안상훈 교수 토론문

성장과 함께하는 지속가능한 한국형 복지전략

1.  총평

복지국가의 지속가능성, 또는 지속가능한  복지국가 체제는 복지담론에서 핵심 이슈다. 보통 우리가 새로운 사회, 이른바 대안사회를 고민할 때  크게 세가지 관점, 또는 포인트를 고려해야 한다고 본다. 그 첫째가 바람직함이다. 대안사회는 존엄과 정의와 연대 등의 가치를 부합하고 있는가? 인간의 기본권, 특히 사회권을 충분히 보장하는가 등이다. 가치론적 판단과 접근이다. 둘째는 실현가능성이다. 어떤 체제든 실현가능해야한다. 턱없는 몽상이나 백일몽으로 새 세상을 논할 수가 없다. 몽상적 유토피아가 아니라, 흔히 말하는 잠정적 유토피아, 또는 리얼 유토피아여야  한다. 셋째는 지속가능성이다. 특정 시기나 한때만이 유효한 모델이어선  곤란하다. 지속가능해야 한다. 그렇지 않으면  오히려 더 깊은 부작용과 더 큰 후유증을 낳을 수 있다. 적어도 수십년 이상은 지속돼야 대안체제로서 유용하다.

이 세가지 중 어느 하나도  소홀히 할 수는 없다. 바람직한 모델만 고집하면 현실성없는 몽상이나 이념적 도그마에 빠질 수 있으며, 실현가능성만을 염두한다면 소극적이어 정작 수단과 목표를 전도하기 쉬우며, 또한 지속가능성만을 고려하다간 지나친 장기플랜에 빠져 당장의 임기대응력을 잃거나 역시 과감하고 결단성있는 계획을 세우거나 적극적인 전략적 실천에 임하지 못할 수가 있다. 그렇기에 좀 더 나은 사회를 모색하는 이라면, 필히 이 세가지 관점의 균형성을 꾀할 필요가 있다는 생각이다.

안상훈 교수의 발제문은 이가운데 우리가 가장 현실적이고 실천적으로 고심해야  할 대목이 지속가능성에 입각해 한국형 복지전략을 살핀 글이다. 매우 실용적인 복지전략이란 측면에서 지속가능성'은 매우 중요하다. 이는 단지 재원의 문제만은 아닐 것이다. 경제적, 재정적, 정치사회적 측면에서 두루 살펴야할 것이라고 본다. 이 가운데서 가장 중요한 측면은 물론 재정일 것이다. 재원없이는 그 어떤 구상과 화려한 계획도 다 탁상공론일 뿐일 테니까.

여하간 안 교수의 한국형 지속가능한 복지국가 전략은 매우 흥미롭고 논쟁적인 글이다. 그의 글은 기존의 진보와 보수의 고답적인 복지담론의 틀을 벗어나 있다. 그 나름의 숙성되고 일관된 지점을 갖고 있다. 스웨덴에서 학위를 한 만큼, 그가 강조해온 복자국가는 사회서비스형 복지국가이다. 물론 그는 이를 말하면서 스웨덴 모델을 그대로 한국에 적용할 수 있다고 말하는 것은 아니다. 아니,  그럴 수 없다며, 한국적 모델을 강조한다. 성장과  지속가능성을  함께하는 복지전략,  이른바  한국형 복지전략은 그러해야  한다는 게 그의 논지다. 그렇다면 그가 생각하는 바람직한 그리고 지속가능한 한국적 모델이란  어떤 것인가? 그것은 타당한가?

2. 이슈와 쟁점

안 교수의 발표문은 몇가지 논쟁적 질문을 던진다. 그는 현 박근혜 정부의 복지 정책과 방향에 직간접적으로 영향을 끼친 이며, 지금도 끼치고 있다. 일찍이 박근혜 후보 캠프에 참여했으며, 박근혜 대통령의 복지공약의 기초를 닦는 데도 참여했고, 인수위원회 위원이기도 했다. 현재는 국민경제자문회의의 민생경제분과 위원장이다. 그렇다고 그의 논지는 박근혜 정부의 복지정책의 내용 및 방향과 무관하지 않을 것이다. 이 점은 별도의 논의가 필요하니 여기선 자세히 생략한다. 다만 몇가지 개념과 논리를 중심으로 논해본다.

