선진복지사회연구회 토론회

2013년11월14일(목)14시

『복지사각지대 빈곤층의 정책과제와 대안』 토론문

한국보건사회연구원 이태진

사회정책연구본부 ginihome@kihasa.re.kr(02-380-8111)

한국 복지사각지대=빈곤층?

한국 복지정책의 범위=2000년 국민기초생활보장제도(대표적 공공부조제도, 빈곤정책)

+ 최근 교육, 주거, 에너지, 문화 등 외연의 확대

복지정책변화와 빈곤정책의 위상?

빈곤정책의 성과 진단을 통한 빈곤정책의 대상 및 범위 논의 필요

본 발표원고에서의 2011년 2012년 2014년에 제안된 복지정책 과제 및 예산을 비교분석은 구체적인 정책내용까지 분류화, 분석하고 있어 기존 관련 연구 및 내부논의 자료에서 거의 전무하다고 생각함. 이는 풍부한 정책적 함의를 내포하고 있어, 복지정책의 지속가능성, 발전방향 관련 문제제기에 있어 매우 유용하리라 기대됨.

타당하고 합리적인 검토자료, 분석내용, 결과도출을 발표해주신 강이사장님께 감사드리며, 특히 빈곤퇴치를 위한 대안모색방안 제시에 저 역시 전적으로 동의함.

본 토론은 최근 복지정책환경 변화와 향후 전망을 고려하여 개편을 앞두고 있는 빈곤정책의 변화 나아가 혁신에 따른 현안과 당면과제를 살펴보고, 원인에 대한 진단과 경제적뿐만아니라 사회적 지속가능성을 제고한 추진정책방향과 과제를 논의하고자 함.

빈곤정책은 다음의 세 가지 의미로 그 위상을 정립할 수 있음.

첫째는 빈곤상태에 놓인 국민의 인간다운 최저생활을 보장하는 것으로 이는 이미 빈곤상태에 있는 빈민에 대해 소득이전을 통해 즉각적인 생활고를 해결해주는 가장 오래되고 전통적인 빈민구제 정책으로, 빈곤정책 중 가장 핵심적이지만 소극적이고 사후적이며 협의적 개념의 빈곤정책이라 할 수 있음. 둘째는 빈곤으로부터 벗어나기 위해 자립하려는 노력을 지원하는 정책으로 탈빈곤을 위해 자립노력을 하도록 지원하는 당근(pull 정책)과 채찍(push 정책)의 다양한 자립지원정책들도 빈곤구제 정책만큼 오래된 역사를 갖고 있으며 복지국가 위기 이후 더욱 강조되고 더욱 정교해진 일련의 근로연계복지(workfare) 정책들이 이러한 빈곤층 자립정책의 핵심임. 셋째는 빈곤상태로 떨어질 위험이 있는 잠재적 빈곤집단에 대한 예방적 지원을 통하여 빈곤의 위험을 사전적으로 예방하는 정책으로 이는 잠재적 빈곤위험 집단에 대한 표적화된 정책(예컨대, 과다의료지출 집단에 대한 지원제도) 뿐만 아니라 질병, 재해, 노령, 실업, 장애 등 소득상실의 사회적 위험에 대비한 보편적인 사회보장제도가 1차 사회안전망으로 작동하는 것을 포함. 사회보장정책, 사회서비스정책, 나아가 노동시장정책까지도 포함할 수 있는 광의의 사회정책임.

향후 비수급 빈곤층 규모 증가와 지속화 될것으로 전망되며, 특히 높은 노인빈곤율과 근로빈곤층이 증가할 것임. 따라서 복지정책의 지속가능성 우려와 함께 빈곤정책의 효과성에 대한 지속적 문제제기로 사회적 지속가능성 제고를 위해 근로연령세대에 투자로의 빈곤정책 방향모색 그리고 기존 탈수급 강조에서 빈곤전락 및 장기화의 예방기능 강화로 중심점 이동

※사회부조체계의 3단계 과정이 빈곤 예방의 효과성 결정(Behrendt(2000)):대상자가 실제로 사회부조 수혜 자격을 갖는가(eligibility), 급여가 가구의 욕구를 충족시키기 위해 충분한가(adequacy), 빈곤 가구가 실제로 급여를 요청하는가(take-up)

정책방향 모색에서 고려해야하는 전제는?

