받지 못하고 있는데 반해 빈곤층이 아닌 가구들이 불필요한 지원을 받고 있다. 국민기초생활보장제도의 급여액 중 약 50%가 빈곤층이 아닌 가구들에 지원되고 있다. 2007년 사회복지 수혜자 가구 중 빈곤층의 비율은 31.2%인데 비해 사회복지 수혜 가구 중 비 빈곤층 비율이 27.8%이다. 이처럼 복지지출의 조준이 잘 되지 않고 있는 것은 저소득층과 자영업자의 소득파악체계의 미비와 그로 인한 사회복지 전달체계의 미비 그리고 사회보험 사각지대( 특히 상대적으로 커다란 위험에 노출되어 있는 자영업자와 비정규직)가 너무 광범한 것 등에 기인한 것이다.

An and Bosworth(2013):150-151.

따라서 정확한 소득파악 체계의 구축 등 사회복지 프로그램의 빈곤감축 효율성 제고를 위한 노력이 우선적으로 추진되어야 할 것이다. 조세정책, 복지 및 노동정책은 모두 각 개인의 정확한 소득파악을 기초로 하므로 자영업자를 포함한 모든 개인의 정확한 소득 및 재산 파악체계의 확립은 시급한 과제이다. 선진국에서는 조세 및 사회보험 행정이 전 국민을 실효적으로 포괄하고 있으나, 우리나라는 세계적으로 자영업자 비율이 높고 영세사업장이 많기 때문에 행정력이 한계를 가질 수밖에 없는 측면도 있다. 그러나 정부 부처들의 협력을 통해 개선할 수 있는 여지는 많다.

우선 안정행정부, 국토부, 금융기관 등에 산재해 있는 각 개인의 소득 및 재산 정보를 국세청이 통합하여 각 개인의 소득과 재산 상황을 정확하게 파악하는 노력이 선행되어야 한다. 각 개인의 소득파악은 세무조사권을 가진 국세청이 가장 효과적으로 수행할 수 있기 때문이다. 이렇게 파악된 각 개인의 소득 및 재산 정보는 복지 및 고용 관련부서에서도 활용할 수 있도록 하여야 할 것이다. 마찬가지로 2008년 도입된 근로장려세제(Earned Income Tax Credit)를 국세청이 집행에 있어서 불필요한 지출을 방지하기 위해 복지관련 부서와 협조하는 것이 필요하다. 나아가 사회보험료 징수 업무도, 덴마크와 영국처럼, 건강보험공단으로부터 국세청으로 이관하는 것이 복지시스템 효율성 제고를 위해 필요하다.

지방정부가 집행하고 있는 개별 복지사업을 중앙정부의 복지 관련부처인 보건복지부, 고용부, 교육부, 보훈처 등과 연계하여 행정적 연결망을 조기에 구축하여야 한다. 이를 통해 수급자들의 복지수요를 정확히 파악하고 중복 혹은 과다 지급 문제 등을 해소하여 복지전달체계의 효율성을 제고하여야 한다.

2. 무상보육의 구조조정

고비용-저효율의 저출산 대책을 들 수 있다. 저출산․고령화 시대에 노동력과 세수기반을 확보하기 위해서는 여성 고용률 제고가 시급하다. 현재 영유아룰 둔 엄마의 경제활동 참여율은 33.7%로 취학연령(6-18세) 자녀를 둔 엄마(52.9%)보다 훨씬 낮다. 정부가 2012년 영유아 가정을 대상으로 실시한 보육 실태조사에 따르면, 기혼자들이 바라는 육아지원정책은 ‘양육비 현금지원’(18%)보다는 ‘국공립 어린이집 확충과 서비스 감독 강화’(64%)였다. 그런데 2013년 정부의 저출산 대책 예산 14조 6천억원을 중 66%인 9조 5587억원이 보육비 및 양육료 지원에 투입하고, 보육인프라 구축에 9%, 어린이집 관리 감독을 위한 평가 인증에 채 1%도 투입하지 않았다.