1) 공정복지

안 교수가 강조하는 개념 중 하나가 공정복지다. 공정복지란 공정한 사회의 복지이며,이는 안교수의 복지이념의 중대한 이념적 논거이자 토대다. 공정사회는 이명박 정부가 제시했지만, 실제 현실과 간극이  커, 다소 그 말이 오염된 측면이 없지 않으나, 윤리적으로 중요하고 관철되어야 할 개념이다. 이는 진보와 보수 특정정치 진영에서 독점할 수 없는 가치다. 서두에 그가 던진 질문은 이런 선상에서 앞자리에 의도적으로 제기됐는데 예컨대, 복지가 무상으로 될 수 있나?' 복지가 권리인가?, 의무없이 권리없다는 표현 등이 그러하다. 그는 공정한 사회의 복지, 이른바 공정복지의 특징으로 세가지를 제시하고 있다. 첫째가 기회의 평등이 담보돼 결과적으로 약자에게 더 분배가 담보되어야 한다는 것이며, 둘째는 한 사회의 총복지를 지속적으로 높여야 하며, 이를 위해 자율에 입각한 창의성이 확보되어야 한다는 것이다. 셋째는, 국가가 정의로운 조세를 기반으로 재분배를 시행해야 하며, 권리와 의무에 입각해 정치적으로 수용되는 재원마련을 해야한가는 것이다.

그가 강조하는 공정복지의 내용을 두고 전면 부정하는 이는 아마도 없을 것이다. 다분히 정언적 내용이다. 그럼에도 불구하고, 논쟁적 지점이  없지 않다. 우선 기회의 평등은 중요하다. 하지만  한  사회의 정의,  그가 그토록 강조한 공정성은 기회의 평등만으로 충분하지 않다. 그것으로 그는 결과적으로 약자에게  분배가 더 담보되어야 한다고 했지만 현실에서는 결과의 평등도 함께  고려하지  않으면, 기회의 평등이 공정한, 정의로운 평등을 낳을 수 없다. 장애인과 비장애인을 똑같이 100미터 선상에서 달리기 경기를 시킨다고 할 때, 기회의 평등은 이룰지라도 이게 공정하다고 할 수 있는가? 그렇게 게임을 하도록 한 게  문제일 수 있고, 아니면 적절하고 합리적인  핸디캡을 주어야 하는 것이 공정하지 않겠는가? 적절한 비유인지  모르나, 명확한 것은 기회의 평등은 때론, 공정하고 정의롭지 않을 수 있으며, 그것은 결과적으로 사회적 약자에게  이롭지 않을 수도 있다는 것이다.

또 하나의 논점은 권리와 의무의 개념이다. 안  교수는 스웨덴 웁살라 대학에서 박사학위를 받았다. 그의 논문은 책으로 출간됐는데 필자도 애독한 바다. 복지동맹, 워낙 오래전에 본 것이라 기억이 가물가물한데, 아무튼 기억해보건대 Welfare alliance라고 알고 있다. 그 책에서는 그는 복지정치의 새로운 균열 축을 제시했다. 이른바  복지지위의  개념이다. 그는 복지지위란 축을 제시하는  데서 기존의 권리중심의 사민주의 이론과는 다른, 권리만큼 의무도 중요하다며, 의무를 상당 강조했다. 이런 그의 생각은 안 교수의 복지관의 중요한 원천지로 기능하는 듯하다. `지나친 권리중심에 입각한 복지관은 현실성이 없을 뿐더러 오히려 지속가능성을 해치고, 복지병을 낳을 수 있다. 복지는 누군가의 부담, 의무없이는 가능하지 않다.‘는 논지다. 재원없이 복지 실현이 원천적으로 불가능하기 때문이다. 안교수에게서 권리와 의무는 공정복지의 양대기둥이다. 무상복지, 공짜복지 담론을 그가 경계하는 데는 이런 생각에서 비롯된다. 합리적인 논리다. 매우s  균형적 시각으로 보이나 문제는, 아니 우리가 상기해야할 사실은 한국 사회에서 그동안 사회권, 복지권을 강조한 바에는 의무에 비해 권리가 제대로 지켜지지 않은 상황에서 비롯하고 있다는 점이다. 오랫동안 그래온 상황을 배경으로 하고 있는 것이다. 서구 선진복지국가, 흔히 말하는 복지의존도가 높은 국가에서 강조되어야할 의무와 권리의 균형 논리에 비해 우리 사회에선 좀 더 권리가 강조해야할 상황이 아닌가? 라는 것이다. 현실에서는 차가한 개념적 균형성보다, 현장과 실제의 상황을 고려한 균형성 추구가 더 사회정의에 부합할 때가 많다. 필자는 열악한 우리 복지 상태를 극복하기 위해서는, 복지권, 사회권이 더 강조될 필요가 있다고 보는 쪽이다. 아마, 안 교수도 모르지 않다고 본다. 다만 노파심에 첨언하건대, 권리를 강조한다고 해서, 그것이 의무없이 권리만을 내세우거나, 마치 공짜복지를 용인한다는 것은 아님을 인식할 필요가 있다.

