경제민주화를 통한 사회복지의 이상과 현실

이준영(서울시립대학교 사회복지학과 교수)

I. 왜 경제민주화인가?

최근 각 정당들이 경제민주화를 위한 위원회를 설치하고 전경련 산하의 한국경제연구원에서는 ‘경제민주화 어떻게 볼 것인가’라고 하는 정책토론회를 개최하는 등 경제민주화가 중요한 정치적, 사회적 이슈로 등장하고 있다. 그 이유는 현 정권의 출범 당시부터 표방해 온 ‘비즈니스 프렌들리’ 그리고 시장경제우선 정책 등으로 소득분배의 불평등은 해소되지 않고 서민들의 생활이 힘들어지고 있다는 목소리가 높아지고 있기 때문이라는 생각이 든다. 특히, 올해에는 총선과 대선에 맞추어 각 정당들마다 복지의 확대와 경제민주화를 중요한 정책목표로 공약하고 있다.

이러한 공약들을 기초로 보면, 한편으로 경제민주화와 사회복지가 각각 독립적으로 동시에 추구되어야 할 목표처럼 보이기도 하고, 다른 한편으로 사회복지를 추구하기 이전에 경제민주화가 선행되어야 하는 것으로 볼 수도 있다. 즉, 경제민주화가 사회복지적 목적을 위한 수단이나 절차로 이해될 수 있을 것인지가 궁금해진다.

경제민주화의 의미를 용어 그 자체로만 이해하면 생산, 소비 그리고 분배라는 경제영역에서 의사결정이 생산수단(자본)의 소유관계(경제권력)에 의해서만 독단적으로 이루어지지 않고 일반 국민들(대중)에게 균등한 참여의 기회를 보장하는 것을 의미한다.

경제민주화에 관한 최초의 논의는 1897년 웹(Webb)부부의 산업민주주의에서부터 시작되었고 1928년 독일의 나프탈리(Naphtali, F.)에 의해 그 개념이 좀 더 체계화되었다. 그 후 이념적 노선에 따라 경제민주화를 이해하는 관점에서 차이가 나타났고 적용범위와 구체적 실행방안에 관해서도 다양한 시각차이가 존재하고 있다. 경제민주화의 개념에 관한 공통적인 합의가 존재하지 않고 용어를 사용하는 사람들의 이념과 시각에 따라 다른 의미를 사용하고 있어 현실에서 적용하는데 혼란이 있다. 실제로 이념적 노선에 따라 경제민주화의 목적과 구체적 실현방안들의 차이가 있는 만큼 사회복지와의 관계를 이해하는 입장의 차이도 그대로 나타날 수밖에 없다.

신용옥(2007). “민주화  20년의 경제민주화  그 굴곡과 해체”, 「민주화 20년을 넘어서」, p. 113.

본 논문에서는 경제민주화의 개념에 관한 다양한 이론들을 기초로 경제민주화와 사회복지 간의 관계를 정리하고 경제민주화를 통한 사회복지의 실현가능성과 한계점에 대해 파악하려하였다.

II. 경제민주화의 본질

경제민주화의 개념을 목적이나 목표를 중심으로 정의할 수 있고 수단 중심으로 정의할 수도 있다. 이 두 가지 중 어떤 것을 강조할 것인지는 경제민주화의 적용범위나 실행방안을 결정하는데 매우 중요하다. 여기서는 사회복지가 경제민주화의 목적에 포함될 수 있을 것인지에 대해 살펴보려고 하였다.

1. 경제문제로서의 사회복지

사회복지란 용어의 개념정의 방식은 크게 보면 사회복지를 행위로 정의하느냐 또는 상황으로 정의하느냐의 두 가지로 구분된다. 우선, 사회복지는 인간이 생존, 성장 그리고 발전하기 위해 다양한 종류의 욕구를 가질 수 있는데 스스로 욕구를 충족시키지 못하는 사람들이 존재할 때 제3자가 그들의 욕구 충족과 사회문제 해결을 위해 개입하는 행위로 정의할 수 있다. 다음으로, 사회복지는 그러한 개입을 통해 욕구를 충족하지 못했던 사람들의 욕구가 충족되어 문제가 해결되고 모든 사람들이 만족하게 되는 상황으로 정의하기도 한다.

다양한 학문분야에서 사회복지에 대한 이해가 가능하다. 경제적인 관점에서만 보면 사회복지를 필요로 하는 사람들은 자신의 욕구를 충족시키는 데 필요한 자원을 가지지 못한 사람들이다. 따라서 경제적으로 사회복지는 스스로의 욕구를 충족시키기에 충분한 자원을 갖지 못한 사람들에게 자원을 가지고 있는 다른 사람들로부터 자발적 그리고 강제적으로 자원을 이전하는 것을 의미한다. 사회복지를 위한 소득이전 방법으로 자발적인 기부 및 자선과 강제적 재원조달 방식인 조세를 통한 사회보장급여 등이 있다.

여기서 중요한 문제는 사회복지를 필요로 하는 사람들이 왜 스스로의 욕구를 충족하는데 필요한 자원을 확보하지 못하였는가 하는 것이다. 개인이 충분한 소득을 얻지 못하는 것은 미시적인 관점에서 보면 개인의 능력부족이나 나태에 기인한다고 주장하는 입장이 있지만  거시적으로 보면 사회구조나 환경에도 원인이 있다. 사회구조적 원인으로 개인에게 책임을 물을 수 없는 빈곤의 대물림이나 신체적‧정신적 장애 등을 들 수 있다. 자본주의가 형성되기 이전에는 스스로 자원을 확보하지 못하는 경우에도 가족부양이나 공동체에 의한 자선 및 자조 등의 형태로 자원의 이전이 이루어졌다. 그러나 산업혁명이후 임금노동을 통한 생계수단의 획득이 지배적인 자원 확보의 방식으로 자리 잡게 됨으로써 각 개인은 시장에서 자신의 노동력을 상품화하여 임금 형태로 소득을 분배받아야만 하는 상황으로 전환되었다. 최근 사회복지학계에서는 사회복지를 필요로 하는 특정한 취약계층이 미리 정해졌다는 전통적 인식이 약화되고 그 대신에 전반적인 사회・경제적 상황의 불안정과 사회적 위험들에 대다수의 국민들이 노출되어 있다는 주장이 새롭게 제기되고 있다.

경제적 관점에서 보면 사회복지는 개인적 이유이던 사회적 이유이던 한 인간이 시장에서 자신의 노동력을 제공할 수 없거나 또는 노동력 제공의 대가로 충분한 소득을 획득하지 못하게 될 때 국가가 개입하여 자원을 가진 사람으로부터 그렇지 못한 사람들에게로 재분배하는 것을 의미하게 된다. 즉, 사회복지는 시장에서의 1차적인 분배 결과에 대해 사후적으로 시정하기 위한 국가에 의한 2차적 분배를 가장 중요한 수단으로 한다. 사회복지를 위한 소득의 재분배는 자본의 축적과 가계의 소비 및 시장의 구매력에 영향을 미치고 경제의 성장을 거쳐 다시 소득의 분배에 영향을 주는 동태적 순환과정 속에 있다.

2. 경제민주화의 이상적 지향점 및 목표

경제민주화의 개념을 목적 중심으로 파악하려 하면 두 가지 이념적 차이가 드러나게 된다. 첫째는 경제민주화의 이상적 지향점들이 다르고, 둘째는 경제민주화의 필요성을 인정한다 하더라도 그 실행을 위한 구체적 목표들이 다르다.

장상환(2004). “경제민주화의 현주소”, 「기억과 전망」, 겨울호, pp. 187-193.

1) 경제민주화의 이상적 지향점

고전적 자유주의는 생산수단의 소유와 지배는 개인과 기업에게 속한 것이며 시장에서 일상적으로 이루어지는 소비자의 선택이라는 수단에 의해서만 유지될 수 있다고 주장한다. 그리하여 그들은 자본주의적 사회질서가 말 그대로 경제민주화라고 보았다. 이러한 입장은 경제민주화의 이상적 지향점을 정부주도의 경제에서 민간주도의 경제로의 이행 즉, 경제 자유화로의 이행과 시장기능의 강화에 두는 것이다. 달리 말하자면 경제민주화를 국가의 ‘비민주적’ 또는 관료적 개입으로부터 경제활동의 자유를 보장하고 시장에서 개별 경제주체의 민주적인 의사결정을 인정하는 것으로 이해한다. 자유주의자들이 가정하는 완전경쟁 시장에서는 생산과 분배 그리고 소비에 대한 결정이 자유로운 의사결정 주체들에게 이루어지고 최종적으로 국민 모두에게 만족을 주는 조화로운 결과를 가져다 줄 것이라고 확신하기 때문에 소득 분배의 불평등 문제나 시장지배력의 남용으로 인한 폐단을 시정하는 것을 근본적으로 부정하고 있다.

영어판 Wikipedia.

그러나 자유주의가 경제민주화를 민주적 소유구조나 통제를 보장하지 않는 이른바 ‘대중(popular) 자본주의’와 동일한 것으로 보고 있다는 비판이 있는데, 대중자본주의의 대처(Thatcher, M.)식 실험에서 나타났듯이 지분(share)의 분산(wide spreading)으로 소유구조나 경제권력의 집중이 완화되지 않았다는 것이다. 더욱이 그것은 더 높은 수준의 민주적 통제와 연결되지도 않는데, 중요한 경제적 결정이 여전히 경영자나 전문관료에 의해서 이윤창출을 고려하여 이루어지기 때문이라는 것이다. 또한 현대적인 소유관계가 비용을 외부화 하고 일반의 복지를 사적 이익에 종속시키고 더 나아가서는 경제정책에서 민주적 목소리를 반영하는 제도를 거부한다고도 비판받는다. 자유주의적 시장만능주의는 소비자가 구매할 때 상품의 가치에만 투표할 뿐 생산수단을 누가 소유하는지 또는 누가 이윤을 갖게 되는지 그리고 소득분배의 결과에 대해서 투표하지 않는다는 것이다.

Fotopoulos, T.(2005). The Multidimensional Crisis and Inclusive Democracy. Athens, pp.

영어판 Wikipedia.

사회주의적 입장에서는 경제민주화를 사유재산의 불평등 분배에 기인하는 사회적 경제적 차이를 최소화하기 위한 제도적 체계라고 본다. 이것은 국가가 조세와 복지를 통해 소득의 재분배를 하거나, 생산 수단의 사적 소유제도를 폐지하는 과정에 관여해야 한다는 것을 의미한다. 이러한 입장은 맑스주의자들에 의해서 제시되고 있는데 그들은 가장 핵심적인 경제문제를 하부구조와 상부구조의 모순, 즉 생산의 사회적 성격과 소유의 사적 성격의 모순에서 비롯되는 경제적 비효율성에 있다고 보았다. 이러한 비효율성을 조정하기 위해서는 사회변혁이 반드시 필요하다는 것이다. 자유, 평등, 박애라는 추상적 가치는 중요하지만 이런 도덕적 가치는 경제체제의 변혁 없이는 결코 실현될 수 없으며 경제민주주의를 추구하기 위해 독점 자체나 독점 기업의 영향력을 최소화해야 하는 것으로 보았다.

Fotopoulos, T.(2005). The Multidimensional Crisis and Inclusive Democracy. Athens, pp.

사회주의적 입장에서는 경제민주화의 이상적 지향점으로 사회복지를 포함하고 있다. 그러나 사유재산의 불균등한 분배가 소득에 미치는 영향을 최소화하려는 시도나 심지어 생산수단에 대한 사적 소유의 폐지는 그 자체로써 경제적 권력관계를 제거하지는 못할 것이다. 생산의 수단에 대한 사적소유는 경제권력의 한 요소일 뿐이기 때문이다. 사회주의적 경제민주화의 개념정의에서 대중의 참여는 국가기구에 의해 대표되는 간접적인 참여를 의미하는 한계가 있다. 결국 시장경제에서 민간부문을 통제하는 자본주의적 엘리트의 경제권력이 중앙계획경제에서 국가부문을 통제하는 정당(정치) 엘리트의 경제권력으로 대치될 뿐이다.