보육료가 소득수준이나 엄마의 취업 여부와 상관없이 지원되기 때문에 전업주부도 집에서 아이를 기를 때 받을 수 있는 현금 양육수당(월 최대 20만원)을 포기하고 정부가 72만원을 보전해주는 어린이 집에 자녀를 맡기는 실정이다. 이로 인해 정작 필요한 일하는 엄마들은 마땅한 어린이집을 구하지 못해 사직하고 있다. ‘전 계층의 모든 가구에 동일한 혜택을 부여하는’ 체제를, 스웨덴처럼 엄마의 취업 여부와 소득계층을 보육지원을 차등화 하는 체제로 개편하여, 취업모와 저소득층을 집중적으로 지원하여야 한다.

한국경제신문, 2014.7.2. A8

3. 노인빈곤 대책의 효율성 제고

심각한 노인빈곤

절대빈곤층에게 인간다운 최저한의 생활을 보장하는 것은 문명국가의 임무이다. 선진국들 중 소득재분배 정책이 가장 미약한 것으로 평가받고 있는  미국의 경우에도 사회보장연금 덕분에 노년층의 빈곤은 거의 사라졌다. 2010년 우리나라 노인들의 32.5%가 최저생계비에 미달하는 소득으로 생활하는 절대빈곤층으로 추정되며, 2011년 상대 빈곤율(49%)도 OECD 평균(13%)의 4배에 이르고 있다. OECD 국가들의 경우 전체 인구의 빈곤율과 노인 빈곤율이 유사한 수준인데 비해 한국의 노인빈곤율은 전체 인구의 빈곤율 15%의 3배에 이르고 있다. 이러한 노인 빈곤으로 인해 10만 명 당 노인자살률은 2000년 34명에서 2010년 72명으로 급증하여 OECD 평균 22를 크게 상회하고 있다.

이처럼 우리나라 노인 빈곤율이 높은 것은 우선 많은 노인들이 자녀들이 부모를 봉양할 것이므로 노후생활비를 마련해 둘 필요가 없는 것으로 여겨왔으나, 이러한 자녀의 부모봉양 전통은 대부분 붕괴되었다. 이러한 사회관습의 급격한 변화에도 불구하고 국민연금제도가 비교적 최근에야 도입되었다. 65세 이상 인구 중 국민연금 수급자는 2012년 29%에 불과하며, 많은 수급자들이 보험료 납부 기간이 짧아 급여액은 평균임금의 10%로 생활비에 크게 미달하는 소액을 수령하고 있다. 2005년 도입된 기업연금은 2012년 1년 이상 근무한 근로자의 46%(전체 경제활동인구의 12%)가 가입하고 있으나, 가입자 중 3%에게만 급여가 지급되고 있다.

기초노령연금(2015년 20조원) 국민기초생활보장 제도에 통합

이러한 노인 빈곤 문제에 대처하기 위해 2008년 기초노령연금 제도가 도입되었다. 전체 노인의 70%에 대해 국민연금 전체 가입자 평균소득(A)의 5%수준(2028년까지 10%)의 급여를 제공하도록 하고 있다. 구체적인 수급요건으로 노인 독신인 경우 소득인정액이 2012년 현재 월 74만원(노인 부부의 경우 월 118만원) 이하이어야 한다. 급여는 기본적으로 노인 독신인 경우 91천원(노인부부 경우 145.9천원)의 정액급여를 지급하나 비수급 노인과의 소득역전 현상을 방지하기 위해 소득인정액이 70만 원 이상인 경우에는 약 2만원 간격으로 2만원씩(노인 부부의 경우 112.8만 원 이상인 경우 약 4만원 간격으로 4만원씩) 급여를 삭감하고 있다.