부언하건대, 보편적 복지 담론도 공짜복지 담론일 수가 없다. 무상복지 또한 공짜복지일 수가 없다. 그렇게 받아들여진 측면이 없는 바는 아니나, 등치시킬 순 없다. 아마  이  점은 안교수도 충분히 이해하고 있다고 생각한다. 무상급식 이슈가 등장한 이래, 무상의료와 무상보육 등을 합쳐 이른바 무상복지론이 등장하면서 복지논쟁을 낳았다. 여기서 무상이란 표현을 두고 공짜복지 운운하는 경우가 많다. 일부 언론은 무상복지=공짜복지를 말한다면서 맹공을 무상급식, 무상의료 등의 담론에 맹공을 가했다. 무상복지론은 몇몇 힘센 언론에 의해 사실상 공짜복지로 채색됐다. 한국 사회의 담론 지형에서 언론의 역할과 힘은 실로 막대하다.

그러나 사실 어느 누가  부담없이 공짜복지가  보편적으로 가능하다고 생각을 할 수 있나? 다만 여기서 무상은 복지 수혜의 시점에서  무상이란 얘기다. 따지고 보면 내가 내는 세금으로 우리  모두는 각종 서비스를 받고 있고, 복지서비스도 그런 가운데 하나다. 이 세상 어디에도 공짜복지가 보편적으로 주어지는 사회는 없다. 그것이야말로 몽상의 세계일 뿐이다. 안 교수 말대로, 우리 사회는 고부담 고복지, 중부담 중복지, 저부담, 저복지에 대한 선택을 해야하며, 저부담, 저복지나 저부담 중복지 등은 지속가능하지 않고, 공정하지도 않을 것이다.

2) 지속가능한 복지국가 조건으로 사회서비스 전략

사회서비스형 복지국가는 안 교수가 오래전부터 주창해온 바 있다. 기본적인 방향엔 필자를 비롯한 많은 사회정책학자 등이 동의하는 바다. 왜 그러한가에 대해서는 이미 안교수의 발제문에 잘 나타나 있다. 일자리 창출효과에 직접적이며, 인적자본에 대한 투자효과를 낳으며, 공공주도형 사회서비스는 규모의 경제를 창출하며, 예방적 가치재의 선택을 촉진한다고 정리하고 있다. 더욱이 산업구조조정을 촉진하고, 복지정치 측면에서도 훨씬 바람직하다는 점이다. 그런 면에서 안 교수는 소위 보수언론 등에서 말하는 70%복지론과는 다소 거리가 멀다. 오히려 보편적 사회서비스 복지국가 모델에 가깝다. 복지의 부담이 높다고 해서 조세저항이 반드시 커지 않다는 면도 잘 지적해줬다. 그러나 서구의 사회서비스형 복지국가에서 사회서비스의 강조는 매우 중요한 대목이긴 하나, 한국적 상황에서 간과해서는 안될 요소가 있다. 바로 소득보장이다. 소득보장 또한 소홀히 할 수 없을뿐더러 이 기본이 함께 이뤄지는 가운데 사회서비스를 늘려야 한다는 시각이 필요하다. 많은 학자들은 한국은 소득보장이 너무 낮아서 문제라고 지적한다. 물론 서비스도 낮다.

그러하니 소득보장이 전제되지 않는 서비스의 확대란 어불성설이란 게 사회정책학자들의 상당수의 논지고, 필자도 마찬가지다. 일부 학자들은 안 교수의 주장 내용은 참여정부에서 주창했던 사회투자론의 시각과 매우 맞닿아 있다고 본다. 하여간 어떻게 해석하든, 우리는 소득보장과 사회서비스 전략을 동시에 추구해야 하는 상황이라는 인식이 필요하다. 끝으로 이른바 박근혜 복지는 이명박 정부의 능동적 복지와는 분명 다른 지점에 서 있는 것만은 분명하다. 문제는 레토릭과 실제다. 박근혜 복지는 레토릭과 실제란 측면에서 심각한 문제를 낳고 있다.

3) 복지국가의 지속가능성의 화두로 본 북유럽 복지모델, 우리의 해답인가?