우리나라의 경우 헌법 제119조에서 경제민주화에 대해 언급하고 있으나 구체적인 경제민주화의 개념을 정확하게 정의하고 있지 않지만 경제민주화를 사회복지적 이상과 동등한 차원에서 보고 있다. 대한민국 헌법 제119조의 제1항에서는 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”라고 하였고 제2항에서는 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정하고 있다.

헌법재판소의 판례에서는 헌법의 규정과는 달리 ‘사회적 시장경제’라는 표현을 통해 “사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도, 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지・사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는”이라고 판결하여 경제민주화의 개념을 간접적으로 시사하고 있다. 이 판례에 따르면 경제민주화가 사회복지를 위한 수단 또는 과정이라고 이해할 수 있다.

이병천(2011). “공정경제, 경제민주화, 그리고 보편복지-헌법 119조, 무엇이 문제인가”, 참여사회연구소 칼럼, 2011.7.19일자 프레시안. http://www.peoplepower21.org/808635

경제민주화에 대한 목적 중심의 개념정의는 이념적 노선에 따라 경제의 민주화가 우선인지 또는 경제자유화가 우선인지에 대한 견해 차이는 심각하다. 그러나 생산력이 고도로 발달하고 세계화가 진전되는 현대사회에서는 경제민주주의를 진전시킴으로써 민중의 삶의 질을 개선하는 것이 필요하다. 또한 현대의 경제사회에서는 상호의존성이 크게 증가되어 각 개인의 빈곤 문제도 사회구조의 영향을 받게 되는데 우리나라의 빈곤층 문제는 성장 제일주의의 결과로 볼 수 있고, 이들에 대한 지원은 형평을 위한 최소한의 적극적 정책이며 경제민주화의 최우선 과제로 볼 수 있다. 더 나아가 절대빈곤층에 대한 지원이 사회적 효율성을 증대시킬 것으로 기대되는데 이들 계층 내의 생산자들의 건강과 의욕을 증대시킴으로써 생산성을 향상시키고 또한 이들의 자녀들이 폭넓은 교육의 기회를 접합으로써 민주적인 시민정신과 양질의 노동능력을 함양할 수 있게 될 것이다.

장상환(2001).  “경제 민주화와 삶의 질” 「세계정치경제」, 제8호. p. 2.

정운찬(1990). “경제민주화 잘 돼가고 있는가?”, 「계간 사상」, 가을. pp. 32-62.

미르달(Myrdal, G.)은 사회구조가 순환적 인간관계를 갖는다고 이해하고 절대 빈곤층에 대한 지원은 가장 직접적이고도 강력한 정(+)의 누적효과를 발생시킨다고 함. G. Myrdal(1977). “what is development” 「경제논집」, 서울대 경제연구소, 제16권 제2호, 1977.2. 정운찬(1990)에서 재인용.

2) 경제민주화의 목표

경제적 권력의 집중과 남용의 폐해를 규제하기 위한 경제민주화의 필요성을 인정한다 하더라도 경제민주화 개념의 이념적 차이를 둘러싼 또 다른 쟁점은 경제민주화의 구체적 실행목표와 관련 되는데, 그것은 사유재산의 폐지와 같은 소유에 대한 통제인지 아니면 경제권력 남용 행위에 대한 통제인지에 관한 것이다. 생산수단의 소유가 자본가에게만 있고 그것으로부터 경제권력이 발생되어 그들이 생산, 소비 그리고 분배 등의 중요한 경제적 문제의 결정에 있어 지배적인 권력을 행사하여 일반 대중이 불리해지는 상황을 방지하기 위해 근본적으로 사유재산제도를 부정하거나 금지할 수도 있다. 또는 좀 더 온건한 이념적 성향에서는 사유재산제도는 부정할 수 없는 자본주의의 본질과 연결되기 때문에 소유에 대한 통제보다는 주로 자본가들에게 집중된 권력의 남용을 하지 못하도록 통제하는 이른바 행위의 통제에 초점을 맞추는 경우도 있다.

독일에서 경제민주화의 개념은 1928년 프릿츠 나프탈리(Naphtali, F.)가 독일노조연맹(ADGB)의 지원을 받아 저술한 「경제 민주화의 본질, 방법 및 목적」이라는 책에서 명명하였다. 나프탈리는 독일 사민당 내의 수정주의자인 베른슈타인의 영향을 많이 받았다. 나프탈리는 경제민주주의를 경제적 독재(Wirtschaftliche Autokratie)에 대한 반대개념으로서의 새로운 경제질서로 규정하고 경제민주주의를 경제 민주화(Demokratisierung der Wirtschaft)를 통해 사회주의로 이르는 길로 보았다. 나프탈리의 경제민주주의 개념은 주로 경제적 지배력의 남용에 대한 통제에 중심을 두고 있는데 이러한 입장은 주로 유럽 대륙국가들에서 받아들여지게 된다.

Naphtali, F.(1928). Wirtshcaftsdemokratie. Ihre Wesen, Weg und Ziel. Berlin.

Naphtali, F.(1928).

이승협(2004). “노동자 경영참여, 산업민주주의, 경제민주주의, 권력, 통제”, 한국사회학회 2004년전기대회 발표문.

독일을 비롯한 유럽대륙에서는 경제민주화를 위한 참여를 경제적 권력의 남용을 방지하기 위한 참여에 초점을 두고 있는 것에 비해 앵글로색슨권에서의 경제민주주의는 경제적 소유구조의 민주화 즉, 자본소유에의 참여를 그 주요 내용으로 한다. 풀(Poole, 1992)은 소유를 기준으로 산업민주주의와 경제민주주의를 구분하였다. 풀에 따르면 산업민주주의는 노동자나 노동자 대표기구가 자신들이 고용되어 있는 곳에서 노동자내부의 권위의 소재 및 분배를 변화시키려는 시도와 관련된 의사결정에 권력을 행사하는 것이다. 이러한 점에서 볼 때 산업민주주의는 소유에 대한 참가와는 관계가 없다. 이와 반대로 경제민주주의란 소유에의 참여, 특히 경제적 소유구조의 민주화와 관련해 노동자들이 다양한 형태로 기업소유 및 소유분배에 참여하는 것으로 규정된다.

Poole(1992) p. 429.  이승협(2004)에서 재인용.

Poole(1989) p. 2.

3. 경제민주화의 수단으로서 참여

경제민주화의 본질에 대한 목적중심 개념정의에 비해 수단 중심의 개념정의는 비교적 합의가 용이할 수 있다. 경제민주화는 역사적으로나 시대에 따라 다양한 컨셉들로 표현되지만 경제적 과정에 노동자의 공동의사결정과 참여 그리고 시장경제에 대한 민주적이고 합법적인 총괄적 조정을 추구하는 것으로도 설명될 수 있다.

독일어판 위키피디아(Wikepedia).

메이슨(Mason)과 달(Dahl, R. A.)은 경제민주주의를 문자 그대로 민주주의와 연결시켜보려고 하였다. 메이슨은 정치적 민주화에도 불구하고 실질적으로 민주화가 이루어지지 않은 이유는 일터(workplace)가 민주화되지 않았기 때문이라고 보았다. 그리하여 기업경영의 위계적 구조를 변화시키고 기업경영에 노동자의 참여를 보장하여야 한다고 하였다. 달(Dahl)은 민주주의의 목표는 정치적 평등, 민주적 과정, 정치적 기본권(자유)을 보장하는 것이며 이러한 목표의 달성을 위해서는 정치적 자원의 공정한 분배뿐만이 아니라 경제적 공정성, 경제적 효율성, 덕성과 지성의 증진, 경제적 자유 등이 요구된다고 하였다. 달은 시장경제체제가 허용하는 범위 내에서 민주적으로 부과되는 법규와 조정체계 내에서 자율적인 기업들이 중요한 결정을 내리는 경제체제를 경제민주주의로 이해하였다. 그는 각각의 기업종사자에게 한 표씩을 부여함으로써 일하는 모든 사람들이 집단적으로 소유하고 민주적으로 관리할 수 있는 이른바 자주관리기업의 개념을 제시하였다.

정원규(2009). “공화주의적 경제 민주주의 전망”, 「사회와 철학」, 제17호.

정원규(2009). p. 334.

메이슨과 달의 입장은 경제민주화를 정치민주화를 위한 중요한 수단 또는 과정이라고 생각하는 것처럼 보인다. 즉, 정치민주화가 중요한데 각 개인이 자유로운 정치적 의사결정을 하기 위해서는 경제적인 자율성이 중요하고 이를 위한 경제의 공정성을 강조하는 입장으로 이해할 수 있다.

영국의 시드니 웹(Webb, S.)은 자신의 저서에서 발달한 민주주의 국가에서 노동조합이 수행하는 장래의 역할로서 산업민주주의를 지향해야 한다고 주장하였다. 내부적으로 민주주의를 확립한 노동조합은 종래의 지방적, 직능적 조직으로부터 산업별로 전국적 집권적인 조직형태를 통해 노동자의 민주적 조직으로서 산업 경영에서 고용조건에 관한 집단적 교섭을 통하여 사용자의 전제를 배제하고 노동조합의 참가를 확립해 가는 것이 필요하다고 하였다. 이 제도는 정치적 관계에 있어서의 민주제와 경제적 관계에 있어서의 민주제를 거쳐 산업민주제로 발전되고, 이러한 산업민주제는 트러스트에 의한 거대한 산업형태이든 공공관리의 형태를 취하는 경우든 민주주의 국가에서는 불가결하다는 것이다.

Webb, S.(1897). Industrial Democracy,

장상환(2004). “경제 민주화의 현주소”, 「기억과 전망」. 겨울호. pp. 186-206.

독일노조연맹은 1928년 함부르크(Hamburg) 강령에서 경제민주화를 요구하였고 그와 함께 자본소유에 기초한 지배력을 점진적으로 완화하고 자본의 이익을 대변하는 통치기구들을 일반국민의 이익을 위한 기구로 전환할 것을 요구하였다. 경제민주화에 대한 요구는 1920년에 전반적으로 확산되었고 독일노조연맹에 의해 강하게 제기되었다. 경제민주화는 구체적으로는 노동자단결권, 노동자보호권, 사회보험의 자치운영권, 사업장에서 노동자의 공동의사결정권, 노동자대표의 경제정책기구 참여, 노조의 협조 하에 카르텔(독과점)에 대한 통제, 산업의 자치운영조직화(Zusammenfassungen von Industrien zu Selbsverwaltungs- körperschaften), 공기업, 협동조합의 설립을 통한 농업부문의 생산성향상, 그리고 노조운영기업 발전, 소비자중심사회의 촉진, 교육독점의 해소를 위한 전문학교 등을 포함한다.

ADGB.(1928). Resolution des ADGB-Congress 1928 in Hamburg über die 'Verwirklichung der wirtschaftsdemokratie', in Schneider, M.(Hrsg.). Kleine Geschichte der Gewerkschaften- Ihre Entwicklung in Deutschland von den Anfängen bis heute. 1. Auflage. Dietz. Bonn. 1989. S. 436.

DGB.(1949). "Wirtschaftspolitische Grundsätze des Deutschen Gewerkschaftsbundes vom Oktober 1949" in Schneider, M.(Hrsg.). Kleine Geschichte der Gewerkschaften-Ihre Entwicklung in Deutschland von den Anfängen bis heute. 1. Auflage. Dietz. Bonn. 1989. s. 459.