그러나 기초노령연금은 평균임금의 3%에 불과한 월 9만원 가량을  지급하여 노인빈곤 감축에 거의 도움이 되지 못했다. 이에 2012년 대선에서 박근혜 후보는 65세 이상 노인 100%에게 월 20만원씩 지급하는 것을 공약하였다. 그러나 박근혜 정부는 예산제약 때문에 하위 70% 노인들에게 국민연금 수급액에 따라 월 10만원부터 최대 20만원을 지급하는 방안으로 물러섰다. 정부는 2014년 7월1일부터 만 65세 이상이며, 소득인정액 기준 70%(‘14년 선정기준액: 단독가구 87만원, 부부가구 139만 2천원) 이하 노인에게 최대 20만원의 기초연금을 지급한다. 다만, 국민연금 소득이 있는 노인 중 일부, 소득수준이 선정기준에 가까이에 있는 노인 및 부부 수급자 등은 일부 감액된다(최소금액 2만원). 기초연금 대상자의 90%에게 20만원을 지급, 나머지 10%에게 감액 지급한다.

이 방안 역시 노인빈곤율의 실질적 감축효과는 거의 없으면서, 수급액을 국민연금과 연계하여 일부 자영업자와 주부 등이 국민연금에서 탈퇴하는 등 국민연금의 신뢰성을 크게 훼손하였다. 일반조세수입을 재원으로 한 공공부조인 기초노령연금은 보험료를 재원으로 하여 보험가입자에게만 급부하는 사회보험인 국민연금과는 본질적으로 다르다. 따라서 국민연금과 연계하는 것은 타당성이 없으며 그렇지 않아도 취약한 국민연금제도를 붕괴시키는 부작용만을 초래할 따름이다.

기초노령연금은 조세를 재원으로 하여 빈곤층 노인에게 제공되는 공공부조이다. 따라서 기초노령연금을 국민기초생활보장제도에 흡수 통합하여 빈곤층 노인에게만 최저생계비를 보장하는 방향으로 개혁하는 것이 한정된 예산으로 노인 빈곤율을 실질적으로 감축하는 보다 효과적인 정책임은 명백하다.

동시에 그동안 드러난 국민기초생활제도의 미비점을 개선하여야 한다.

우선 수급 자격요건으로서 부양가족 요건 등을 현실화하여 절대 빈곤층 모두에게 지원하여야 할 것이다. 노인이나 장애인 등 노동능력 없는 모든 국민에게 인간다운 최저생활을 보장하기 위해서는 지방자치단체의 재정 상황에 관계없이 하나의 사회권으로서 중앙정부가 책임져야 할 것이다.

둘째, 열등처우의 원칙을 확립하여야 한다. 현행 기초생활보장제도의 소득보장 수준(최저생계비)이 저소득층의 노동시장 소득 초과하는 경우가 적지 않다. 그 결과 경제의 급격한 서비스화로 저임금일자리가 확산되는 것과 맞물려 저숙련 근로자의 노동시장 이탈과 단절을 촉진하는 부작용이 확산되고 있다. 따라서 기초생활보장 급여를 최저임금을 고려하여 최저생계비 이하로 하향 조정할 필요가 있다.

국민연금 기여금의 강제징수

국민연금의 사각지대가 여전히 광범한 것은 영세기업과 비정규직, 그리고 자영업자들이 기여금 납부를 용이하게 회피할 수 있기 때문이다.  따라서 임의가입이 아니라 법에 규정된 대로 모든 취업자들의 강제가입과 기여금의 강제징수를 정착시켜야 할 것이다.

III. 증세와 조세 제도의 누진성 강화

정상적 복지국가로 나아가기 위해서는 장기적으로 증세가 불가피하다. 이미 복지재원을 어디에서 어떻게 조달할 것인가가 시급한 현안이 되고 있다.

우리나라 조세부담률은 2013년 17.9%이다. 국제 비교가 가능한 최신연도인 2012년 기준 우리나라 조세부담률은 18.7%로 OECD 국가 중 7번째로 낮고, 국민부담률은 24.4%로 4번째로 낮다.  OECD 평균 조세부담률(24.7%)와 국민부담률(33%)에 비해 약 5~7% 낮은 수준이다.