재정적 건정성 및 안전성 담보(비수급 빈곤층 대상의 대폭적 지출확대 곤란)

정책기조는 사회적 합의 고려하여 권리와 의무의 조화가 강조

정책대응속도를 넘어서는 경제 및 노동여건 변화에 고려

빈곤전락 및 고착화 방지를 위한 빈곤정책방향은 빈곤화 원인에서 모색

외국 사회보장제도의 지출과 비교하여 주거급여, 가족수당, ALMP 등의 우선확대,

타부처와의 협력이 중요하므로 복지부의 명확하고 적극적인 역할 필요

한국형 빈곤정책 연구 발전은 세부적 검토로 타당성을 확보하되, 제도운영은 간편하게

-------현안과 개선방안 모색

현안) 복지급여 집중과 누락

저소득층 지원을 목적으로 하는 정책의 대상 집중과, 빈곤층의 제도권 밖으로의 누락 문제가 공존자원 동원의 제약이 있는 현실에서 집중도 문제. 유사 정책 등 각종 정책의 정책목표에 대한 수급자의 인식이 취약해지고 자원이 집중되는 수급자 외 다른 빈곤층의 어려움에 대한 자원투자를 제한하게 될 위험

※ ‘중복’은 동일한 또는 유사한 목적의 프로그램이 동일한 사람들을 대상으로 하는 경우를 의미. 목적이 다른 여러 정책이 특정 집단을 대상으로 반복적인 표적화를 하는 경우는 집중으로 보는 것이 타당

원인에 대한 검토

제도의 기준, 즉 적용되는 각 지원제도의 기준을 보면 소득인정액을 최저생계비와 비교하는 방식이 가장 일반적임. 기준을 보아도 최저생계비의 100%와 130% 정도의 수준에서 노치(notch)현상이 심각할 것으로 추정가능

행정의 집중, 기준의 획일적 적용은 소득과 재산, 그리고 소득인정액의 산출이 용이한 행정주체, 시군구·읍면동으로의 행정업무의 집중도 초래, 결국 일선에서 복지대상에 대한 개별적 관리를 위한 여건을 확보하기 어렵게 함.  복지부 자료에 따르면 292개 중앙부처의 복지사업 중 61%의 사업이 지방자치단체 사무소에서 전달된다고 기술, 하지만 다른 특별행정기관 등에서 전달하는 사업 중 일부는 조사, 선정, 자격확인 등을 의뢰하고 있으므로 지방자치단체 일선 사무소의 업무 집중은 더 심각할 위험

개선방안

빈곤예방 강화를 위해 잠재적 빈곤문제에 대한 사전적 체계 강화

기초생활보장급여와 기타 사회부조성 급여 간의 우선순위 조정

생계성 급여 지양하되, 현물 및 사회서비스 확대와 형평성 제고

가구특성별(주거점유형태별/근로능력별/학생유무별) 필요한 급여를 조합한 맞춤형 지원으로 보장성의 합리화 확보

※ 예를 들면, 과도한 의료비부담에 대한 지원(보장성 강화와 급여-보험의 체계 통합) ,주거급여, 임대주택 등 지원 형태에 따라 차등적 지원 및 선정기준 체계화,교육은 궁극적으로 전국민 무상지원(부처간 사업 통합 및 연계)

저소득층 지원사업에 대한 급여의 목표 달성 효과성과 효율성을 높이기 위해 법적 근거 마련하여 관련 복지제도와 연계성 강화

제도의 영향분산 효과가 상대적으로 양호한 준 보편제도의 도입에 대한 고민

소액 현금 급여 등 통합, 지방배정

소액의 현금급여-소액의 현금 급여들에 대해서는 수급을 받는 가구에서도 그 효과인식이 낮다는 지적-에 대한 확인과 조정 작업을 시도하여 지방정부의 자체적인 사업 여건을 확보, 지역별 차별화된 제도 기반 강화

시도의 역할 강화, 현재 시도는 복지정책의 기획 및 집행에서 그 역할이 미비, 조정력을 강화하기 위하여 그리고 일선 시군구의 업무하중을 완화하기 위하여 준보편 현금급여(기초노령연금 등)에 대하여 시도로 이전, 시도는 이 제도의 운영과정에서 얻어진 지역의 주민 형편 등을 고려 지역의 복지정책에 대한 기획력을 제고할 기회 확보

