<토론: ‘경제민주화를 통한 사회복지의 이상과 현실’에 대한 논평>

신인석

중앙대학교 경영경제대학 경영학부

이 논문은 “경제민주화를 통한 사회복지의 실현가능성과 한계에 대해 파악”하고 있다. 시의적절하지만 쉽지 않은 주제를 다룬 논문이다. 논문이 여러 주제를 다루고 있는데, 논문이 취한 입장과 주장에 대한 토론자의 생각은 상당한 차이가 있다. 먼저 논문의 경제민주화 정의부터가 적절하지 않다는 것이 토론자의 생각이다.

I. 개념적 논의

1. 경제민주화는 정치민주화와 다르다

‘민주화(democratization’의 사전적 의미는 ‘민주주의(democracy)의 확산’이 될 것이다. 민주주의의 본래 용례는 정치적 민주주의이고, 그렇게 정립되어 있는 민주주의 의미는 ‘인민의 지배(rule of the people)’, 즉 ‘구성원에 의한 정치과정의 지배’이다.

그러므로 정치 민주주의(political democracy)를 ‘경제민주주의(economic democracy)'에 그대로 투사하면 ‘구성원에 의한 경제과정의 지배’가 되고, ‘경제민주화’는 ‘구성원에 의한 경제과정 지배의 확산’이 된다. 경제민주화를 이렇게 이해하게 되면, 경제민주화는 본질적으로 시장경제체제와 대립된다. 시장경제체제는 구성원에 의한 직접적인 경제과정의 지배가 아니라 ‘시장에 의한 경제과정의 지배’이기 때문이다. 시장경제로 운영되는 경제체제에서 공동체의 구성원은 시장에 참가할 권리와 기회에 있어서는 균등하다 하여도, 경제과정의 지배에 있어서는 균등하지 못하다. 민주주의에서 정치과정의 지배는 투표로 이루어진다. 공동체 구성원은 1인 1표로 균등하게 ‘지배권’을 행사한다. 경제과정에서 시장을 통한 의사결정은 1인 1표가 아니라 1원 1표의 원리이다. 경제력이 우월한 구성원이 공동체 전체의 경제적 의사결정에 미치는 영향력이 우월하다. 개인이 아니라 개인이 보유한 경제력을 기반으로 한 의사결정이므로 개인에 기초한 민주주의 개념과는 차이가 있을 수밖에 없다.

여기서 문제가 발생한다. 정치체제로서의 민주주의, 특히 '자유민주주의(liberal democracy)'는 경제적 자원배분체제로서 시장경제체제를 기반으로 하기 때문이다. 정치민주주의의 투영된 개념으로 경제민주주의와 경제민주화를 정의하면 자유민주주의가 부정되는 결과가 나온다.

물론 과거 경제민주주의와 경제민주화가 이렇게 사용된 예가 없지 않다. 사실 없지 않은 것이 아니라 지배적인 용례가 그래 왔다. 1920~30년대 미국 진보주의 운동의 논리가 그랬다. 이들은 기본적으로 시장경제체제에 대한 사회주의적 태도 또는 산업화 이전 농업경제를 이상적인 경제체제로 간주하였던 19세기 미국의 제퍼슨(Jefferson) 정치철학에 입각하였다. 그리고는 대기업과 민주주의 질서는 양립할 수 없다는 인식 아래 독점자본, 금융자본의 해체를 주장하였다.

유럽의 경우에도 경제민주주의와 경제민주화는 순화된 사회주의 또는 사회민주주의 의 전통아래 거론되어 왔다. 발표 논문에서 언급하고 있는 S. Webb 등이 그 예이다. 보다 최근에는 경제민주화가 근로자의 경영참여를 주장하는 프로그램으로 유럽 사회민주당에 의해 주장된 바 있다. 사회주의 혁명을 폐기하는 대신에 순화된 사회주의(노동자에 의한 경제과정지배)로 1950~1970년대 유럽의 사회민주주의가 도입한 정치 슬로건이었다.

그러나 2012년 한국에서, 경제민주화를 이렇게 해석하거나 주장해서는 안 된다. 그렇게 경제민주화를 해석할 경우 지난 100년의 역사가 보여준 사회주의의 한계를 무시하는 것이 되고, 자유민주주의와 시장경제원리를 천명하고 있는 대한민국 헌법을 부정하는 것이 되기 때문이다. 대한민국 헌법 119조는 1항에서 시장경제체제를 천명하고 있다. 경제민주화는 그 전제 아래 2항에서 보조적인 의미로 언급되고 있다.

헌법 119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.

② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

시장경제체제를 부정하지 않는 수준에서의 경제민주화이기 때문에 2012년 한국에서 경제민주화, 그리고 대한민국 헌법에 명시되어 있는 ‘경제민주화’의 해석은 정치 민주주의와 경제 민주주의의 구분을 명확히 하는 데서 출발하여야 한다. 흘러가 버린 사회주의의 잔영아래 주장되었던 시장경제질서의 대체재로서 경제민주주의를 해석해서는 안된다. 경제민주화는 시장경제질서의 대체재가 아니라 보완재이다.