1. 포괄적 소득세제로 전면 개편

우리나라 소득세의 실효세율(GDP 대비 소득세수)는 2011년 3.8%로 OECD 평균(2010) 8.4%의 절반에도 미치지 못한다. 우리나라 개인소득세가 소득재분배 효과가 제한적인 원인은 지나치게 높은 다양한 소득공제 및 세액공제로 인해 과세베이스가 지나치게 좁고 봉급생활자 등 소수의 납세자에게 과도하게 집중되어 있기 때문이다. 임금 중 과세대상 범위를 현재의 50% 수준에서 OECD 평균인 80%까지 인상하여야 한다. 소득세제에 인플레 연동제를 도입하면서 소득공제 및 세액공제를 인하하는 방안을 적극적으로 검토할 때이다.

갈수록 소득과 부가 상위계층에 집중되고 있는 만큼 상위계층에 대한 세율을 소폭 인상하는 조치만으로도 상당한 세수를 확보할 수 있다. 2016년 최상위 1%가 국민 소득의 20%를 차지할 전망이므로 상위계층 소득에 대한 세율을 10% 인상하면 국내총생산의 약 2%에 해당되는 새로운 조세수입이 창출된다.

우리나라에서도 자본소득은 노동소득에 비해 압도적으로 더 불평등하게 분배되고 있다. <그림 26>에서 보는 바와 같이 배당소득의 경우 최상위 1%와 10%가 각각 전체 배당소득의 72.1%와 93.5%를 가져가는 것으로 나타났다. 주식·펀드 투자가 대중화되면서 882만여명이 배당을 받았지만, 대다수 투자자들은 배당소득이 미미한 것을 알 수 있다. 만약 배당소득이 전혀 없는 사람들까지 포함해서 소득점유율을 계산하면 배당소득의 집중도는 더욱 높게 나올 것이다. 이자소득의 경우에도 최상위 1%와 10%의 몫이 각각 44.8%와 90.6%로서 높은 집중도를 나타냈다. 반면 노동소득의 경우에는 각각 6.4%와 27.8%로서 집중도가 훨씬 덜하다. 사업소득이 주를 이루는 종합소득에는 자본소득과 노동소득이 혼재되어 있는데, 집중도도 양자의 중간 수준을 나타내고 있다.

이하의 통계는 지난 10월 7일 국회 기획재정위원회 소속 최재성 의원(새정치민주연합)이 국세청으로부터 받은 '2012년 배당소득·이자소득 100분위 자료'에 기초한 것이다.

상위계층에 혜택이 편중되어 있는 특정한 소득에 대한 특혜대우(상장주식양도차익 비과세, 이자 및 배당소득에 대한 낮은 세율 적용 등)를 폐지하여야 한다. 투기꾼들이 부담하는 세율이 생계를 위해 일하는 사람들이 부담하는 세율보다 훨씬 낮은 것은 공정한 조세가 아니다.

우리나라에서 2000년대 이후 최상층으로 소득집중 경향성에 대한 대항수단으로서의 조세제도 개혁은 이미 존재하고 있는 소득세와 상속증여세의 누진성을 크게 높이고, 종합부동산세를 부유세로 확대 개편하는 것으로 요약할 수 있다.

1) 상장주식자본이득세 도입

조세의 소득재분배 기능에 있어서 핵심 수단인 한국 개인소득세 약점 중의 하나는 상장주식 양도차익과세가 극히 일부의 대주주를 제외하고는 대부분 과세대상 소득이 아니라는 점이다. 1998년 금융개혁 이후 증권시장은 현저히 확대되었고, 향후에도 기술진보와 경제성장에 따라 상장주식으로부터 발생하는 자본이득도 증가할 것이다. 상장주식 자본이득에 대한 비과세는 상당한 세수손실을 초래할 뿐 아니라 고소득층의 조세회피 통로로 기능할 것이다.