전산망의 접근성 공유

각 제도들이 필요한 공적 자료를 얻을 수 있도록, 공적자료를 활용한 다양한 기준을 별도의 행정적 협력 없이 업무량을 최소화한 상태에서 수집하고 운영할 수 있도록 관련 공공기관의 전산망 접근성 확장(보건소의 담당직원의 접근, 고용의 work-net과의 소통원활 지원 등)

시도의 역할 조정에 있어 시도가 준보편적 급여업무를 담당할 경우, 사회복지통합전산망에 대한 접근성 확보도 필요

현안) 부정 수급과 사각지대 발생

지난 10년 동안 다양한 복지사업이 확대․도입되면서 복지대상 규모 및 복지재정 급증. 반면 재정의 효율적 집행 및 부정수급 등의 문제에 대응할 수 있는 사후관리 체계는 구축되지 못함

급격히 증가한 복지정책과 복지재정의 효율적 집행, 특히 복지대상 증가 및 변동에 대응 필요

현재 행복e음 구축 및 운영을 계기로 복지급여와 서비스 제공 관련 정부의 사후관리 가능성이 제고되었으나, 공적 행정자료로 관리되지 않는 사항, 고의적 부정수급 예방‧관리 등 사후관리 미흡.  이와 더불어, 사각지대 발굴 및 신청탈락자 재조사 및 이의신청 일원화, 제도개선 과제 발굴 및 환류 등 적극적인 권리구제 활동 추진 필요

공공부조 및 사회서비스는, 사회보험과 달리 수급자 기여없이 예산으로 지원되므로 수급자 선정 및 급여지급의 투명성을 기반으로 한 신뢰성과 건전성 확보가 제도의 성공적 운영과 복지재정 확대의 전제조건임

원인분석

복지급여 사후관리 업무의 분절적 수행 : 현재 복지정책별로 담당 사업부서마다 분절적으로 사후관리를 실시하거나, 일부 제도는 사후관리를 실시하지 않음

사후관리에 투입하고 있는 인력은 매우 부족한 실정이며, 이러한 인력 역시 분절적으로 운영되므로 사업부서별로 유사한 업무내용을 대상만 달리하여 중복적으로 수행, 복지정책별 담당 사업부서에서는 부적정 급여 및 사각지대로 인한 사건 및 감사 또는 언론 보도에 대응하기 위한 사후적, 임시변통적, 수동적 사후관리 방식을 넘어서는데 한계가 있음, 현행 지자체가 1차적으로 사후관리도 실시하도록 되어 있으나 자치행정구조(선거의식, 민원무마 요구) 하에서 적극적인 사후관리에 한계

개선방안 : 복지급여 통합 사후관리 체계 구축 및 효율적 운영

통합 사후관리 체계(법률 - 전담조직 - 정보인프라)의 발전 :복지급여 및 서비스(현금급여, 보육․사회서비스 바우처, 사회복지시설 지원)에 대한 사후관리 체계 구축 및 운영 관련 법적 근거를 마련하고, 사후관리 전담조직 및 인력을 확충하여 사회복지통합관리망을 활용한 IT 기반 data matching 및 risk profiling에 의한 부적정 급여대상 관리, 체계적 현장조사 및 지자체와의 네트워크를 통해 선제적․예방적으로 통합 사후관리 수행체계를 구축

통합 사후관리 체계 구축 및 운영의 성패는, 정책영역별 보건복지부 내 담당 사업부서, 사후관리 전담조직 내 정책영역별 담당팀, 정보인프라 구축과 운영 및 현장조사 지원기관(한국보건복지정보개발원 (가칭)사후관리운영본부 및 한국보건사회연구원 복지급여 모니터링 평가지원센터), 지자체 통합(조사)관리팀과 사업팀간의 효율적인 연계 구조에 달려 있음

타 부처 연계 복지사업의 경우 수급자격 등 부적정 급여에 대한 사후관리를 전담조직이 담당하며, 해당 부처 사업부서와의 협조체계를 통해 사후관리 결과를 제공하며, 서비스 제공기관에 대한 관리는 해당 부처가 담당함

이와 함께, 복지정책별로 별도로 운영되고 있는 부정수급 및 권리구제 신고센터의 Hotline을 통합 운영하여 기능을 강화함

외국 사후관리 체계 구축 및 운영 관련 법률 사례를 바탕으로 복지급여 및 서비스에 대한 통합 사후관리의 법적 근거로 개별 법률(가칭, 복지급여 사후관리에 관한 법률) 제정 추진하여 각종 개별 법률에 부분적으로 명시된 확인조사 및 사후관리, 처벌 관련 규정들을 종합적으로 검토하여 개별 법률안 제정,  ‘사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률’(2011.8.4 제정)병합 조정

(참고)영국의 사회부조 모니터링: 자산조사와 부정수급 방지노력

엄격한 자산조사 청구신청서에도 불구하고, 영국의 사회보장 부정수급 비용은 매년 최소 ￡20억(전체 사회보장예산의 약 2%)에 이르고 있는 것으로 추정됨. 이러한 부정수급 중 약 60%는 소득보조(IS), 구직자급여(JSA), 주택급여(HB)에서 발생하는 것으로 추정됨.

