토론문

김태일 (고려대)

지자체가 수행하는 복지사업은 대부분 중앙정부가 만든 사업을 집행하는 것(국고보조사업)이다. 이때의 지자체는 지방‘자치’를 하는 것이 아니다. 중앙과 지방을 모두 포함한 ‘정부’의 일부로서 주민과 대면하는 일선 기관으로서 ‘정부’ 업무를 수행하는 것뿐이다.

중앙정부 사업을 대행하는 국고보조 복지사업과 관련하여 가장 큰 논란은 발제문에서 논의하듯 재원 분담이다. 중앙정부가 집행을 떠맡기면서 비용마저 일부를 부담시켜 논란이 된다. 중앙정부에서는 지역주민들에게 혜택이 가는 만큼 지방정부가 분담하는 것이 당연하다는 입장이다. 지방정부에서는 중앙에서 일방적으로 결정해놓고는 비용까지 부담하라고 강요하는 것은 너무하다는 입장이다.

대행사업(국고보조사업)의 본질은 중앙정부가 만든 사업이라는 데 있다. 지방정부가 집행하는 사업을 중앙정부가 만드는 까닭은 전국 공통으로 적용하기 위해서다. 복지 분야의 대표적인 대행사업은 기초연금, 국민기초생활보장, 무상보육이다. 대한민국 국민이라면 사는 지역에 관계없이 동일한 혜택을 받는 것이 타당하다고 생각하기 때문에 국가(중앙정부)가 결정해서 하는 사업이다. 지자체의 자체사업으로 하면 사업을 할지 말지, 대상자와 지급액 규모를 얼마로 할지 지역마다 달라질 수 있기 때문이다. 서울에서는 노인들에게 기초연금을 지급하는데 강원도에서는 지급하지 않는다면? 경기도에서는 무상보육을 실시하는데 충남은 하지 않는다면? 물론 주민 눈치를 봐야 하므로 자체사업이라도 대부분의 지방정부에서 사업을 실시하기는 할 것이다. 하지만 내용은 지방정부 여건에 따라 달라질 수 있다. 실례를 들면 지방정부 자체 복지사업 중에 출산장려금이 있다. 출산장려금 지급 사업은 거의 모든 지자체에서 실시한다. 그런데 자체사업인 탓에 지역 간 격차가 크다. 첫째부터 주는 지역도 있고 셋째부터 주는 지역도 있다. 셋째부터는 5백만 원 넘게 주는 지역도 있고 50만 원만 주는 지역도 있다.

현행 국고보조 복지사업의 대부분이 대한국민이라면 사는 지역에 관계없이 동일한 혜택을 받는 것이 타당하다고 여겨지는, 소위 ‘국민기본선(national minimum)에 해당하는 사업이므로, 중앙정부 소관 사업으로 하는 것 자체는 타당하다. 문제는 최근 수년 동안 무상보육, 기초연금 등 복지 분야 대행사업이 급증하면서 지방정부가 부담해야 하는 매칭사업비 규모도 크게 늘었다는 점이다. 이 때문에 재정이 어려워진 지방정부가 여럿이다.

사실 복지사업에 대한 중앙정부의 국고보조 행태를 보면 지방정부 입장이 딱하다. 중앙정부 사업을 지방정부가 대신 집행하면서 돈까지 강제로 부담해야 하니 말이다. 더욱이 국민들은 기초연금이나 무상보육을 대통령과 국회 등 중앙정부 업적이라고 생각하지 지방정부 업적이라고 생각하지는 않는다. 지방정부 사업에 국고로 보조하는 것이 아니라 중앙정부 사업에 지방재정으로 보조하는 셈이다. 이렇게 보면 대행사업은 국고보조사업이 아니라 지방재원징발(徵發)사업이다.