상장주식으로부터 자본이득에 대해 비과세 조치에 대한 주요한 논거가 관치금융으로 인해 증권시장과 부동산 시장의 구조적 불균형이었다. 그러나 2008년 이후 부동산 가격이 하향 안정세가 정착됨에 따라 부동산 가격 인플레이션 위험은 거의 사라졌다고 볼 수 있다.

상장주식 자본이득 과세를 미루는 다른 하나의 논거는 우리나라 증권시장으로부터 해외로 대규모 자본도피로 인한 증권시장 붕괴에 대한 우려이다. 그러나 OECD 30개국 중 24개국이 상장주식자본이득에 과세하고 있으며 나머지 6개국도 도입을 준비 중에 있으므로 국내 증권시장에 투자된 자본이 해외로 도피할 기회도 거의 없다고 볼 수 있다.

단, 주식시장에 미칠 충격을 감안하여 일본의 성공사례를 참조하여 상장주식 양도차익 과세를 연차적으로 추진하는 것이 필요할 것이다. 상장주식의 양도차익에 대해 14%의 세율로 분리과세 하더라도 2009년 15.5조원의 추가세수(상장주식 양도소득세수 19조원-증권거래세 세수 3.5조원)가 확보되는 것으로 추정된다. (홍범교/김진수(2010) 그리고 우선 외국자본 등의 과도한 투기적 거래 제한하기 위해 단기 주식양도차익부터 과세함으로써 한국증권시장의 안정성 제고를 통한 성숙을 추구하는 것이 필요하다.

2) 소득세제에 50%의 최고세율 계급 신설

“조세제도에 있어서 누진적 소득세와 누진적 유산세는 20세기 주요한 혁신이었다. 이 제도들은 20세기 선진국에서 불평등을 줄이는데 중심적인 역할을 하였으며, 오늘날 국가 간 조세경쟁 때문에 심각하게 위협당하고 있다.” 소득과 유산에 대해 최고세율 70%로 과세한 최초의 나라는 미국이었다(소득에 대해서는 1919~22, 유산에 대해서는 1937~39). 누진세는 자유경쟁과 사유재산권을 존중하면서 불평등을 완화하기 위한 자유주의적 방안이었다.

Piketty(2014):493

소득세의 최고세율은, 높을 경우 최고경영자들이 과도한 보상을 요구하지 않도록 하는 방어벽(protective barrier) 역할을 하기도 하고, 낮을 경우, 과도한 보상을 요구하는 그릇된 행동을 유인(incentive to mischief)하는 기능을 한다. 1980년대 이후 미국과 영국의 극단적 보수주의 정부가 소득세 최고세율을 대폭 인하한 세제개편은 최고 소득계층 소득의 폭발적 증가를 초래하였고, 이렇게 생긴 뭉치 돈을 보수정당과 압력단체 그리고 연구소 등에 기부하여 최고세율을 더 낮추도록 정치적 영향력을 행사하였다.  최상위 1% 혹은  0.5%에 최고세율 80%로 과세하는 것은 미국 경제성장을 저해하지 않고 성장의 과실을 재분배하며, 최고경영자들의 경제적으로 쓸모없는 행위들에 합리적 제한을 가하는 조치라고 피케티는 주장한다.

Piketty(2014):335

우리나라 소득세의 최고세율은 1960~1970년대에 빠르게 상승하여 70%까지 갔으나, 1980년대 이후 신자유주의 흐름에 편승하여 거의 매년 인하하여 2008년 35%까지 하락하였다가, 2012년 38%이다. 이러한 소득세 최고세율 인하로 우리나라에서도 2000년대 이후 미국에서처럼 금융기관과 재벌기업들의 최고경영자들의 세전임금이 급상승하였다. 우리나라 근로소득 최상위 0.1%의 소득의 근로자 전체 평균임금 배율은 2000년대 이후 급속히 상승하여 이미 일본과 미국 중간 수준에 이르고 있다. 뿐만 아니라 앞의 간단한 계량검증에서 자본주도의 불평등도 상승 메커니즘이 작동한다는 잠정적 결론에 도달하였다.