부정수급이 의심되는 경우를 포함할 경우 전체 사회보장예산의 약 7%인 ￡70억에 이름(1998)

노동연금성(DWP)는 모든 유형의 부정수급을 막는데 목표를 두고 있으며, IS, JSA 그리고 주택급여에서의 부정수급과 오류 건수를 줄이는데 특별한 목표를 설정하고 있음. 첫째, 예방(prevention)으로, 이는 IS와 JSA의 새로운 신청자가 처음 신청할 때 더욱 엄격하게 급여를 통제하는 것임. 둘째, 검토(checking)로, 이는 신청과정에서 자격조건(entitlement)을 검토하기 위해 더 엄밀한 조사를 수행하는 것임. 셋째, 탐지(detection)로, 이는 더 많은 부정수급자를 포착하기 위해 향상된 자료 수집능력과 전문적 능력을 사용하는 것임. 마지막으로, 처벌(punishments)로, 사회보장부정수급방지법(Social Security Fraud Act, 2001)에서 규정하는 있는 새로운 권한을 통해, 부정수급자에 대해 더 엄격한 처벌을 부과하는 것임.

부정수급 모니터링 담당부서: IS와 JSA는 영국의 대표적인 사회부조급여로서 중앙정부의 DWP에 의해 운영됨. 이에 비해, 주택급여와 지방세공제제도 등은 실질적으로 지방정부에 의해 운영됨. 이러한 차이로 인해, IS와 JSA는 주로 DWP 산하의 부정수급전담 모니터링 기관이라 할 수 있는 부정수급방지조사부서(Counter-Fraud Investigation Division)에서 모니터링 업무를 맡고 있으며, 주택급여와 지방세공제제도 등은 DWP의 독립적인 부서인 부정수급조사기관(Benefit Fraud Inspectorate: BFI)에서 부정수급 모니터링 업무를 전담하고 있음.

법률적 뒷받침: 부정수급 방지노력을 제도적으로 뒷받침하기 위해서 2001년에는 사회보장부정수급방지법(Social Security Fraud Act, 2001)을 제정하였음. 이 법에서는 부정수급 조사를 향상시킬 권한을 제공하고, 반복적인 위반자들에 대한 더 엄격한 처벌을 가능하도록 규정하고 있음.

전국부정수급신고전화(The National Benefit Fraud Hotline) 운영: 부정수급이 의심되는 사람에 대한 신고전화로서 전국부정수급신고전화(The National Benefit Fraud Hotline)을 운영하고 있음. 이 핫라인은 중앙정부의 사회보장급여 뿐만 아니라 지방정부에 의해 운영되는 급여도 포함됨.

부정수급(fraud)과 오류(error)에 대한 매년 표본추출 조사: 지역별 급여조사(Area Benefit Review)에서 우선 지방정부(Area Directorates)내의 모든 지구사무소(districts office) 중에서 5개를 무작위로 선정하여, 이 지구사무소의 IS와 JSA 수급자 중에서 집단별로 (IS는 3집단; 한 부모, 연금 수급자와 장애인/기타, JSA는 1집단; 자산조사기초 JSA와 기여기초 JSA로 구성) 각 10명의 수급자를 무작위로 표본추출하여 이들을 집중적으로 조사(13개의 지방정부에서 매달 반복하여 해마다 31,200사례). 이와함께 공무원의 오류점검: 기술지원팀(Quality Support Team)에서 6개월 단위로 모든 급여행정지구(Benefit  Agency districts, 현재 총 130개)를 무작위로 방문하여, 방문한 급여행정지구에서 IS의 경우 무작위로 선정된 3개월 동안의 사례 중 100개, JSA는 1개월 동안의 사례 중 100개를 무작위로 선정하여 집중적으로 조사하는 방식으로 진행됨(매년 26,000사례).