-북구 복지국가 탐방을 다녀와서

-2013 스톡홀름사회포럼 개최: 스웨덴과 덴마크 42명의 방문(7박9일), 주제는 지역복지와 사회적 대타협

-시사점: 북구에서도 지속가능성이 화두. 그런 면에서 어떻게 성장과 복지의 선순환을 꾀할 것인가가 여전히 당면 과제.

스웨덴(북유럽) 모델의 몇가지 특징(Erixson, Choe, 2013)

l  세금에 기반한 복지서비스 제공과 이전소득

l  소득비례 사회보험제공(덴마크 제외)

l  실업률 감소를 위한 확장된 적극적노동시장정책과 (보편적 혹은선별적인) 경제정책들

l  높은 노동참여율

l  소득과 임금평준화(GDP에서 wage share(=labor share)차지하는 비율의 평준화)

l  학교교육과 평생교육

l  정치의 활성화(청소년부터 조기입문, 충원, 교육, 정치전문가 육성)

l  노사존중 및 대화와 타협, 국가 발전의 원동력

l  국민의 집

오늘의 스웨덴 덴마크 등 북구의 경제성적표

real GDP Growth in OECD countries

-스웨덴: 90년대초에서 95-07년대 비약적인 경제회복세를 이뤄냄. 이부분은 핀란드가 스웨덴보다낫지만, 스웨덴은 차후 현재까지꾸준히 플러스성장을 이뤄낸 수치를통해서 스웨덴모델의 성공을 볼수있음.(Erison, 2013)

-덴마크, 노르웨이, 핀란드 등 북구 복지국가들 95-2007년 사이에 괜찮은 경제성장 이루다 글로벌 경제위기에 타격을 입으나 역시 빠른 회복세. 특히 노르웨이는 북구 유전 등에 힘입어 돈이 넘쳐나서 처리놓고 고민중일 정도로 괜찮고, 유로존에 속하지 않는 스웨덴을 제외한 나머지 3국(흔히 북구 5국에 아이슬란드까지 포함하나, 여기선 제외)은 그런대로 회복세.

	1991-94	95-07	08-11	2012
Sweden	-0,1	3,0	1,1	1,2
Denmark	1,8	2,2	-1,0	-0,5
Norway	3,7	3,0	1,0	3,2
Finland	-1,7	3,9	-0,5	-0,2
Belgium	1,4	2,3	0,6	-0,3
Netherl	2,3	2,9	0,2	-1,0
Austria	2,2	2,6	0,6	0,8
Switzerl	-0,9	1,9	1,3	1,0
SOWEC	1,1	2,7	0,2	0,5
Ireland	3,4	7,3	-1,8	0,9
UK	1,5	3,2	-0,6	0,3
GER	2,1	1,7	0,7	0,9
Euro	1,9	2,3	-0,2	-0,5
US	2,5	3,1	0,2	2,2
OECD	2,0	2,8	0,4	1,4

스웨덴 등 북구 모델의 도전(어려움) Erison, Choe+ 현지 취재를 통해 재정리)

1.  높은 실업률(특히 청년실업 문제 심각: 방문지인 스웨덴과 덴마크 마찬가지로 청년실업으로 큰 고민, 물론 청년실업이 50%를 넘는 그리스와 스페인, 30%가 넘는 이태리 포르투칼에 남부유럽형 복지국가에 비해서는 매우 양호하나, 스웨덴은 20%를 상회하고 덴마크도 15%에 육박, 기준은 25살 미만에 2012년도 기준, 자료는 덴마크 경총)

-->완전고용을 통한 낮은 실업률, 높은 인플레이션 국가 ->높은 실업률, 낮은 인플레이션 국가로 이동

--->스웨덴과 노르웨이는 물가안정성을 다른 OECD국가들 중 가장 먼저 최우선과제로 정함

**시사점: 청년실업 등 실업문제, 더불어 물가안정과 실업 등 노동 및 복지 등 사회안전망 확충 사이에의 거시경제사회정책적 고민

2. 저 경제성장에 따른 국가재정지출의 부담 문제

-상대적으로 미국발에 이은 유로존 경제위기 속에서도 안정적인 성장기조(스웨덴, 노르웨이) 및 타격이 적은 상태(타 북구 등, 아이슬란드 제외)이나 그럼에도 과거 황금기와 다른 저성장 기조. 그 속에서 재정지출의 부담 문제는 여전히 화두. 스웨덴 노총 관계자는 노조 쪽에서도 어떻게 성장을 높일 것인가를 놓고 고민중이라고 답변. 복지는 물론 성장에 대한 고민에도 노사가 따로 없음. 공동체 및 상생 문화가 기저에 깔려있음.