Piketty(2014)는 미국 최고경영자들의 연봉이, 독일과 프랑스와는 달리, 1980년대 이후 폭발적으로 증가한 원인을 다각도로 검토한 결과 소득세 최고세율이 1930~1980년 80%에서 1980-2010년에는 30~40%로 인하된데 기인한 것으로 결론짓는다.  한국의 경우에도, 특히 주식소유가가 광범하게 분산된 금융지주회사들의 경우, 최고경영진은 소득세 최고세율이 70%였을 때  급여 증가분 중 70%는 정부에 돌아갈 것이기 때문에 자신들의 연봉 인상을 위해 노력할 유인이 작았으나, 최고세율이 35%로 인하된 후 금여 증가분 중 단지 35%(지방소득세 포함시 38.5%)만 국고에 귀속되므로 큰 폭의 연봉 인상을 위해 이사들과 주주들을 설득하는데 많은 노력을 기울였다는 다양한 일화가 존재한다. 아울러 본고 18쪽에서 언급하였듯이, 미국 형 기업지배구조로의 개편과 2002년 이후 재벌기업 이익률의 급상승도 큰 영향을 미쳤을 것이다.

따라서 소득분포 최상위 0.1%에 대해 최고세율 계급을 신설하는 것이 필요하다. 그러나 우리나라는 소국개방경제라는 점을 고려하여 최상층에 대한 세율을, 피케티가 제안한 80%보다는, 프랑스나 독일의 50~60% 수준에서 결정하는 것이 현실적일 것으로 보인다. 그런데 박근혜 정부의 2014년 세제개편(안)은 이러한 시대적 요구에 역행하고 있다. 세계사에서 성공 사례를 찾아보기 힘든 ‘기업소득 환류세제’를 신설하여 기업 사내 유보금에 대한 과세할 계획이다. 그리고 기업의 사내유보금이 가계로 흘러가도록 하기 위해, 고배당 주식 배당소득 원천징수 세율을 14%에서 9%로 인하하고, 금융소득 종합과세 대상자에게 선택적 분리과세(25%)를 허용하는 안은, 배당소득이 주로 최고소득계층의 소득이라는 점을 고려하면, “제2의 부자감세”라는 비난을 피하기 어렵다.

2. 종합부동산세를 부유세로 확대 개편

저량경제에서는 분배의 불공평 문제도 종래와는 다른 관점에서 접근할 필요가 있다. 자산과세 중 상속세의 강화도 필요하다. 그러나 상속세는 기껏해야 30년에 한번 우발적으로 과세하기 때문에, 30년 동안 다양한 절세전략을 구사할 수 있어 실효성이 낮다. 이보다는 자산보유에 대해 매년 과세하는 부유세가 보다 유효한 수단이다. 소득세, 상속세 그리고 부유세는 부의 과도한 집중을 억제하기 위한 상호 보완적인 유효한 수단이다.

독일과 스웨덴은 이미 19세기 말과 20세기 초에 순자산에 대해 매년 누진과세하는 부유세를 도입하였다. 그러나 이 조세들은 과세대상 자산의 시장가치가 아니라, 과세당국이 이따금씩 재평가한 감정가액에 의거해 과세하여, 자산의 시장가치와의 모든 관련성을 상실하여, 결국 쓸모없는 조세로 전락하였다. 결국 독일의 헌법재판소가 1995년 토지자산의 경우 1964년 이후 단 한 차례도 재평가하지 않고 단순히 1964년 평가액을 40% 인상하여 과세표준으로 사용하는 반면, 증권 등 금융자산은 현재가치로 평가하는 등 부유세 과세대상 자산의 평가 불균일 문제로 세부담 균등화 원칙에 위배된다는 판결을 내렸다. 이에 따라 입법부가 1996년 말까지 새로운 과세표준 산정방식을 마련하지 않는 한 현행 부유세법은 자동 실효된다고 결정하였다. 이에 독일 연방정부는 1997년 초 부동산세와 상속 증여세의 인상을 통해 세수 부족분을 메우는 대신 1997년부터 부유세 시행이 정지되었다. 스웨덴은 보수당에 의해 2007년 폐지되었으나, 최근 재집권한 사회민주당은 부유세 부활을 공약하였다.