프리츠 필마(Fritz Vilmar)도 경제민주화를 독재적이지 않고 민주적으로 결정이 이루어지며 경제적 이해관계자와 민주적 국가의 참여가 정당화될 수 있는 모든 경제 구조 및 절차로 정의하였다. 뮐러-옌치도 소유라는 기준보다는 노동자가 어떤 영역에서 어떤 방식을 통해 자본의 전제를 제한하고 공동영향권을 행사하는가를 중심으로 경제민주주의를 산업민주주의와 차별화를 시도하고 있다.

Wikipedia.

경제민주화에 대한 다양한 개념정의들을 종합해 보면, 소유 또는 지배구조를 통제해야 할 것인지 아니면 지배력의 남용을 통제할 것인지와 관련된 목표에 관한 합의는 없다. 그러나 경제민주화의 수단이라는 관점에서 보면 여러 개념정의들은 공통적으로 경제문제와 관련된 의사결정에 관련자들의 공정한 참여를 핵심적 요소로 언급하고 있다. 따라서 경제민주화의 개념을 이해하려 할 때 ‘참여’라는 절차적 관점에서 보게 되면 논란의 소지가 적다.

4. 경제민주화를 위한 참여의 내용

실제로 경제민주화에 대한 넓은 이념적 스펙트럼에도 불구하고 생산, 소비 그리고 분배 등 경제적으로 중요한 의사결정과정에 대한 대중의 참여 기회를 확대한다고 하는 민주적 절차를 중심으로 이해하는데 큰 어려움은 없다. 문제는 누가, 어디까지 어떻게 참여할 것인지다. 경제민주주의 ‘참여’ 방식은 크게 소유에 대한 참여인지 또는 경제적 의사결정에 대한 참여인지로 구분할 수 있다.

독일에서 경제민주화는 현행 경제의 비인간적인 문제, 생존의 보장, 노동의 신체적․정신적 고통 그리고 타인에 의한 결정 등에 대한 해법을 찾는 것으로 보았다. 경제민주화의 중요한 수단 중 하나로서 공동의사결정은 사업장 내에서 그리고 한 기업 내에서 그리고 사업장을 초월하여 이루어진다.

1960년 금속노조(IG-Metall)의 대표인 오토 브레너(Brenner, O.)는 경제민주화를 미시적, 중간적 그리고 거시적 차원에서 제안하였다. 첫째, 미시적 차원의 경제민주화는 노동과정의 참여적 구성을 목적으로 개별 사업장 또는 작업장 차원의 참여를 의미하는데 개인적인, 사회적인 그리고 노동조직적인 문제들이 해당된다. 여기에는 작업장에서의 공동의사결정, 인간적인 노동환경, 과업확대에 관한 계약 및 협약, part-time에 관한 합의 등이 포함된다. 둘째, 중간적(meso) 차원의 경제민주화는 기업의 경영차원에서 이루어지는데 경영방침에 대한 민주적 통제와 참여를 목표로 한다. 거기에는 기업규칙의 민주화, 공동경제젨와 롭어지는의 롲어지는의 한다)의 설치, 협동조합 및 종사자기업(B읥루어앧지는의 한다홳, terne왨 롭어뉮)의 촉진 그리고 최적 소득 및 임금분배를 위한 임금협상 및 규칙의 제정 등이 포함된다. 이 중 공동의사결정은 제도화된 가장 의미 있는 방식이다. 기업의 공동의사결정은 다양한 형태로 이루어진다. 1951년 석탄 및 철광산업에서와 같이 동수로 참여시키는 방식에서부터, 중립적 공동의사결정을 넘어 1/3을 대표하게 하는 방식까지 있었다. 셋째, 거시적율 동cro) 차원의 경제민주화는 국민경제적 그리고 유럽 차원에서 완전고용을 위한 경제운용을 목적으로 한다. 이 차원에는 국가차원 그리고 유럽차원의 경제 계정, 사회경제적 기본계획, 일자리 계획, 포괄적 조정, 사회적 및 경제적 조세 및 투자정책, 독과점금지법의 제정 등이 포함된다. 연방노동원(Bundesagentur für Arbeit)의 운영 등 사회보험의 자치운영 등도 여기에 포함되는 것으로 볼 수 있다. 단, 거시적 차원의 경제민주화를 위한 참여는 대부분 국가의 정책 수립과 관련되기 때문에 정치적 참여와 구분하는 것이 용이하지는 않다.

http://www.globallabour.info/de/2008/06/wirtschaftsdemokratie_zielbegr.html

뮐러와 엔치는 경제민주주의를 전체 경제라는 거시적 차원에서 본 산업민주의의 한 영역으로 보고 산업민주주의를 다음의 세 영역으로 구분하여 참여의 방식을 제시하였다. 첫째는 작업장수준의 산업민주주의로 작업장 내 참여 또는 공동결정제도를 통한 작업장민주주의이며, 둘째는 산업부문수준에서는 단체협상제도를 통한 원래적 의미에서의 산업민주주의이며, 셋째는 산업 또는 전체 경제적 수준에서 사회적 합의주의에 기초한 대표를 통한 참여의 경제민주주의이다.

Müller-Jentsch(1994). pp. 362-368; Müller-Jentsch(1997b), pp. 44-46쪽. 이승협(2004: 9)에서 재인용.

우리나라에서는 노동자의 경영 참여와 관련하여 기업 및 사업장 수준의 참여와 지역사회 또는 국가수준의 참여라고 하는 2 가지로 구분한 연구와 재벌 총수의 경영 전횡을 견제할 종업원 경영참가를 전략적, 기능적 그리고 작업장 차원으로 구분한 연구 등이 있다.

김차두(1993). "노동자 경영참여제도와 경제민주주의“, 「상경연구」, 경성대학교, 제9집, pp. 35-41.

장상환(2004).  p. 202.

이러한 논의들을 종합해 보면 경제민주화의 개념은 아래의 <표1>과 같이 요약 정리할 수 있다. 경제민주화는 기업, 노동시장 그리고 국민경제라고 하는 3 차원에서 생산수단의 소유권자나 지배력을 행사하는 세력들에 대응하여 각각 종업원대표, 노조 그리고 서민 및 중소기업들이 노사협의, 단체교섭 그리고 경제정책의 영역에서 다양한 방식으로 참여하는 것으로 파악된다.

<표1 > 경제민주화를 위한 참여의 내용과 차원

참여 적용차원	관련영역	소유 및 지배세력	참여주체	의제
거시적 차원 (macro)	국민경제 (경제정책)	재벌 금융자본 및 부동산 소유자 경제관료	서민 중소기업	지배구조 이자율, 환율 조세 및 복지 공정거래질서
중간적 차원 (meso)	노동시장 (단체교섭)	사용자단체	노조	임금수준 노동조건 구조조정
미시적 차원 (micro)	기업․사업장 경영 (노사협의)	사용자	종업원대표	노동시간 작업배치

미시적 차원과 중간적 차원의 경제민주화는 이미 외국의 학자들과 국내의 연구자들에 의해 참여의 주체와 구체적인 방식이 명확하게 정리되어 있다. 그러나 <표 1>에서와 같은 개념체계를 현실에 적용하려고 할 때 거시적 차원에서의 경제적 의사결정은 재벌의 경영전략 또는 국가의 경제정책으로 좌우되기 때문에 거기에서의 참여주체는 누구인지 그리고 참여할 수 있는 메커니즘이 무엇인지가 분명하지 않다는 문제가 있다. 또한 일반적으로 정부의 정책기조나 이념적 노선에 의해 좌우되는 경제정책에 참여하는 경제민주화는 투표와 같은 정치적 방식을 통해 이루어질 수밖에 없으므로 정치적 민주화의 그것과 구분하기 어렵다.

III. 우리 경제에 어떤 비민주성이 있나?

경제에서 비민주성은 생산수단의 소유에 기초한 지배력이 생산, 분배 및 소비에 관한 의사결정을 독재하고 소유하지 못한 사람들의 참여를 배제하는 것으로 규정할 수 있다. 여기서는 기업경영 또는 사업장운영, 노동시장 그리고 국민경제 3가지 차원에서 생산수단의 소유에 기초한 지배력이 어떻게 의사결정을 독점하고 참여를 배제하고 있는지를 살펴보려고 한다.

1. 기업경영 차원의 비민주성

생산, 소비 그리고 분배라는 주요 경제활동 중에서 사회복지와 직접적으로 연관되는 경제활동은 분배와 관련된 것이다. 소득의 분배는 일차적으로 시장에서 이루어진다. 노동시장의 노동의 수요와 공급에 의해서 임금수준이 결정되고 그 임금률에 따라서 노동자의 소득수준이 결정된다. 경제민주화의 문제는 임금의 결정과정에 노동공급자인 노동자의 욕구와 의견이 공정하게 반영될 수 있는가 하는 문제이다. 한편, 자영업자의 경우는 시장을 통한 자영소득이 얻게 되는데, 이때 시장에서 공정한 질서가 존재하는지에 의해 영향을 받는다.

임금이 시장의 수요공급에 의해서 이루어진다는 것은 교과서적인 이해일 뿐 실제로는 다양한 요소들이 반영된다. 수요와 공급의 상황이 제대로 반영되는 것은 완전경쟁시장을 전제할 때만 가능하다. 고전경제이론에서는 그와 같은 가정에서 출발하지만 현실에서는 어느 한 순간에도 노동시장에서 완전경쟁이 이루어진 사례를 찾아 볼 수 없다. 결국 임금수준의 결정은 자본가나 경영자가 주도하게 된다. 특히, 오늘날과 같이 노동의 공급이 많고 노동의 수요 즉, 자본의 공급이 적은 상황이라면 더욱 그렇다. 따라서 노동시장에서 우월적 지위를 가지고 있는 사용자 측이 지배력을 남용하는 경제비민주화로 인해 임금노동자의 소득은 낮게 책정될 수밖에 없다.

개별기업을 중심으로 보면 현재 한국에서 전략적 차원에서의 경영참가는 매우 낮은데, 기업의 경영전략 결정이나 장기계획의 수립 등이 아직 경영진의 고유권한으로 인식되어, 노동자에게는 사후에 알리는 형태로 진행된다. 작업장의 경영 혁신과 관련된 작업장 차원의 경영참가도 복지 등과 관련된 기능적 차원의 경영참가 수준보다 낮다. 경영참가의 수준은 근로조건과 함께 전통적인 경영참가의 영역에 속하는 ‘복지’에서 가장 높고 정보공유, 작업 및 작업환경, 인적자원개발, 기업의 지배구조, 경영전략에 대한 참가 순이라고 확인된다. 결국, 임금 등과 같은 기업의 경영에 근로자의 참여는 매우 제한되어 있음을 알 수 있다.

장상환(2004). p. 201.

우리나라는 「근로자 참여 및 협력 증진에 관한 법률(1997)」에 근거하여 노동자의 경영참여를 제도화하고 있으나, 노사협의회를 중심으로 한 이법은 사실상 유명무실한 상태다. 이 법 제2조에 노사협의에 대하여 근로자와 사용자가 상호신의를 바탕으로 성실하게 협의하도록 규정하고 있으나 이에 대한 벌칙 규정이 없어 실질적인 효력이 없다. 노사협의의 거부에 대해서는 현실적으로 특별한 대응 방법이 없다는 점이 단체교섭에서와 다르다.

한편, 근로자경영참여의 내용이 구체적이지 않고 노조가 근로자대표를 선임하는 경우 비노조원, 특히 비정규직의 참여는 사실상 배제되는 문제가 있다. 여기서는 주목할 점은 의사결정의 독점이 자본이라는 생산수단의 소유에 기반을 두는 것이 아니라 정규직 중심의 노조에서 기득권 소유에 기초한 지배력에 의해 이루어지고 있다는 것이다.