-경제전문가의 역할증대–90년대 이래로 경제전문가들이 경제정책 결정에 큰영향을 미치게 됨

-새 경제학적 이론 도입

-합리적 기대 이론과 수정자본주의 도입

-각종 이론들과 연구결과를 토대로 높은 보상금 지급이 노동참여율과 고용에 부정적인 영향을 끼친다는 점이 부각되는 측면

3. 변화하는 노사관계 속 노조의 힘 약화

-80년대 중반 이래로 임금협상 협의 대신에 Industrial agreement가 체결되기시작함 (산별 협상). 여전히 노총을 통해서 비공식적으로 임금협상은 진행되어지나, 스웨덴모델을 낳은 중앙교섭력은 이미 급격히 약화하고, 중앙은 임금 가이드라인 제시하고 산별에서 개별조합으로 하향화. 사실상 임금은 개별단위에서 이뤄지는 양상. 이 과정에서 임금격차와 불평등 확대, 물론 그 차이는 다른 국가에 비해서는 아직도 양호하나 점차 늘어난다는 데에서 노총들의 심각한 고민의 영역.

- 노조조직률 하락세

1993    2000     01   02   03   04   05   06   07   08   09   2010   2011

85      81     81  81   80   79   78   77   73   71   71   71      70

%

4. 북구모델의 기반인 사민당 기반 약화와 중도우파 집권 계속

-연이은 사민당 정권의 총선 패배로 노총의 영향력 약화

-시장화 및 복지혼합형 민영화 정책으로 기존 북구모델의 변화

-세금 기반 복지프로그램 제공을민영화하고 관련 규제를 완화시키면서 복지서비스수혜대상이 좁혀질 우려.

- 사기업의 실업수당 규제가 약화됨

-경제정책 수립에 있어 노총과  사민당의 영향력감소

전반적인 결과

1. 크로나 평가 절하와 높은 실업률

2. 세금과 이전소득, 자본소득을 제외한 가처분소득의 임금격차상승 2004년-2006년에 이어 2007년에도상승세

2004년에서 2010년사이 집계된 OECD 국가내 지니계수에서 스웨덴이 가처분소득평준화세계 1위에서 10위로하락.

3. 사회보험 서비스악화

소득비례 실업보험제도의 상한선이 높아짐

2007년 이래로 서비스 수혜시, 개인부담금이 높 아짐 + 병가수당과 실업수당의 세분화->수혜자폭이 좁아짐

-예컨대, 2012년 실업수당 신청자에 한해서, 실업이전소득의 80%를 실질적으로 지급받은사람이 전체신청자의 7%밖에 되지않음 (규정상이전소득의 80% 지급이 필수)

2011년 실업수당을 지급받은 수혜자가 전체실업자에서 37%밖에되지않음 (엄격화된 수혜규정때문)

2007년에서 2009년까지수혜받는 실업급여에서 개인이 지불한 적립금이차지하는비율이 17% -> 76%로증가. (2011년 50%) -앞서 언급한 Ghent system에 의해 실업수당은 개인이낸 적립금+국가지원금. 여기서 개인적립금 비율 상승- 실업급여제도를 이용하는사람 급감.

4) 한국형 복지국가 전략

안교수가 말하는 한국형 복지국가 전략의 몇가지 교훈은 다음과 같다. 1) 북유럽 완전한 해답이 될 수 없다 2) 보편과 선별의 흑백논리를 뛰어넘자 3) 한국형 복지국가를 정책패키지 어떻게 구성할 것인가에서 핵심은 생활보장으로서 정책패러다임이다. 종합하면 사회서비스형 생활보장 안전망 구축이다.

큰 틀에서 보면 안 교수의 복지국가 전략의 교훈은 중요하며, 동의 못할 이유가 없다. 마지막 결론부분에서 강조한 지자체의 역할 강조, 여성일자리 확충, 노인빈곤문제 해소, 전달체계 재구축 등 하나하나 한국형 복지국가 전략에서 중요한 과제들이다. 부담과 복지수준을 어떻게 맞출 것인가에 대한 국민적 대타협도 마찬가지다.

안 교수가 말한대로 우리 사회는 보다 구체적인 한국형 복지모델에 대한 고민을 진지하고 웅숭깊게 해야할 것이다. 문제는 누가, 어떻게 이런 목표를 달성할 것인가이다. 안 교수의 논지에서 빠져있는 핵심은 주체의 문제다.

어떤 정부, 어떤 세력, 어떤 동력으로 그리하여 구체적으로 어떤 정책선호의 패키지를 통해 어떤 복지국가를 달성할 것인가?