노영훈(2012):18

비교적 근래에 부유세를 도입한 프랑스와 스페인은 ‘부의 불균등 분배 완화’를 목적으로 누진세율 구조를 택하고 있다. 1982년 사회당 집권으로 도입된 프랑스의 현행 부유세는 다양한 자산을 매년 재평가한 시장가치에 기초하여 과세하나, 납세자가 자진 신고한 보유자산에 기초하여 과세하는 한계를 가지고 있다. 이탈리아도 2012년에 기묘한 부유세를 도입하였으며, 스페인의 부유세는 과거 독일과 스웨덴 식으로 부동산과 다른 자산들을 자의적으로 평가한 가치에 기초하고 있다. 부유세를 한 국가 단위에서 적절히 설계하는 것은 어렵다. 유럽 국가들의 부유세 시행경험은 그다지 만족스럽지 못한 편이다. 그러나 Piketty(2014)가 주요국의 최상위 1%에 부의 집중도를 추정한 바에 따르면, 1910~1970년 기간 중 富의 집중도가 급격히 하락한 나라들 그리고 1980년대 이후 부의 집중도가 증가하지 않은 나라들도 스웨덴, 프랑스 등 부유세 시행국이었다는 사실도 눈여겨 볼만하다.

Piketty(2014): 532~533

노영훈(2014):18

한국경제가 향후에도 활력을 유지하기 위해서는 지나친 부의 집중은 억제되어야 하고, 이를 위해서는 자산과세를 보다 강화하여야 할 것이다. 우리나라는 이미 일종의 부유세로서 종합부동산세를 가지고 있으나, 이는 중산층에 중과되는 약점을 지니고 있다. 세계 어느 나라에서나 중산층들은 자산을 주로 부동산 형태로 보유하는데 비해 최상층은 주식으로 보유하는 것이 보편적이기 때문이다. 과세대상에 주택 뿐 아니라 모든 건물과 금융자산까지 포괄하도록 하여 순자산세(부유세)로 발전시킬 필요가 있다. 이를 위한 정보하부구조를 정비하기 위해서는 미국, 독일, 프랑스처럼 금융기관의 정보가 세무당국과 자동적으로 공유되는 시스템을 갖추어야 한다. 또한 최근 OECD를 중심으로 자동조세정보교환(AEOI) 프로그램 확산, 우리나라의 해외금융계좌센고제도 시행, 그리고 2015년 말에는 G20 국가들 간에 자동금융정보교환이 실시될 예정이어서 금융자산을 부유세 부과 대상에 포괄하기 위한 행정 인프라는 개선되고 있다.

노영훈(2014):17~18.