2. 단체교섭 및 노동시장 차원의 비민주성

자유주의적 입장에서는 경제민주화를 ‘정부주도 경제’에서 ‘민간주도 경제’로의 이행 즉, 경제자유화로 해석한다. 완전한 경제적 자유가 주어진 곳에서는 이익과 불이익이 균등화 될 수 있다는 논리이다. 특권부여 등으로 인한 경쟁의 억제 또는 과도한 지원을 통해 과열 경쟁, 노동과 재화의 이동규제 등은 경제성장을 저해할 뿐만 아니라 경제적 불평등도 초래한다는 것이다. 이러한 주장들은 자본, 재벌 및 외국자본의 지배를 정당화할 수 있다. 그러나 생산수단의 소유와 경영에서 압도적인 지위를 갖고 있는 자본가는 소수지만 상품과 서비스의 생산과 분배과정에서 다수 민중들 보다 압도적 우위에 있기 때문에, 구조조정 및 정리해고 등의 노동유연화 전략 등을 주도할 수 있다.

장상환(2004). p. 188.

정부는 국가경쟁력 강화라는 명분하에 신자유주의적 임금유연화의 전면적 확산을 위해 연봉제, 성과급제 도입을 확대하고 제도적으로 지원함으로써 저임금노동자, 비정규직 노동자를 양산하고 임금소득격차를 확대하여왔다. 이와 동시에 노동의 강도 또한 강화되고 있다. 정리해고에 관해서도 경영상의 긴박성, 해고회피의무, 공정한 대상자 선정 그리고 성실한 협의 등 4원칙을 두고 있으나 너무 추상적이어서 자의적 해석이 가능하고 처벌조항이 없어 강제력과 구속력이 부재하다. 결과적으로 IMF 사태이후 도입된 정리해고제와 근로자파견제는 노동자의 고용안정을 크게 위협하는 요인이 되고 있다.

3. 국민경제 차원의 비민주성

여기서의 문제는 소유의 집중과 소유에 기초한 지배력이 어떻게 서민의 생활을 힘들게 할 수 있는지에 관한 것이다. 그런데 소유가 집중된 형태인 재벌의 경우 직접적으로 경제정책을 결정하지는 않지만 다양한 경로를 통해 간접적으로 자신들에게 유리하도록 영향을 미칠 수 있다.

우리 경제의 비민주성에 대한 논의에서 가장 많이 등장하는 것이 기업의 지배구조와 재벌의 문제이다. 최근 자산규모 5조원 이상의 기업집단이 증가하고 있는데 63개 기업집단 소속 계열회사 수는 총 1,831개(전년보다 288개 증가)로 2년 연속지정 집단(54개)의 계열회사가 117개 증가(42.2%)하였고, 신규지정(169개 증가) 및 지정제외(9개 감소)가 160개 증가하였다(57.8%). 평균계열회사 수는 29.1개로 전년의 28.3개 보다 0.8개로 약 2.8%증가했고, 계열회사 수가 가장 많은 집단은 에스케이(94개), 대성(85개), 씨제이(84개), 삼성(81개), 롯데(79개)순이다.

공정위원회 보도자료(2012). 자산 5조원 이상 상호출자제한 기업집단으로 63개 지정(2012.4)

<표 2>  연도별 기업집단 지정기준 및 지정현황

연도	2009	2010	2011	2012
기준	자산총액 5조원 이상
집단수	48	53	55	63
계열사수	1,137	1,264	1,554	1,831
평균	23.7	23.8	28.3	29.1

출처: 공정거래위원회(2012) 보도자료.

53개 대기업집단 중 25개 기업집단이 98개의 금융보험사를 보유하고 있다. 동일인이 자연인인 22개 기업집단이 94개, 동일인이 법인인 3개 집단이 4개 금융보험사를 보유하고 있는데 이중 14개 기업집단소속 49개 금융보험사가 114개 계열회사(금융 62개사, 비금융 52개사)의 지분을 보유하고 있으며, 출자규모는 총 3조3,121억 원에 상당한다.

공정거래 위원회 보도자료(2010). 대기업집단 주식소유현황 등에 대한 정보공개.

재벌의 문제는 집중된 경제력을 남용하여 서민의 생활을 어렵게 하는 점에 있다고 할 수 있다. 대표적으로 대형마트의 확산으로 서민과 중소상인들의 생계에 위협이 되고 있다. 실제로 재벌소유 백화점과 대형마트의 시장점유율이 80%를 넘고 있다. 대형마트의 경우 휴일 없이 24시간 영업을 해왔기 때문에 대형마트 종업원들의 근로시간이 주당 50시간을 초과하고 있어 삶의 질에 심각한 위협을 가하고 있다.

소유의 집중에 관한 또 다른 문제는 공공기관이나 공기업의 민영화이다. 기업 및 금융기관은 물론이고 의료기관, 교육기관 등 공공서비스기관과 심지어는 교회 등 종교기관도 사적 개인에 의해 장악되었다. 공공기관이나 공기업은 일반 국민들의 이익 즉, 공공의 이익을 위해 존재하여야 하는데 이들을 민영화하게 되면 사적인 이익추구에 치중하게 되어 본래의 목적인 공익을 소홀히 하게 된다.

재정운용의 비민주성도 심각한데, 예산이 철저히 정부 주도로 편성되고 이에 대한 국민들의 참여가 제도적으로 보장되어 있지 않다. 국회에서 예산심의는 대개 시간적인 압박을 받게 되어 있어 의회에 의한 예산의 통제는 형식적으로 존재할 뿐이다. 정부 재정은 긴급한 복지수요를 충족하기에 충분하지 않은데, 이는 다른 나라들과 비교해 보아도 상대적으로 낮은 수준이다. OECD 평균은 GDP의 약 22.4%이지만 우리나라는 10% 미만이고 국민부담률은 사회보험을 포함해도 25.3%로 우리나라는 OECD 회원국 중 하위그룹에 속한다. 지금까지 여러 정부를 거치는 동안 지속적인 감세 정책이 추진되어 왔는데, 김대중 정부에서 소득세율 최고세율을 40%에서 36%로 인하, 노무현 정부에서는 소득세율을 1% 인하하였다. 결국 직접세의 비중이 낮아져서 조세부담의 형평성이 낮아지는 결과를 낳았다.

더욱 심각한 것은 재벌들이 경제정책에 상당한 영향을 미칠 수 있다는 점이다. 거시경제운영을 살펴보면 정부의 경제정책은 당정협의와 정부와 재계간의 협의를 통해 결정되는데 이 과정에서 재벌 자신의 이해관계 관철로 인해 성장 중심의 경제정책이 고착되는 결과를 가져왔다. 거시경제 운영에서 노동자들의 의견은 배제되었고, 노사정위원회는 형식적으로 3자 기구지만 노동자의 의견이 반영되는 것이 용이하지 않았다. 그 결과 노조전임자 임금지급 금지를 인정하는 등 노동기본권 침해 사항에 합의하는 상황이 발생되었다.

장상환(2001). 7.

대외경제관계의 의사결정과정을 보면 미국산 소고기 수입 및 한미 FTA 등과 같은 국제통상협상은 정부주도로 이루어지고 있는데, 정부는 통상전략상 불리를 이유로 통상협상의 내용을 공개하지 않고 있으며 국회는 구체적인 내용을 제대로 파악하지 못한 상태에서 이 협상을 비준하였다. 그 결과 2004년 지자체가 의결한 우리 농산물 급식 조례가 WTO협정 위반으로 무효라는 판결을 받게 되어 국민 삶의 질에 심대한 영향을 미칠 수 있는 결과를 초래하였다.

또한 외국 자본에 의한 금융지배의 문제도 심각하다. 제일은행, 한미은행, 외환은행이 해외자본에 매각되었고 외국인의 국내은행에 대한 주식소유가 증가한 경우가 5개에 이른다. 그 결과 외국 자본의 금융기관경영 지배에 따라 서민들은 금융기관으로부터 소외되었다.  금융기관들은 수익성 위주의 경영을 하는 과정에서 부동산을 담보로 하는 소비자 대출에 집중해 산업자금의 공급을 통한 경제성장에는 부정적인 영향을 주고 있다.

한국 주식시장은 외국자본들의 중요한 투자처로 인식되어왔다. 특히 1997년 IMF사태 이후 투자 제한이 철폐되어 외국인 보유 비중은 급격히 증가하여 2004년 시가총액 기준 42%에 이르렀고 그 후 외국자본의 비중은 42%에서 감소세로 돌아서 2010년 말에 32% 수준을 유지하였다.

장산환(2001). p. 20.

4. 경제의 비민주성과 국민 삶의 질

소유에 기초한 지배력이 경제정책에 영향을 미치면서 노동비용을 억제하기 위한 저임금과 노동시장 유연화를 적극적으로 추진하여서 근로자의 고용안정성과 생계가 위협을 받게 되었다. 또한 각종 금융정책 및 조세정책은 서민에게 불리한 소득분배의 결과를 초래하였다.

1) 고용 현황

우리나라의 고용률은 2010년 63.3%로 순위는 21위이며 OECD 평균은 64.6%이다. 우리나라의 실업률은 3.8%이고 OECD 평균은 8.5%이다. 우리나라는 실업률이 낮은 편이나 고용률도 낮아 경제활동에 참가하는 인구수가 적은 상황이다. 특히, 청년층과 여성의 낮은 경제활동참가율이 문제로 지적된다.

기획재정부(2011). 「국가경쟁력 보고서」.

<표 3> 고용 현황

중분류	세부 지표	현 황	우리나라 순위	OECD 평균
고용률	고용률	63.3%	21위	64.6%
	남성 고용률	73.9%	15위	72.7%
	여성 고용률	52.6%	27위	56.7%
	청년층 고용률	23.0%	29위	39.5%
	중년층 고용률	73.8%	26위	75.3%
	장년층 고용률	60.9%	7위	54.0%
실업률 (낮은 순서)	실업률	3.8%	2위	8.5%
	청년층 실업률	9.8%	8위	16.7%
	장기실업자 비율	0.3%	1위	32.4%

출처: 기획재정부(2011). 국가경쟁력 보고서.

<그림 1>을 보면, 우리나라 임시직 근로자 비중은 2009년 전체고용의 19.4%를 차지하고 있으며 이는 OECD회원국가들 중 5번째로 높은 수준이다. 정규직 고용보호지수는 2.29%로 14위이며, OECD 평균인 2.14%에 비하면 상대적으로 높은 수준이다. 임시직 고용보호지수는 2.08%로 16위였으며 OECD 평균은 2.07%였다. 이러한 비정규직 근로자의 대부분이 임시 계약 관계를 맺고 있어 이들의 고용 안정성이 보장 되지 않는 문제가 있다.

< 그림 1>    임시직 근로자 비중(2010년)

출처: 기획재정부 - 2011 국가경쟁력 보고서.

2007년 3월 이후 비정규직 비율이 감소하고 있는데 이에 대해 서로 다른 해석들이 있다. 실제로 감소 된 것으로 인정하는 입장에서는 기간제 보호법이 효과를 발휘하였고, 글로벌 금융위기의 타격이 취약계층에 집중되었다고 주장한다. 그러나 감소에 대한 의문을 제기하는 측에서는 외국인 노동자 유입을 제대로 포착하지 못한 통계적 착시현상이며 사내하청 등 간접고용을 제대로 밝히지 못하는 현행 조사방식의 한계를 지적하기도 한다. 이와 같은 상용직 증가, 임시일용직 비율 감소는 2002년부터 지속된 현상이다.

김유선(2011).“비정규직실태와 대책”,  한국노동사회연구소.

< 그림 2 > 비정규직 비율

출처: 김유선(2011).“비정규직실태와 대책”, 한국노동사회연구소.