어떻게 다른가?

자유민주주의 국가에서 정치적 민주주의는 민주주의는 정치적 의사결정의 1차적 장치이다. 그러나 무소불위의 장치는 아니다. 민주주의를 통제하는 장치가 다시 존재한다. 자유주의 헌법이다. 자유주의에 입각한 헌법을 위반하는 민주주의적 의사결정은 무효이다. 이 것이 자유민주주의(liberal democracy) 또는 제헌 자유주의(constitutional liberalism)의 질서이다. 즉 정치적 민주주의에서 의사결정의 체계는 민주주의가 기본이되, 헌법에 의해 걸러지는 방식이다.

경제과정의 경우 의사결정의 기본은 시장경제이다. 단, 헌법에 의하면 시장경제체제에 의한 의사결정은 ‘경제주체간의 조화’를 위하여 조정될 수 있다. 헌법의 표현은 추상적이다. 필자의 생각으로는 다음과 같이 해석되어야 한다: 자유시장경제 의사결정의 기본 속성인 ‘효율성(efficiency) 원리’를 ‘공정성(fairness) 원리’로 보완하기 위하여 국가가 필요시 개입할 수 있다.

요컨대 정치적 민주주의와 경제적 민주주의 차이는 두 가지로 요약된다. 첫째, 민주주의는 정치적 과정에서는 우선적인 지배원리이다. 경제적 과정에서 민주주의는 우선적인 지배원리가 아니다. 지배원리인 시장원리를 보완하는 제약조건의 지위이다. 둘째, 경제 민주주의는 인민의 지배를 뜻하는 것이 아니다. 경제 민주주의는 공정성(fairness)을 의미한다.

2. 공정성(fairness) 확대로서의 경제민주화

‘공정성’의 의미는 무엇인가? 정치철학적인 정의론 논쟁에 들어갈 이유는 없다. 경제정책에 논의를 국한할 경우 ‘공정성’은 경제이론에서 확립되어 있는 ‘파레토 개선(Pareto improvement)', 즉 모든 경제주체의 후생증진으로 이해하는 것이 적합하다고 본다. 주어진 시장환경이 새로운 환경으로 대체되는 경우를 생각해보자. 예를 들어 폐쇄되어 있던 경제가 개방되는 경우이다. 경제원론 교과서에 흔히 등장하듯이 경제의 개방은 경제의 소비가능집합을 확대한다. 그러므로 개방은 경제주체 모두의 지지를 받을 기반이 있다. 그러나 과연 모든 경제주체들이 실제로 개방을 지지할 것인가는 실제 그들의 후생이 증가할 것인가에 달려 있다. 모든 경제주체들의 후생이 증가(즉 Pareto 개선)할 것인가? 그 답은 개방에 따른 이익증가분이 어떻게 개별 경제주체들에게 분배되는가에 달려 있다. 특정인에게 이익증가분이 독점 분배된다면 나머지 경제주체들이 자유계약을 지지할 이유는 없다. 그들의 관점에서 개방은 파레토 개선을 가져오지 않았고 공정하지 못하다.

왜 경제‘민주화’로 부를 수 있는가?

공정성은 ‘구성원의 지지’라는 의미에서 민주주의와 연관된다. 시장경제체제에 의한 경제적 과정의 지배가 구성원들에 의하여 지지되기 위해서는 공정성(후생증가가 모든 경제주체에게 해당)이 확보되어야 한다.  구성원의 지지를 획득하기 위하여, 즉 경제민주화를 위하여 국가는 개입할 수 있다. 이 것이 21세기 한국에서 경제민주화의 의미이어야 하고, 헌법과 합치되는 해석이다.

이 논문에서 필자는 경제민주화를 “경제적 의사결정과정에 대한 대중의 참여기회를 확대한다고 하는 민주적 절차를 중심으로 이해”하고 있다. 그래서 “생산수단의 소유 및 주요 경제문제의 의사결정에 대중이 참여하는 기회를 평등하게 보장하는 것으로 정의”하고 있다. 부적절한 이해와 정의이다. 이미 경제사회질서에 대한 실용가치가 용도 폐기된 경제적 과정의 정치적 과정에 의한 지배, 즉 사회민주주의를 포함한 사회주의적 관점의 이해와 정의이기 때문이다. 이 때문에 근본적으로 자유민주주와 질서를 추구하는 대한민국 헌법과 대립되는 문제를 낳기도 한다.