주식이나 채권 등 금융자산은 시장에서 널리 거래되므로 시장가격이 잘 형성되어 있으므로 세무행정상 평가가 비교적 용이하다. 그러나 부동산은 강한 개별성 때문에 세무행정상 심각한 평가문제를 야기 시킨다. 앞에서 살펴 본 바와 같이, 독일과 스웨덴의 부유세는 바로 이 부동산 가치 평가문제 때문에 실패하였던 것이다. 다행히 우리나라는 1980년대 말이래  부동산 가격 인플레이션 문제를 극복하기 위해 정부가 지속적으로 노력한 결과 전국 부동산 가격 평가 인프라가 국세청 기준시가, 국토부 공시가격 등 다각도로 잘 정비되어 있다. 부동산 실거래가 신고제도가 정착되었고, 비교적 표준화된 부동산인 아파트의 경우 최근 실거래가격 정보까지 파악되어 국토부가 홈페이지에 공개하고 있다. 따라서 부유세 세무행정상 부유세를 도입한 여러 유럽 국가들에 비해 우리나라는 유리한 입장이다. 이에 앞서 우리나라의 자본/소득비율을 선진국들에 비해서도 높게 만드는 주요 원인인 관치부동산 제도를 청산하여야 할 것이다.

1988년 현재 ‘개인이 소유하고 있는 토지의 65.2%를 토지소유자 상위 5%가 소유하고 있다’는 사실 공개가 종합토지세를 도입하는 동력으로 작용하였듯이, 부유세 도입을 위한 첫 걸음은 정부가 자본소득과 자산소유에 대한 데이터를 수집하여 공개하는 것이다. 누가 자본을 소유하지를 아는 것은 사회가 오늘날의 높은 불평등도에 어떻게 대응하기를 원하는지 이해하는데 도움이 된다. 민주적으로 선출된 유능한 정부는 부유세를 부과할 힘을 가지고 있다. 자본주의 체제 내에 공평한 성장을 달성하는 자연적인 힘은 존재하지 않으므로, 정책형성자들의 역할이 결정적이다.

3. 사회보험료 소득 상한 철폐

사회보장기여금의 경우는 급속히 증가해 왔고, 고령화에 따른 복지수요 증가를 감안할 때 앞으로 복지재원의 주된 원천이 될 것으로 생각된다. 국민연금과 같이 미래의 혜택과 연계되어 있다는 점에서 조세저항이 상대적으로 낮은 편이라 할 수 있다.

그렇지만 사회보장기여금의 규모가 더욱 확대되는 경우 그 부담률 구조가 역진적이라는 점이 문제가 될 수 있다. 이 문제를 완화하기 위해서는 사회보험료의 소득 상한(현재 국민연금의 상한은 월소득 398만원, 건강보험은 7,810만원) 을 높이거나 철폐하는 방안을 생각해 볼 수 있는데, 이를 통해 고소득자의 부담률을 높일 수 있다. 부담률의 전반적인 인상은 중하위 소득자로 갈수록 그것을 감내하기 어려워지는데, 그에 대응하여 복지지출의 혜택을 늘려 보완할 필요가 있다.

4. 고령화 시대에 대응한 세제개혁: 부가가치세 세율 인상

급속한 고령화와 시급한 빈곤대책에 소요될 재원을 마련하기에는 소득세제 개편만으로는 불충분할 것이다. 머지않은 장래에 현역 근로세대의 인구비중이 줄고, 고령층이 급속히 증가할 것으로 전망되는 상황에서 현역세대에 복지 부담을 과중하게 지우는  소득세보다 세대 간 형평성을 제고할 수 있는 부가가치세 세율 인상을 보완적으로 추진할 필요가 있다. 그 역진적 성격이 크게 문제로 인식되어 왔지만, 조세저항이 비교적 작고 과세의 효율성도 높아, 서유럽 복지국가에서는 그에 대한 의존도가 높다. 우리나라 부가가치세의 과세베이스는 OECD 회원국 중 9번째로 넓으나 세율은 OECD 평균 18%보다 크게 낮은 10%이다. 복지재원 마련을 위해 부가가치세 세율을 인상하되,  잘 조준된 복지지출을 통해 역진성 문제를 완화할 수 있을 것이다. 서유럽 선진국들의 부가가치 세율 15-25%인 점을 감안하면, 향후 부가가치세율을 인상하여 증대될 복지재원을 마련할 수 있을 것이다. 부가가치 세율을 12%로 인상할 경우 약 15조원의 추가세수를 확보할 수 있다.