정부는 고용형태만을 중심으로 비정규직 노동자를 구분하여 임금근로자 중 고용형태 상 한시적 근로자, 시간제 근로자, 비전형 근로자로 분류된 노동자들만을 비정규직 노동자로 규정하고 있다. 이런 정부의 비정규직 노동자 개념을 따를 경우 2012년 3월 현재 비정규직 노동자는 전체 임금근로자의 33.4%에 해당하는 580만 9천명으로 추산된다. 그러나 이런 개념을 따를 경우 안정되고 충분한 임금을 받고 있는 정규직 노동자들과 구분되는 비정규직을 충분히 설명하지 못한다. 통계청의 비정규직 노동자에 포함되지 않는 임시직과 일용직 노동자들 역시 비정규직 노동자 통계에 포함되어야 한다는 주장이 있다. 즉, 고용형태와 함께 종사상 지위를 이용해 비정규직 노동자를 규정해야 한다는 것이다. 노동계의 주장을 따를 경우 2012년 3월 현재 전체 임금근로자 중 48.0%가 비정규직 노동자에 해당된다.

김유선(2011).

김수현(2012). “비정규직 노동자 규모 및 특성, 고용실태,”새로운 사회를 여는 연구원.

http://saesayon.org/agenda/bogoserView.do?paper=20120531034130340&pcd=EA01

2) 임금수준

한국노동사회연구소는 16일 ‘국세청 통계로 살펴본 근로소득 불평등 실태’란 보고서에서 2010년 근로소득자 1518만 명의 근로소득을 기준으로 한 지니계수가 0.503으로 조사됐다고 밝혔다. 2009년의 0.494보다 악화된 것이다. 소득 불평등을 나타내는 지니계수는 통상 0.2~0.6의 값을 보이는데, 지니계수가 높을수록 불평등 정도가 심하다.

김유선(2012). “국세청통계로 본 근로소득 불평등 실태”, 한국노동사회연구소.

개인별 근로소득을 기준으로 한 불평등 정도는 통계청에서 발표하는 통상적인 가구소득 기준 지니계수를 바탕으로 한 것보다 훨씬 심각하다. 2010년 가구 가처분소득 기준 지니계수는 0.310이었다. 우리나라는 복지제도가 취약해 고소득층보다 저소득층 가구에 일하는 사람이 많아서 개인 간 근로소득 불평등이 가구소득을 기준으로 했을 때 보다 완화되는 것으로 볼 수 있다.

근로소득 불평등을 보여주는 또 다른 지표인 근로소득 10분위 배율(상위 10%/하위 10%)은 5인 이하 사업장까지 포함했을 경우 5.23배로 나타났다. 이는 비교 가능한 경제협력개발기구 회원국 27곳 가운데 멕시코(5.71) 다음으로 높은 수준이다.

한국의 최저임금은 2008년 기준으로 볼 때 3.12달러로 OECD 회원국의 최저임금 평균은 6.44달러의 절반에도 못 미친다. 국제적으로 비교해 보면 한국의 평균임금대비 최저임금은 2000년 22.0%에서 2008년 32.0%로 개선되고 있는 것으로 보이지만 OECD 19개 회원국 중 16위로 여전히 가장 낮은 편에 속한다. 한국보다 최저임금 비율이 낮은 나라는 일본(30.4%), 체코(30.0%) 그리고 미국(25.4%) 세 나라 뿐이다.

http://blog.daum.net/peoplepower21/15863664

법정 최저임금 미달자는 2010년 8월에  196만 명이며, 이들의 94.3%(185만 명)이 비정규직이고, 76.6%(150만 명)이 고졸 이하의 학력이다. 또한 사업장 규모별로는 10인 미만 영세업체가 67.6%(132만 명)으로 다수지만, 100인 이상 사업장도 4.3%(8만 명)이었다. 특히 정부부문인 공공행정에서 최저임금 미달자가 11.1%(11만 명)이나 되는 것으로 나타났다.

3) 서민들의 금융이용실태

2011년 우리나라의 은행들은 약 21조원 그리고 보험회사들은 약3조원의 순이익으로 전체 금융권이 사상최대의 실적을 올리고 있지만 예금 이자는 낮추고 대출 이자는 올리고 있어 국민들의 불만을 사고 있다. 손해보험회사의 경우도 자동차보험의 손해율이 높아졌다는 이유로 보험료를 인상했고 그 후 순이익은 증가했지만 인하하지 않고 있다. 국민들의 금융이용현황을 살펴보면 1〜6등급 보유자는 은행 54%, 상호금융 30%, 저축은행 1%로 은행을 주로 이용하는 것에 비해, 7〜10등급의 저신용 서민층은 상호금융․저축은행 등 서민금융회사를 가장 많이 이용하는데 상호금융 50%, 은행 19%, 저축은행 8%, 대부업 4% 등으로 이용순서가 나타났다(<그림 3> 참고).

http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2011/10/28/0200000000AKR20111028191800002.HTML

<그림 3>  서민층 금융회사 이용 실태(2010.11)

서민층의 금리부담 현황을 금융협회 홈페이지 등에 공시된 자료를 기준으로 보면 차주의 신용등급과 금융회사별로 큰 차이를 보이고 있으나, 저신용 서민층은 대부분 20%를 상회하는 금리를 부담한다. 특히, 30% 이상의 고금리를 부과하는 금융회사와 대부업체 중 다수는 7~10%에 이르는 대출중개수수료를 지급 중이며, 이것이 과도한 고금리 유지의 원인으로 작용하고 있다(<표 4> 참고).

<표 4>  금리부담 현황

(단위 : %)

금융회사	주거래고객의 신용등급* (신용대출 기준)	일반 신용대출 금리**
은행	1 ~ 3등급	5 ~ 14%
상호금융	2 ~ 6등급	10 ~ 25%
여전회사 (할부, 리스회사)	4 ~ 7등급	20 ~ 35%
저축은행	5 ~ 9등급	25 ~ 40%
대부업체	7 ~ 10등급	35 ~ 44%

출처: 금융위원회(2011).“서민금융 기반강화 종합대책”(2011.4.15)보도자료.

사금융 채무 보유자 1인당 이용액은 950만원, 이용업체는 2.1개, 금리는 연 204%인 것으로 나타나, 대부업법 제정을 통한 강력한 이자율규제에도 불구하고 돈이 급한 사람들의 고금리 사채이용은 여전하고, 법상 상한금리(연66%이하)이하로 돈을 빌린 경우는 25%에 불과하다.

금융감독원(2007).“사금융 이용실태 파악을 위한 설문조사 결과 분석”, 2007.5.9.

개인금융자산대비 금융부채비율은 52.9%로 미국에 비해 20%정도 높고, 영국(35%), 대만(17%)보다 높아 우리나라가계가 금융자산으로 금융부채를 상환할 수 있는 능력은 낮은 것으로 평가된다. 2010년 금융감독원 국문연차보고서에 따르면 은행연합회에 등록된 금융채무 불이행자 수는 2010년 말에 151.4만 명에 달하고 있다. 2009년 말의 193.4만 명과 비교할 때 21.7% 감소한 것이다(< 표5 > 참고).

http://www.ohmynews.com/NWS_Web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0000825691

< 표 5 >  금융채무불이행자 추이            (단위: 천명)

구 분	2003 년말	2004 년말	2005 년말	2006 년말	2007 년말	2008 년말	2009 년말	2010년말
금융채무 불이행자	3,720	3,615	2,976	8,796	2,583	2,271	1,934	1,514

출처: 금융위원회(2011). 「예산사업평가 일반회계」.

4) 소득 및 재산의 불평등 정도

소득분배의 불평등이 심각하고 그 정도가 완화되지 않고 있다. 현대사회에서는 각 개인의 빈곤 문제는 사회구조의 작용에 의한 측면이 많기 때문에 우리나라의 절대 빈곤층 문제는 성장 제일주의로부터 기인한 것으로 볼 수 있다(<표 6> 참고).

정운찬(1990).

< 표 6 >  빈곤율 추이 (2인 이상 전가구 기준)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
절대적빈곤율	6.9	6.9	7.9	7.7	7.7	7.8	8.1	7.1
상대적빈곤율	11.1	11.8	12.4	12.1	12.6	12.6	12.2	12.0

출처 : 한국보건사회연구원.‘빈곤통계연보’, 통계청‘가계동향조사’원자료

토지 및 주택소유의 불평등도 심각한데, 개인별 토지소유현황의 경우는 1,367만 명으로 전년대비 33만 명이 증가하여 총 인구(4,899만 명)중 27.9%가 토지를 소유하고 있으며, 전체 토지소유자 중 상위 50만 명의 소유비율은 56.7%로 2005년(57.0%)보다 0.3%p 감소된 것으로 나타났다. 세대별 토지소유현황은 1,097만 세대로 총 세대(1,833만 세대)중 59.8%가 토지를 소유하고 있었으며, 상위 50만세대의 소유비율은 58.9%로 2005년(59.3%)보다 0.4%p 감소된 것으로 나타났다.

국토해양통계누리(2006) 토지소유현황.

통계청의 발표에 의하면 2010년 가구의 주택 보유율은 61.3%로 2005년에 비해 1.0% 증가하였고 타지 주택 보유 가구 비율이 15.5%로 2005년에 비해 4.2% 증가하였다. 타지 주택은 현재 거주하고 있는 주택 이외의 주택을 의미하며, 소유 유무는 가구주나 그 배우자를 기준으로 한다. 임차로 거주하면서 타지 주택을 보유한 가구는 2005년 75만 가구(4.7%)에서 2010년 124만 가구(7.1%)로 크게 증가하였다. 2005∼2010년 사이 다주택 가구 비율이 증가하고 있으며 2010년 다주택 가구 비율은 8.3%로 2005년에 비해 1.7% 증가하였다.

통계청(2012). “인구가구구조와 주거특성변화 보도자료”.

< 표7 >  가구의 거처 점유-타지 주택 소유 형태(2005~2010년)

(단위: 천 가구, %)

구분	2005년		2010년
	가구수	비율	가구수	비율
다주택	1,047	(6.6)	1,443	(8.3)
1주택	7,781	(49.0)	7,946	(45.8)
임차거주 타지소유	747	(4.7)	1,239	(7.1)
무주택	6,312	(39.7)	6,711	(38.7)
전체	15,887	(100.0)	17,339	(100.0)

출처: 통계청(2012). “인구가구구조와 주거특성변화”, 보도자료

아래의 <그림 4>에서 볼 수 있듯이 소득의 불평등 수준을 보여주는 지니 계수가 0.351로 상당이 높지만, 토지 및 주택소유의 편중 문제는 더욱 심각하다. 이에 대한 원인은 수요자측면에서는 실수요가 아니라 투기적 수요가 지배하고, 공급측면에서는 공공주택 중심이 아니라 민간 건설업자 주도로 공급되고 있기 때문이다.

< 그림 4>  우리나라 토지, 주택, 소득의 분배의 형평성

출처:  http://blog.naver.com/icomputer?Redirect=Log&logNo=30080655641

외환위기 이후 위축된 중산층 비율(중위소득의 50%~150%)이 크게 회복되지 않고 있는 점과, 빈곤층 비율(중위소득의 50%미만)이 증가하는 점도 문제로 지적된다.

< 그림 5>  중산층 및 빈곤층 비중

※ 중산층은 중위소득 기준 50~150%, 빈곤층은 50% 미만의 소득 가구.

출처: 기획재정부(2011).「국가경쟁력 보고서」

이러한 모든 요인들로 인해 우리나라의 빈곤이 상대적으로 심각할 것이라 생각된다. 2011년 기획재정부가 발표한 국가 경쟁력 보고서에 의하면 우리나라 가처분소득이 중위소득의 50% 미만인 인구의 비율을 나타내는 빈곤률이 15%로 34개 OECD회원국 중 28위로 매우 높은 수준이다(<그림 6> 참고).

기획재정부(2011). 「국가경쟁력 보고서」.