국고보조사업 재원의 지방 분담 문제는 발제문을 비롯해서 워낙 많이 논의된 것이라 다시 상세히 부연할 필요는 없을 것이다. 다만 중앙정부 부담률을 더 높이는 것이 맞고 또 복지 대상자가 많은 지역일수록 그에 비례해서 부담이 늘어나는 것을 완화하는 것이 필요하다는 것, 그리고 향후 의무적인 국고보조사업을 확대할 때는 지자체외 긴밀히 협의하는 것이 필요하다는 정도만 지적한다.

국고보조사업의 문제로는 발제문도 그렇지만 대부분 재정 분담 문제에 집중한다. 재정 문제가 워낙 심각하기 때문에 이해할 수는 있다. 하지만 이제는 재정 문제 이외에 서비스의 질에 대해서도 관심을 가졌으면 한다.

복지사업의 분류 기준은 다양하다. 우선  현금 급여와 서비스 급여로 나눌 수 있다. 연금은 대표적인 현금 급여다. 연령, 납입 기간 같은 요건을 충족하면 대상자에게 현금이 지급된다. 건강보험은 대표적인 서비스 급여다. 건강보험 혜택은 낮은 비용으로 의료 서비스를 누리는 것이다. 물론 건강보험공단에서 병원과 약국에 돈을 지급하지만, 가입자가 직접 현금을 받는 것은 아니다. 현금 급여인 경우에는 규정대로 돈만 지급하면 끝이다. 연금 수령자가 받은 돈을 어디에 쓰는지 국민연금공단에서 관여해서도 안 되지만 관여할 수도 없다. 서비스 급여는 다르다. 서비스가 제공된다고 끝이 아니다. ‘적정한’ 서비스가 제공되어야 한다. 현금 급여는 하지원이 광고하는 은행 계좌로 들어온 돈이든 송해 선생이 광고하는 은행 계좌로 들어온 돈이든 차이가 없다. 서비스 급여는 그렇지 않다. 건강보험공단에서 같은 금액을 지급하더라도 ○○병원의 서비스와 △△ 병원의 서비스가 다르다. 그래서 서비스 급여는 대상자가 적정한 서비스를 제공받아야만 책임을 다한 것이 된다.

또 다른 분류 기준도 있다. 보편적 복지와 선별적 복지다. 대상자를 선정할 때 생활 형편을 고려하면 선별적 복지, 아니면 보편적 복지다. 가입자로서 노령, 실업 같은 사유가 발생하면 지급되는 사회보험, 영유아가 있으면 지급되는 보육료 지원은 보편적 복지다. 소득을 고려해서 지급하는 기초생활보장급여나 기초연금은 선별적 복지다.

지방정부가 집행을 맡는 복지 사업(국고보조사업)을 대상(보편-선별)과 급여 내용(현금-서비스)에 따라 구분해보자. 각각 두 개의 카테고리니 네 가지 유형, 즉 보편-현금, 보편-서비스, 선별-현금, 선별-서비스가 가능하다. 이 중에서 지방정부가 맡는 ‘보편-현금’ 범주에 속하는 사업은 없다. ‘보편-서비스’에는 무상보육과 무상급식이 있다. ‘선별-현금’ 사업은 기초생활보장급여와 기초연금이 대표적이다. ‘선별-서비스’는 복지관 운영, 각종 바우처 사업 등 다양하다. 이처럼 지방정부 복지사업은 ‘선별’과 ‘서비스’ 중 적어도 하나는 해당한다.

보편이고 현금이면 일이 간단하다. 보편이니 대상자를 가려낼 필요가 없고 현금이니 돈만 보내주면 끝이기 때문이다(그러니 지방정부에게 맡길 필요도 없을 것이다). 이에 비해 ‘선별’은 대상자를 가려내는 일을 해야 한다. ‘서비스’는 서비스 질을 관리해야 한다. 얼마나 제대로 선정하고 관리하는가에 따라 사업성과는 크게 달라진다.