사회보장기본법 개정의 주요 목표: 부처간 연계강화를 통한 정책 실효성 제고 및 재정건전성 확보

(정책패키지 시범적 추진)

1) 자립지원 프로그램이 평생교육ㆍ직업교육체제와 연계가 강화되는 방향으로 구조화 필요(덴마크의 복지-고용-학습 연계 모형 참조)

저소득층의 자활에 가장 큰 걸림돌은 낮은 학력으로 취업 가능 업종이 제한되고 이로 인해 낮은 보수로 이어지는 악순환임. 이를 극복하기 위한 여러 방안 중에 상급 졸업장 취득이 있는데 그 중에서도 전문대학이나 대학의 학위 취득이 장기적으로 자활을 보장할 것임.  고용 중에도 대학을 다닐 수 있도록 학점은행제나 대학평생교육중심사업, 방송대학, 사이버대학 등에 참여할 수 있도록 조건을 만들어야 함. 교육훈련은 현존하고 있는 대학, 평생교육기관, 직업교육훈련기관 등에서 운영하고 있는 것을 최대한 활용가능

교육받는 기간 동안에 수당을 제공함으로써 생활 곤란을 극복하게 되고 실업의 경우는 실업 수당의 조건으로 교육훈련에 필참 요구

고용보험 미적용자들을 위한 평생교육프로그램 실시: 전국에 산재해 있는 평생교육기관(2,806개 소)을 활용하여 고용보험 미적용자(실업자ㆍ영세자영업자, 전업주부, 저학력 중고령자 등)들을 위한 역량 개발 프로그램 운영. 이 공공 평생교육 투자에 빈곤층 등의 소외계층을 목표 대상으로 삼아 의무 쿼터를 만듦으로써 공공적 시스템을 유지할 수 있음(독일의 평생교육기관들은 소외계층을 목표집단 target group으로 30% 이상 참여 의무가 있음)  호주의 TAFE(Technical and Further Education) college나 영국의 FE(Further Education) college, 미국의 community college 등은 단기대학의 수준을 가진 평생직업교육기관으로 공적 자금으로 직업역량을 키워는 공적 평생교육기관들임

2)복지-고용-주택 연계를 통한 탈빈곤 안정화

주거급여(주택바우처)는 수요자에 대한 경제적 지원 강화의 정책으로 주거비 경감에 따른 소득증대효과를 인적, 물적 자원의 축적인 사회적 투자로 이끌어야함. 따라서 주택바우처의 효과성 및 효율성 제고를 위해 타 주거지원제도 뿐만 아니라 자립촉진제도와의 연계가 필수적임. 자립촉진제도와의 연계는 경제적 자립 및 근로유인의 노동프로그램, 금융제도 등과의 연계를 뜻하는 것으로 수급자 스스로 주거안정성을 높이고, 이를 통한 주거안정성은 장기간 지속될 수 있다는 점에서 의의가 있음.

현재 우리나라에는 이렇다 할 자립촉진제도가 없는 현실이나 보건복지부 및 고용노둥부에서 추진 중인 자산축적, 근로유인 프로그램과 함께 정책패키지로 지원하는 것이 바람직함. 자산축적을 위해서는 보건복지부 희망키움통장 및 행복키움통장 프로그램이 있으며, 근로유인 프로그램으로는 노동부, 보건복지부의 자활 및 고용촉진, 일자리 프로그램이 있음.

주거급여(주택바우처)와 연계하는 자립촉진제도: 미국의 가족자립프로그램(FSS) 및 개인발전계좌(IDA)가 주택바우처와 연계 운영. 주택바우처 대상자는 소득이 높아지는 만큼 임대료가 올라가지만, 가족자립프로그램 참여자는 소득 상승분만큼을 계자에 적립하게 되어 자립이 촉진됨.

또한 미국의 근로연계프로그램(MTW), 영국의 청년고용지원프로그램(FOYER)이 주거지원과 연계되어 있음. 공공지원을 받으면서 주택바우처 프로그램에 참여하는 가족에게 사례관리 지원과 더불어 임대료 및 연금 재정보조 패키지를 제공함. 자녀가 있는 가정의 가장이 근로․구직중이거나 취업 및 직업훈련, 교육 혹은 기타 프로그램에 참여하는 동안 바우처를 지급함. 청년층이 정부의 고용지원프로그램에 참여하는 동안 거처를 지원함.