< 그림 6 > OECD국가 상대적 빈곤율(2000년대 후반)

출처: 기획재정부(2011). 「국가경쟁력 보고서」

IV. 사회복지를 위한 경제민주화는 가능한가?

경제적 관점에서 보면 사회복지는 국민 모두가 물질적인 만족을 통해 삶의 질이 향상되는 것이고 이를 위해서 소득이라는 자원을 가진 사람으로부터 가지지 못한 사람들에게로 재분배하는 것이 필요하다. 빈곤층에 대한 지원은 형평을 위한 적극적 정책조치이자 사회적 효율성을 증대시킬 수 있는 경제민주화의 과제로 볼 수 있지만, 이와는 반대로 경제민주화보다는 경제자유화와 시장기능의 강화가 더 필요하다는 주장도 있다. 이 같은 견해의 차이와 논란은 각 정당들이 추진하고자 하는 경제민주화 공약들에도 영향을 미치고 있다.

정운찬(1990).

앞에서 제시한 경제민주화의 3가지 차원에 입각하여 1차적 분배의 문제를 시정하기 위해 각 정당들에서 공약으로 제시한 정책목표들을 살펴보았다. 이를 위해 새누리당의 ‘진심을 품은 약속’ 총선공약집, 통합민주당의 ‘내 삶과 대한민국을 바꾸는 민주통합당의 정책비전’ 그리고 통합진보당의 ‘19대 국회의원 선거 분야별 공약집’의 경제민주화 관련 내용을 중심으로 정리하였다.

1. 기업경영의 민주화

기업의 소유와 경영을 민주화하는 것, 즉, 노동자 스스로가 기업의 경영자를 민주적으로 선출하고 기업의 이윤을 나눠 가짐으로써 그들이 생산한 부의 분배에 참여하는 것이 필요하다는 주장이 있다. 자본주의적 주식회사와 국가기업의 한계를 극복할 수 있는 기업소유 경영형태로서 경영에 있어서는 종업원의 자주관리 또는 공동결정의 원칙에 의해 지배되는 민주적 참여기업을 들 수 있다.

장상환(2004).

장상환(2001). p. 17.

노동자가 기업을 관리하는 방식으로 협동조합, 종업원지주제, 노동자들의 기업경영권 인수 등이 있다. 우리나라에서도 1987년 종업원지주제의 일환으로 우리사주제도가 운영되고 있는데 종업원의 자율적 참여 및 자기부담의 원칙 하에서 세제‧금융지원 등의 간접적인 유도를 통해 종업원의 자사주 취득을 지원하고 있다.

조영철(2002). “시장, 조직, 경제민주주의”,  p. 324.

양원택(1998). “우리나라 경제민주주의에 관한 연구”, 「경제학논집」, 제7권3호, p. 274.

종업원의 경영 참가는 생산, 분배 등 기업경영과 관련된 제반사항에 대해 개별근로자 및 근로자 대표가 영향력을 행사하는 각종 제도들을 총체적으로 일컫는 말이다. 근로자의 경영참여를 위한 법으로 1997년 「근로자 참여 및 협력증진에 관한 법」이 제정되었다. 종업원 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우 종업원 대표들에 의한 민주적 통제구조와 민주적 의사소통구조가 존재하지 않게 되는데 종업원평의회 조직은 이러한 문제를 해소하기 위한 것이다. 작업장에서의 민주화가 실효성을 갖기 위해서는 협의사항으로 되어 있는 임금체계의 개편, 작업시간 변경, 채용배치, 해고 등 주요 인사사항, 고용조정계획, 신기술 도입 및 작업장 재조직 등의 문제들을 합의를 통한 의결사항으로 변경하여야 한다는 지적이 있다. 또한 종업원평의회나 노사협의회를 통해 종업원이사와 종업원 감사를 추천․선임할 수 있도록 하자는 주장도 있다. 이러한 종업원의 경영참여는 종업원대표이사제와 함께 노사관계의 안정은 물론 산업민주주의를 구현하기 위한 노사공존 방식으로 볼 수 있으며, 이것들을 통해 효율적 생산과 정의로운 분배질서가 확립될 수 있다.

황기돈(2001). 「근로자 경영참가의 실태와 과제」. 한국노동교육원.

장상환(2001). “경제 민주화와 삶의 질” 「세계정치경제」, 제8호,  p. 19.

양원택(1998). p. 285.

유종일(2011). 「 경제119」 시사IN북. pp.

각 정당별 경제민주화 공약을 살펴보면, 통합민주당의 경우는 기업차원에서의 경제민주화 방안으로 노동자의 경영참여, 사회적 대화(노사민정위원회)의 활성화 등을 정책과제로 설정하고 핵심정책으로 종업원 대표의 이사 추천권을 제시하였다. 통합진보당도 이사회나 감사회에서의 노동자의 참여 결정권을 확보하는 법안 제정으로 실질적 경제민주화를 실현한다는 목표를 제시하고 있다. 아울러 근로자 참여 및 협력증진에 관한 법률 제정, 종업원지주제 그리고 유럽식 노사공동결정법 제정과 시행 등도 목표로 하고 있다. 새누리당의 경우는 기업차원의 경제민주화와 관련된 별다른 정책이 확인되지 않는다.

통합진보당(2011). 19대 국회의원 선거 공약 해설집.

2. 단체교섭 및 노동시장의 민주화

중간적 차원의 경제민주화는 본래 의미의 산업민주화라고 할 수 있다. 노동시장 차원에서 사용자단체와 노동자단체 간의 협상으로 임금과 노동조건에 관한 교섭이 이루어진다. 단체협상을 통한 교섭과정에 노조에 의해 대표되는 간접적인 참여가 있어 개별 노동자들은 임금을 적정 수준 보장받고, 비정규직 문제를 해결하며 정리해고제를 개혁하는 효과를 기대할 수 있다.

모든 노동자들에게 자신들과 관련된 중요한 의사결정에 균등한 참여의 기회를 보편적으로 제공하기 위해서는 노조의 조직률을 높이고 단체협약의 적용률을 높여야 한다는 주장이 제시되었다. 그러나 현실적으로 우리나라 민간부문의 노조가입률은 약 8%대로 매우 낮은 편이며, 특히 비정규직은 가입된 경우가 거의 없고 단체교섭의 결과의 적용도 받지 못하는 참여의 사각지대에 있다고 할 수 있다. 단, 최근 비정규직 노조를 결성하려는 시도가 있다.

유종일(2011).

각 정당별 경제민주화 공약을 살펴보면 새누리당에서는 노동시장차원의 경제민주화를 위해 임금복리 후생에 대한 비정규직 차별해소, 대표신청시정제도, 대기업 고용형태 공시제도 도입을 통한 비정규직 줄이기, 사내도급근로자 보호 등에 대한 법률 제정 등을 제시하고 있다. 또한 근로시간을 단축하여 근로자의 행복을 높이기 위해 중소기업에 대한 임금감소분 지원, 휴일근로시간을 연장근로시간에 포함하거나 주 10시간으로 축소, 중소기업 교대제 개선 시 지원금 확대 그리고 근로시간 저축휴가제 촉진 등으로 유연한 근로시간제 확대 등을 목표로 제시하였다.

통합민주당의 경우 노동시장 차원의 경제민주화의 정책과제로 모든 형태의 차별을 금지, 노동조합 조직률 및 교섭력 강화, 노동자 생활안전망 구축 등을 설정하고 핵심정책으로 비정규직 해결 및 정리해고제의 개선을 제시하고 있다. 동일가치노동에 동일임금을 입법화하고 기업은 고용유연화에 대한 대가로 비정규직에게 고용안정수당을 추가로 지급하도록 한다는 것이다. 또한 정규직을 확대하기 위해 비정규직의 정규직 전환 지원금 지원, 파견근로자 및 사내하청 근로자 정규직 전환세액 공제, 공공부문을 고용친화적으로 개혁 그리고 간접고용의 사각지대 줄이기 등을 목표로 제시하고 있다. 정리해고제도의 개선을 위해 「근로기준법」에 “긴박한 경영상의 필요성”이 인정되지 아니한다는 내용의 신설, 해고의 협의 절차를 신설, 대량해고에 관한 행정적 통제조항 마련, 해고를 당한 사람에 대한 구제조치의 명문화 그리고 해고의 구체적 요건을 단체협약으로 정할 수 있다는 규정의 신설을 목표로 하였다.

통합민주당(2011). “경제민주화 10대 핵심과제”.

통합진보당은 노동시장차원이 경제민주화를 위해 노동조합의 조직률을 9.8%에서 20%로 단체협약 적용률을 10%에서 50%로 올리는 것을 목표로 하였다. 그리고 파견법 폐지 및 기간제 남용 규제, 일방적 정리해고 금지, 특수고용 및 돌봄노동의 노동자성 확보와 원청 사업자의 사용자 개념의 확대, 노동시간단축 일자리 창출특별법 제정 그리고 최저임금을 평균임금의 50%까지 순차적으로 개선하는 것 등을 목표로 하고 있다.

통합진보당(2012). “19대 국회의원 선거 분야별 공약 해설집”.

각 정당별 기업경영 및 노동시장 차원의 경제민주화의 내용을 종합하여 정리하면 아래의 <표 8>과 같이 나타난다.

<표 8>  각 정당별 미시적(micro) 및 중간적(meso) 차원의 경제민주화

정당 차원	새누리당	통합민주당	통합진보당
중간 (노동시장)	비정규직 차별해소 고용형태 공시제도 ‘사내 도급 근로자보호 등에 관한 법률’ 제정 대표신청시정제도 근로시간단축에 대한 임금지원 근로시간저축휴가제 휴일근로를 연장근로에 포함 중소기업교대제 개선 지원	동일가치노동에 동일 임금 입법화 간접고용에 의한 사각 지대 해소 비정규직 고용안정수당 지급 비정규직의 정규직 전환 지원금 및 세제지원 정리해고규정의 개정 (긴박성 불인정, 해고 협의절차, 대량해고 통제, 피해고자 구제, 해고요건의 단체협약 등 신설)	노조조직률 제고 (9,8% -> 20%) 단체협약 적용률 (10% -> 50%)
미시 (기업경영)	특별한 대책 없음	종업원대표 이사추천제	이사회나 감사회 노동의 참여 ‘근로자참여 및 협력증진에 관한 법률’ 제정 종업원지주제 유럽식 노사공동결정법 제정

각 정당별 경제민주화의 내용을 종합적으로 정리하면 경제민주화의 본래적 의미와 가장 근접한 것으로 볼 수 있는 노동자의 경영 참여에 대한 내용은 많지 않고 종업원 대표의 이사 추천이나 종업원지주제 등이 주로 제시되고 있다고 하겠다. 이는 이미 「근로자경영참여법」에서 다양한 참여의 원칙을 제시하고 있기 때문이 아닌가 하는 생각이 든다. 문제는 이 법의 강제성과 처벌규정이 미비하여 실효를 거두기 어려운 상황임에도 불구하고 각 정당들이 구체적인 개선방안을 제시하지 못하고 있다는 점이다.

중간적 차원인 노동시장에서의 경제민주화는 노동조건의 결정과 관련된 의사결정에 단체교섭을 통한 참여와 관련된다. 여기서 특이한 점은 생산수단의 소유에 기초한 지배력의 문제뿐만이 아니라 생산수단을 소유하지 않는 집단들 간의 참여의 기회 불균등 문제도 있다는 것이다. 즉, 노동시장 내부자인 정규직의 의사결정 독점과 외부자인 비정규직의 배제가 일반화되어 있다. 단지 통합진보당에서만 노조의 조직률을 제고하거나 단체협약의 적용률을 높이는 것을 목표로 제시하고 있을 뿐 새누리당과 통합민주당은 참여의 방안을 제시하기 보다는 불균등한 협상력과 참여의 결과로 초래되는 비정규직 차별 해소라는 목표에 더 치중하고 있다. 특이한 점은 새누리당이 경제민주화의 공약으로 노동시간단축에 대한 임금지원이나 근로시간저축휴가제 등 노동자의 편의를 위한 유연성과 생활 안정성을 위한 정책을 제시하고 있다는 것이다.