중앙정부 복지사업은 사회보험처럼 일반 국민을 대상으로 하는 게 많고 그래서 대개가 보편이다. 하지만 지방정부 사업은 취약계층을 대상으로 하는 게 많아 주로 선별이다. 중앙정부 복지사업인 건강보험은 액수도 크지만(특히 민간 지출까지 더하면 단연 최고다) 서비스 질도 몹시 중요하다. 그러나 ‘의료’ 서비스의 질을 높이는 데는 워낙 다양한 요소가 개입되기 때문에 집행기관(건강보험공단)이 얼마나 잘 관리하건 서비스 질이 크게 변하지는 않는다. 하지만 지방정부가 담당하는 복지 서비스는 다르다. 다양한 복지관과 어린이집이 제공하는 서비스, 각종 바우처로 제공되는 서비스는 지방정부가 얼마나 관리를 잘하느냐에 따라 서비스 질이 크게 차이난다.

국민 입장에서는 중앙정부가 부담하든 지방정부가 부담하든 상관할 바 아니다. 필요한 서비스가 제대로 제공되고 또 내가 낸 돈이 알뜰하게 쓰이면 그만이다. 서비스 질과 관련하여 개선해야 할 문제점 중 하나는 경직적인 집행이다. 지방정부가 복지를 담당하면 지역 사정에 맞게 신축적으로 대응한다는 장점이 있다. 그런데 국고보조 복지사업은 현재로서는 이런 장점을 전혀 살리지 못하고 있는 실정이다. 수급 기준과 사업 내용을 시시콜콜하게 세부적으로 정해놓은 탓에 기계적인 집행에 머물고 있다. 집행하는 입장에서 이게 편하기는 하다. 받지 않아도 될 사람이 받든 받아야 할 사람이 못 받든 고민할 필요가 없다. 규정대로만 하면 된다. 수요에 비해 사업비가 많든 적든 따질 필요도 없다. 받은 것만큼만 쓰면 된다. 그러나 국민 입장에서는 아니다.

흔히 언론에서는 복지예산의 낭비 사례로 국민기초생활보장급여 부정수급 문제를 거론한다. 전혀 가난하지 않음에도 기초생활보장급여를 수급한다는 얘기다. 물론 부정수급은 가려내야 한다. 복지예산을 낭비하면 안 되기 때문이다. 그런데 부정수급자 색출(?)에 열심힌 것을 보면서 한 가지 의문이 든다. ‘서비스 대상자의 부당 행위에는 저리 민감하면서 왜 서비스 공급자의 부당 행위에는 이리 둔감할까.’(사실 사회복지통합전산망 덕에 부정수급자는 드물다. 오히려 형편 어려운 노인 분들이 전혀 부양하지 않더라도 자식 있다고 이유로 수급 받지 못하는 게 더 문제다).

정부는 보육, 부양, 직업 훈련 서비스 제공에 많은 돈을 쓴다. 그렇지만 정작 제공되는 서비스 질에는 그다지 신경 쓰지 않는다. 무상보육으로 우후죽순 불어난 어린이집의 서비스에 누구나 불만을 털어놓는다. 정부가 보육료를 내주니 그냥 있지 100% 내 돈 내는 거라면 가만있지 않았을 것이다. 아니 아예 애를 보내지 않았을 것이다. 다른 서비스도 마찬가지다. 예산 낭비로 치면 부정수급보다 부당공급이 훨씬 크다. 정책은 집행했다고 끝이 아니다. 제대로 성과를 내야 가치를 지닌다. 그래서 현금 지원 복지보다 서비스 제공 복지가 훨씬 어렵다. 그만큼 지방정부가 복지에서 역할을 잘하는 것이 중요하다.

다시 말하지만 국민 입장에서는 중앙이건 지방이건 어느 쪽에서 더 많이 부담하든 마찬가지다. 그러나 서비스가 제대로 제공되지 못하고 예산이 낭비되는 것은 문제다. 국민을 위한다면 이를 해결하는 것이 훨씬 중요하다.

참고) 이 토론문의 내용은 대부분 본인의 저서 ‘재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가(2014)’에서 발췌, 정리한 것입니다.