3. 국민경제의 민주화

거시적 차원 즉, 국민경제의 경제민주화는 구조, 과정 및 결과의 관점에서 이해할 수 있다. 즉, 기업소유 집중, 지배력의 남용 그리고 그에 따른 빈부격차의 문제를 어떻게 해소할 것인지와 관련된다. 구체적으로 말하자면 첫째, 재벌의 소유 및 집중을 어떻게 제한할 것인지 둘째, 재벌의 지배력 남용을 방지하기 위해 어떻게 공정거래질서를 확립할 것인지 그리고 셋째, 지배구조나 시장에서의 불공정한 거래로 인해 위협을 받게 되는 서민경제를 어떻게 보호 할 것인지에 관한 것이다.

1) 기업 소유 집중의 규제

재벌문제의 해결은 재벌총수 가족의 소유경영독점체제를 근본적으로 해체 해야만 이루어질 수 있다는 견해가 있다. 그 대안으로 국가적 소유, 다수 중소자본들의 연합소유, 기관투자가들의 소유, 다수 국민들의 소유 그리고 노동자들의 소유를 생각할 수 있다. 기업의 소유형태를 민주적 참여기업으로 보았는데 주식 지분이 국가 또는 지방자치단체, 금융기관, 연금기관, 해당기업의 노동자, 다수 일반국민 등에 의해 소유되는 기업을 말한다. 스페인의 몬드라곤 협동조합기업이나 미국의 유나이티드항공사 등은 노동자들이 전적으로 소유하거나 지배적 주식지분을 가지고 경영하는 사례이다.

장상환(2001). p. 17.

재벌기업의 공개와 공기업의 사유화를 위주로 하는 소유분산정책 대신 재벌기업에 대해 독점이윤세나 초과이윤세를 부과하고 재벌기업의 소유를 종업원 및 사회에 점진적으로 이양하는 방안도 있다. 또는 업종 전문화 및 전문경영화 정책 대신 노동자의 경영진 통제 및 노동과정 참여확대를 중심으로 한 정책도 제안되었다.

장상환(2004). p. 192.

재벌들의 독점과 문어발식 기업확장 등의 경제력집중을 억제하기 위해 공정거래위원회가  기업자산 총액이 많은 순으로 30개 그룹을 지정하여 관리하는 30대기업집단 지정제도가 있다. 지난 1987년 처음으로 자산규모 4000억 원을 넘는 그룹을 지정하였다. 이후에는 자산 순으로 30개 그룹을 구분하여 집중 관리하고 있다. 해당되는 기업은 소속회사 간 상호출자가 전면 금지된다. 신규로 채무보증을 할 수 없으며 기존 채무보증은 기한 내에 해소해야 한다. 금융, 보험회사를 소유하고 있는 기업집단은 계열사 주식에 대한 의결권 행사를 하지 못한다. 그러나 기업들의 요청에 따라 공정거래법 개정이 이루어져 2002년 30대 기업집단 일괄지정제도는 폐지되었고 상호출자제한, 출자총액제한 및 채무보증제한 대상 등 행태별 규율방식으로 전환하였다.

각 정당별 경제민주화의 공약을 살펴보면, 새누리당의 경우 재벌의 소유 및 지배구조 그 자체에 대한 내용으로 1000억원 초과기업에 대한 최저한세율인상만이 공약으로 확인되고 있다.

통합민주당의 경우 기업의 소유집중의 규제를 위해 출자총액을 40%로 제한하는 제도를 부활하고, 순환출자를 금지하며 지주회사의 부채비율을 100%로 낮추는 것을 목표로 하고 있다. 또한 금산분리를 강화하기 위한 금융지주회사법 및 은행법의 복원 그리고 금융회사에 대한 계열분리청구제 등도 목표로 한다. 그리고 금융공기업에 대한 민영화를 재검토하고 금융의 공공성을 강화하려 한다. 이 밖에 회사의 지배구조 등의 정보를 공시하도록 하는‘사회적 책임 공시제도’의 도입도 공약하였다.

통합진보당의 경우는 재벌그룹을 해체하고 중소기업을 보호하기 위해 상법, 공정거래법, 기업집단법 등에서 재벌 관련 조항을 하나로 묶어“재벌법”을 제정하고 순환출자금지, 출자총액제한, 계열분리명령제 등을 효율적으로 종합하여 계열사들을 정리한다는 목표를 제시하고 있다. 또한 은행, 통신 그리고 정유 산업에 연기금 등 공적기관의 지분확대로 실질적인 경영권을 행사하는 것과 철도, 산업은행, 인천공항, 수자원공자 등 공기업의 민영화(민간위탁) 전면 중단 등을 목표에 포함하였다. 그 외에도 금산분리와 외국자본의 국내 은행 지분 소유를 제한하는 것을 목표로 하고 있다.

2) 공정거래질서의 확립을 위한 규제

공정거래질서의 확립이란 경제민주화를 위해 재벌기업과 중소기업 간의 공정한 거래가 이루어지도록 하는 것을 의미한다. 공정거래질서를 위한 각 정당별 경제민주화 정책을 살펴보면 새누리당은 시장경제질서를 바로잡기 위해 기업집단에 대한 내부거래 조사 및 불공정거래 행위에 대한 엄격한 법집행 강화 등으로 일감몰아주기를 근절하겠다고 한다. 또한 대기업의 중소기업 사업영역에 무분별하게 진입하는 것을 금지하고 부당한 단가인하에 대한 징벌적 손해배상제도를 도입하는 것을 목표로 하였다. 그리고 중대한 담합행위에 대한 집단소송제 도입, 가맹본부 불공정거래행위 법집행 강화, 대형유통업체 중소도시 진입규제 등이 정책으로 제시되었다.

새누리당(2012). “진심을 품은 약속”, 2012년 총선 공약집.

민주통합당의 경제민주화 정책에서 담합, 납품단가 부당 인하 그리고 일감몰아주기 등을 3대 불공정 행위로 보고 공정거래위원회의 전속고발권 폐지, 징벌적 손해배상제 도입, 과세 강화 등을 제시하였다. 또한 이 정책에 기업범죄 처벌 강화, 다중대표소송제 도입, 증권관련 집단소송의 규제 완화 등 대주주의 전횡방지 및 소액주주의 보호 강화 등도 포함하였다. 아울러 ‘중소기업 적합업종제도’를 강화하여 대기업의 무분별한 사업 확장을 방지하고 대형마트, SSM의 영업시간 제한 및 의무휴업일 확대 등도 목표로 하고 있다. 특히, 금융정책과 감독정책을 분리하는 것을 포함하는 금융감독체제의 개편을 목표로 한다.

통합진보당은 공정거래질서와 관련하여 재벌의 골목상권 진입을 금지하여 중소상인을 보호하기 위해 동네 슈퍼와 지역유통을 종소상인 고유 업종으로 지정하여 재벌 진입을 금지하려 한다. SSM 영업시간제한 확대 및 허가제 도입, 슈퍼형 편의점, 가맹점 SSM, 대기업이 경영하는 상가 모두를 사업조정대상에 포함시키고 사업일시 정지 권고를 명령으로 변경 그리고 카드수수료를 업종과 규모에 관계없이 1%로 동결하는 안을 제시하고 있다. 또한 불공정거래에 대한 징벌적 손해배상제와 납품원가연동제 그리고 초과이윤의 일정액을 납품업체 노동자 인건비 및 교육비에 사용하도록 하는 초과이윤공유제 등도 제시하였다.

3) 서민경제 보호

경제민주화는 본래 기업의 지배구조 및 그 지배력의 남용을 방지하기 위한 절차적 공정성에 관한 것이다. 그러나 그러한 절차적 공정성의 달성이 불가능하거나 미흡한 경우 빈부의 격차가 발생하게 된다. 이때 국가가 개입하여 빈부의 격차를 시정하게 되는데 이 경우 사회복지와 구분하기 어려워지는 문제가 발생한다. 여기서는 사회복지를 대상자에게 개별적으로 현금이전을 통해 소득을 직접 재분배하는 것으로만 제한하고, 경제민주화는 생산수단을 소유하지 못한 서민들이 불이익을 받지 않도록 주택 및 부동산 그리고 금융자산 등 서민가계와 직결된 거래에서 공정한 질서와 형평성 있는 조세제도를 통해 보호받는 간접적인 정책으로 보았다.

임대차보호법의 제정으로 약자인 상가임대차인들의 생활이 안정되고 경기의 과도한 변동을 막을 수 있고 저금리상황에서 투기자금의 유입으로 부동산가격이 상승하는 것과 은행의 부실채권이 증가하는 것을 억제할 것이라고 기대되었다. 2001년 12월 제정된 상가임대차보호법은 영세상공인들의 생존과 직결된 임대료의 인상을 규제하고, 안정적인 임대기간보장 그리고 공시제도의 개선을 통한 임대보증금의 보호가 가능해 질 것이다. 계약의 갱신에서 임차보증금의 인상률이 일정기준을 넘지 않도록 하는 것이다. 경매 또는 공매시에는 임대보증금을 우선적으로 변제받을 권리를 인정하고 1년씩 5년 이상 임대차 계약의 갱신 가능성을 인정하여 경제생활의 안정성을 보장하는 것이다.

이자제한법은 2007년 6월30일부터 시행되었는데, 이자율을 연간 최대 30%로 제한하고 있다. 최고 이자율초과부분은 무효이기 때문에 초과지급부분은 반환청구를 할 수 있다. 이러한 이자제한법은 또한 시중의 여유자금이 고리사채 시장으로 유입되는 것을 억제함으로써 기업금융을 활성화하는 효과를 기대할 수 있다. 또한 약자인 사채이용자가 처하게 될 위험에 대한 최소한의 안전장치로서 서민생활의 안정과 국민경제의 안정에 기여할 수 있다.

각 정당별 경제민주화 공약을 살펴보면, 새누리당의 경우 빈부격차의 시정을 위해 금융소득종합과세 기준을 2천만 원으로 단계적 인하하고 고소득자영업자의 소득파악률 제고, 역외 탈세 및 체납추징 강화, 신종상거래 과세 강화 등을 목표로 제시하였다. 또한 전통시장 중심의 미소금융채널 구축을 통한 저금리 지원, 햇살론 대환대출 보증지원 비율 확대와 공급규모 확대도 제시하였다.

통합민주당은 서민의 경제와 관련된 경제민주화를 위해 과세형평성과 조세정의를 실현하고 복지재원과 재정수입을 확보한다는 목표를 제시하였다. 구체적인 내용은 소득세 최고세율 적용구간을 3억 원에서 1억5천만 원으로 하향조정하고 법인세 과표 및 세율을 200억원 초과 22%에서 500억 원 초과 25%로 조정하여 특혜성 감세를 시정한다는 것이다. 게다가 금융소득종합과세 기준금액을 현행 4천만 원에서 3천만 원으로 하향 조정하고 파생상품에 대한 증권거래세 과세와 대주주 주식양도 차익에 대한 과세 강화 등도 포함하였다. 그 외에도 부가가치세 간이과세의 기준금액을 상향조정하고 중고차 실수요자에 대한 마진과세 도입, 카드수수료인하를 위한 소득공제제도를 도입한다는 것이다. 그리고 서민의 생활비를 줄이기 위한 대책으로 금융수수료 적정심사 제도를 도입하여 서민의 부담을 경감하고 전월세 상한제, 대부업체의 이자율 최고한도를 30%로 인하와 이에 대한 불법행위의 처벌을 강화한다는 목표를 제시하였다.

통합진보당은 서민의 주거안정을 위해 공정임대료제도 및 계약갱신권 도입으로 전세값 상한제의 실효성을 보장하고 주민참여형 도시재생사업으로 재개발추진 등을 목표로 제시하였다. 또한 부자증세를 통한 복지재원의 마련을 위해 1억2천만 원 초과소득자에 소득세율을 40%로 인상하여 금융소득종합과세 확대와 종합부동산세의 정상화를 목표로 하고 있다.

기업 소유 집중 제한, 공정거래질서 확립 그리고 서민경제 보호라는 3 가지 분야에서 경제민주화를 위한 각 정당들의 정책들을 종합하여 정리하면 아래의 <표 9>과 같이 나타난다.

<표9> 각 정당별 거시적(macro) 차원의 경제민주화

정당 분야	새누리당	통합민주당	통합진보당
기업소유 집중규제	1000억 원 초과기업에 대한 최저한 세율인상	출자총액제한(40%) 순환출자금지(부채비율 100%) 금산분리(금융지주회사법, 은행법 복원, 계열분리청 구권) 금융민영화 철회 외국자본 은행지분 제한 사회적 책임공시제도 (지배구조)	'재벌법'으로 통합 (순환 출자금지, 출자 총액제한, 계열분리 명령제) 은행, 통신, 정유 산업 공공성 강화 (연기금 지분확대, 민영화중단) 외국자본 은행 지분 제한
공정거래질서확립	일감몰아주기 근절 (내부거래 조사 및 법집행) 부당단가인하에 대한 징벌적 손해배상 중대한 담합에 대한 집단소송 대형유통업체 중소도시 진입규제	일감몰아주기제한 공정위 전속고발권 폐지 징벌적 손해배상 다중대표소송제 증권관련 집단소송강화 중소기업적합업종 대형마트, SSM 영업시간 제한 및 의무휴일 금융정책, 감독정책 분리 골목상권보호 기업범죄처벌강화	징벌적 손해배상 납품원가연동제 중소상인고유업종 (동네수퍼와 지역상권) SSM 영업시간 제한 및 허가제, 모든 업종 카드수수료 동결(1%)
서민경제 보호	금융소득종합과세기준인하(2천만 원) 고소득자영업자의 소득파악 역외탈세 방지 및 체납추징	최고세율적용구간 하향 조정(3억 -> 1억5천) 법인세과표 및 세율 인상 (2백억 22%-> 5백억 25%) 종합소득세 과세기준 하향(4천만 -> 3천만) 파생상품의 증권거래세 대주주 주식양도 차액세 부가가치세 간이과세기준 상향 중고차 실수요자 마진세 카드수수료인하를 위한 세금공제 금융수수료 적정 심사 전월세상한제 이자율 제한(30%)	금융소득종합과세 확대 공정임대료제 및 계약 갱신권 주민참여형 재개발 소득세율 인상 (1억 2천만 원 이상 40%) 종합부동산세 정상화

거시적 차원의 경제민주화에서는 공정거래질서의 확립과 관련하여 각 정당별로 상당히 많은 정책들이 공약으로 제시되고 있으며 그중 상당수는 유사하다. 그러나 기업소유 집중에 대한 규제와 관련하여 새누리당은 매우 미흡한데 비해 통합민주당과 통합진보당은 서로 일치하는 다수의 공약들이 있다. 그러면서 서민경제의 보호라는 분야에서 보면 각 정당들의 목표가 일치하는 부분도 있지만 상이한 부분도 있다.

경제민주화의 수단적 본질이라고 할 수 있는 참여와 관련하여 모든 정당들이 충분한 방안을 제시하지는 못하고 있다. 기업경영차원 및 노동시장 차원의 참여는 주체와 방식이 이미 상당부분 제도화되어 있으나 실효성이 약하다는 문제가 있다. 거시적 차원의 참여에 관하여서는 참여의 주체와 방식이 상당히 모호하다. 대부분의 의사결정이 국가 정책으로 이루지기 때문에 일반국민들 특히 서민들이 그 과정에 직접적으로 참여하기가 용이하지 않다. 이미 투표와 선거라는 정치적 과정을 통해 의사결정권을 정부나 경제관료들에게 포괄적으로 위임했기 때문이다. 그러나 그렇게 위임은 받은 정부나 관료들이 국민들의 의사를 충실히 대표하지 않을 때 어떻게 할 것인지가 문제다.

4. 경제민주화와 삶의 질

경제사회의 여러 구성원들 간 그리고 여러 부문들 간 상호 의존성이 크게 강화된 현대사회에서는 개인의 빈곤 문제는 사회구조의 작용에 의한 측면이 많으며 우리나라의 절대 빈곤층 문제는 성장 제일주의의 결과라고 볼 수 있다. 경제민주화는 자유주의적 시장경제질서 하에서 나타날 수 있는 재벌기업의 횡포나 소득의 불균등 분배 등의 여러 가지 문제로 인해 위협을 받고 있는 국민삶의 질을 다양한 참여방식을 통해 제고할 것으로 기대된다. 기업경영 및 노동시장 차원에서 경제민주화로 노동을 상품화하여 생계의 수단을 얻어야 하는 노동자들이 임금수준 및 노동조건의 결정에 참여할 수 있게 됨으로써 삶의 질이 향상될 수 있을 것이다. 거시적 차원에서 보면 기업소유집중의 규제나 공정거래질서의 확립을 통해 중소기업과 영세사업자의 소득에 긍정적인 영향을 줄 수 있다. 또한 금융거래나 부동산 거래에서 공정한 질서를 확립하고 형평성 있는 조세부과를 통해 서민의 경제활동을 보호할 수 있다.

정운찬(1990). “경제민주화 잘 돼가고 있는가?”, 「계간 사상」, 가을, p. 39.

그러나 경제의 여러 차원에서의 비민주성이 국민 삶의 질에 어떻게 영향을 미칠 수 있는지를 실증적으로 파악하는 것은 용이하지 않다. 이는 경제의 비민주성이 소득분배에 미치는 효과를 설명하는 이론적 메커니즘이 아직 체계화되지 않기 때문이다. 각 차원에서의 비민주성이 소득분배의 불균등에 미치는 효과를 분석하기 위해서는 특정 대상자들에 대한 다년간의 매우 정밀하고 체계적인 통제 실험이 필요하지만 이것은 현실적으로 용이한 문제가 아니다. 경제의 비민주성과 소득분배의 관계에 관한 정량적인 분석은 불가능하기 때문에 정성적 추론을 중심으로 하는 설명만이 가능할 것이다.

V. 결론

본 논문에서는 최근 사회적 정치적 이슈로 등장하고 있는 경제민주화가 빈부격차를 해소하고 서민들의 삶의 질을 제고할 수 있을 것인지에 대해 살펴보려고 하였다. 이론적으로 경제민주화의 본질은 소유 및 지배의 집중을 완화하고 시장에서의 공정한 경쟁을 조장한다는 목적으로 균등한 참여기회 보장이라는 수단을 의미한다. 현실적으로 참여라는 절차를 통해 소유와 지배의 집중이 완화되고 공정한 경쟁이 조성될 수 있을 것인지와 관련해 몇 가지 검토해야 할 점들이 있다.

첫째, 경제민주화의 지향점과 목표에 대한 해석이 이념적 노선에 따라 다르게 나타나고 있으며 이로 인해 현실적인 적용에 있어서 상당한 갈등의 소지가 있을 수 있다. 특히, 자유주의에서는 경제민주화를 국가의 ‘비민주적’ 또는 관료적 개입으로부터 경제활동의 자유를 보장하고 시장에서 개별 경제주체의 민주적인 의사결정을 인정하는 것으로 이해한다. 자유주의자들은 완전경쟁 시장에서 자유로운 의사결정이 최대 다수의 행복으로 이어지는 조화로운 결과를 확신하기 때문에 소득 분배의 불평등 문제나 시장지배력의 남용으로 인한 폐단을 시정하는 것을 근본적으로 부정하고 있다.  부정하에서도 경제민주화에 관한 규정을 포함하고 있는 헌법 제119 폐단내용을 두고 1항의 경제자유가 우선인지 또는 2항의 경제민주화의 규정이 더 중요한지에 대한 논란이 있다. 또한 경제민주화의 중요성을 인정하면서도 각 정당들은 이념적 노선에 따라 경제민주화의 지향점과 실행방안을 달리 하고 있다. 그리고 경제민주화의 필요성은 인정하더라도 실행목표가 소유에 대한 제한인지 지배력의 남용에 대한 규제인지를 둘러싸고 이념적 노선의 차이가 여전히 존재한다.

둘째, 실질적인 참여와 관련된 것인데 정치민주화를 경제영역에 그대로 적용하는 것이 경제민주화라고 이해하는 관점에서 보면 실제로 소유와 경영에 대한 일반대중의 ‘보편적’ 참여를 어떻게 보장할 수 있는지가 의문이다. 정치민주화는 보통선거라는 제도를 통해 재산소유의 정도와 상관없이 모든 사람들에게 1표씩의 투표권을 균등하게 보장하는 것이다. 과연 경제 영역에서 이것을 어떻게 실행할 수 있을 것인가가 의문이다. 달(Dahl, A.)이 제시한 것과 같은 이른바 자주관리기업의 경우를 생각해 볼 수는 있지만 이는 기업경영에만 해당되는 것이다.

일반대중이 직접적으로 소유나 경영과 같은 중요한 경제문제의 결정에 참여하는 것은 용이하지 않다. 특히, 기업의 소유자나 경영자를 상대로 각 개인들의 참여를 실현하려고 할 때 생산수단을 소유한 사람과 노동자는 사회적 경제적 지위의 차이로 인해 ‘균등한’ 참여가 원초적으로 보장되기 어렵다. 따라서 이들의 민주적 참여는 노동조합이나 소비자단체 또는 공익단체를 구성하여 활동하는 등 간접적인 방식으로 소유나 경영에 참여가 가능하게 될 것이다. 소비자(보호)운동, 시민단체운동 그리고 소액주주운동 등을 통해 정치적 압력을 행사하는 것도 참여의 중요한 방식이다.

조원희(2000). “신자유주의에 편승한 경제민주화운동 비판과 대안 모색” 「동향과 전망」, 통권 제47호, pp. 5-28.

사유재산의 소유에 대한 제한 또는 통제 그리고 경제적 권력의 남용행위에 대한 통제를 위해서는 법제정이나 정책수립에 선출된 대표자를 통해 간접적으로 참여하는 방법이 있다. 정치에 대한 참여는 투표라는 방식을 통해 직접적이고 명시적인 참여가 가능하지만 경제민주화를 위한 참여는 작업장 수준에서 근로자의 경영 참여를 제외하면 대부분 간접적인 참여의 경우가 많다. 그렇다면 경제민주화의 주도 세력은 누가 되어야 할 것인지가 문제다. 국가가 주도한다면 정치(정당) 엘리트가 주도한다는 것을 의미 하는데 이들이 과연 재벌의 지배력과 독립적인 입장을 취할 수 있을지 의문이다. 그동안 우리나라에서 경제관료들과 재벌 간의 밀착된, 이른바 정경유착으로 인한 여러 가지 경제문제들이 야기되어 왔다.

홍종학(2008). “친기업주의와 한국경제”, 「기억과 전망」, 제19호, pp. 18.

마지막으로, 이념에 대한 차이로 인해 경제민주화의 목표와 실행방안에 있어 합의가 용이하지 않고 실제로 참여할 수 있는 방식도 모호하다는 점을 고려할 때 생산수단의 소유 및 경영에 대한 통제를 위해 대중의 참여를 근간으로 하는 경제민주화를 이루는 것만이 최선의 길은 아닐 수 있다는 점이다. 이에 대한 대안으로 기업 스스로가 사회적 책임(CSR; corporate social responsibility)을 인식하고 마이클 포터가 제안하는 이른바 공유가치창출(CSV; creating shred value)을 위해 노력하는 기업문화를 제시할 수 있다. 만약 공유가치를 창출하는 기업문화가 정착된다면 기업과 사회가 조화롭게 공생할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 기업문화를 바꾸기 위한 사회적인 노력이 필요할 것이다.

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