II. 왜 지금 공정성 확대로서의 경제민주화가 쟁점일까?

1. 시장환경의 변화와 양극화

1997년 경제위기 이후 한국의 시장환경은 두 가지 측면에서 급격한 변화를 겪는다. 첫째는 대외환경의 변화로서 ‘세계화’이다. 둘째는 대내적인 변화로서 서비스업의 자유화이다. 유통업, 방송․통신, 문화서비스 등등 과거 외국자본과 대기업 자본의 진입이 제한되어 있던 분야의 진입규제가 완전히 자유화되었다. 이러한 변화들은 모두 시장참여자 전체에게 돌아가는 파이가 커질 것이라는 목적달성, 즉 효율성 증진을 목적으로 추진되었다. 그러나 각 경제주체의 입장에서 동시에 중요한 것은 커진 파이의 분배이다. 시장환경의 급격한 변화가 있는 경우 경제주체들은 당연히 이 변화가 자신에게 유리한 변화인지를 묻게 된다. 소수는 이익을 보고 대다수는 손실이 있다면, 즉 파레토 개선을 가져온 변화가 아니었다고 한다면 이 변화의 ‘공정성’과 국민적 지지(민주성)은 의심받기 마련이다.

지난 10년 과연 파이가 커졌다는 증거는 적지 않다. 그러나 그 이득이 일부에게만 돌아갔다는 증거가 동시에 적지 않다. 바로 양극화이다. 현재 우리경제에서 양극화는 경제의 모든 측면에서 나타나고 있다. 분배, 고용구조, 기업성과 등 세 측면에서 양극화의 증거를 찾을 수 있다.

①분배의 양극화

1997년 경제위기 이후 나타난 우려되는 현상은 분배지표의 악화이다. 과거 우리나라는 고성장이 분배개선을 동반하여 성장과 분배가 동시에 개선되는 모범 사례로 지칭되곤 하였다. 그러나 1997년 외환위기 이후 지니계수와 상대적 빈곤률이 상승하며 분배가 악화되는 새로운 현상이 나타났다.

지니계수와 상대적 빈곤률 추이(1982-2008)

※상대적 빈곤율: 소득이 중위소득(median income) 50%이하인 인구의 비율

② 고용구조의 양극화

고용시장에서 양극화 현상은 뚜렷하다. 고용률 등 총량고용지표의 추이에서는 현저하게 악화된 모습이 없지만 고용의 질은 지난 10년간 뚜렷하게 악화되었다. 먼저 청년실업 문제가 있고 다음으로는 비정규직 문제가 있다. 전체 실업률은 높은 수준이 아니나 연령별로는 15~29세 청년실업률이 높게 유지되고 있다. 또한 전체 고용률이 국제적으로 낮은 수준이 아니지만 고용구성 상 비정규직의 비중이 30%를 넘고 있다.

실업률 및 청년실업률 추이

비정규직 비중 추이

③ 기업성과의 양극화

기업의 관점에서 보면 대기업과 나머지 중소․중견기업들간의 격차가 확대되는 기업성과의 양극화가 진행되었다. 삼성전자, 현대자동차 등 수출로 성장한 재벌대기업이 세계시장에서의 경쟁력 향상에 성공하며, 수출의 성장기여도가 더욱 상승하였다. 수출의 성장기여도는 최근으로 오며 크게 상승하였는 데, 1981~90년 기간 18%에서 2000~08 년 기간에는 84%로 높아졌다. 그 결과 세계화에 성공한 이들 기업과 나머지 기업들간의 격차가 크게 확대되었다. 기업간 성과격차 확대는 불공정 거래 문제, 문어발 확장 문제, 일반 경제력 집중 문제 등의 공정거래관련 논란을 야기하는 주된 이유가 되었다. 대기업과 중소중견기업간의 격차가 확대되며 성과공유 문제가 제기되었고 하도급업체와의 불공정거래 문제도 보다 부각되었다. 성과가 우수한 재벌을 중심으로 계열사가 증가하였고 이에 문어발 확장에 의한 중소중견기업 피해 논란, 총수일가의 사익추구를 위한 일감몰아주기 논란이 대두되었다. 2008〜2011년 기간 동안 공정거래법 상 대기업집단의 계열사 수는 매년 76.3개, 자산총액은 11조원, 참여업종은 31.0개씩 증가하였다.  이는 과거 6년간(2002〜2008년) 증가폭(계열사 수 33.5개, 자산총액은 43.5조원, 참여업종은 14.2개)의 두 배 이상에 달하는 수치이다.

대기업집단 계열사 추이

연도	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
계열수	540	573	636	711	799	827	940
증가율	-1.6%	6.1%	11.0%	11.8%	12.4%	3.5%	13.2%

2. 경제학계의 시장경제에 대한 시각변화

다음으로는 시장경제의 작동원리에 대한 경제학의 시각변화이다. 최근까지도 신고전파 경제학은 시장의 ‘자발적’ 거래는 효율적이고 동시에 공정한 것으로 간주하였다. 1980년대 중반부터 여기에 대한 두 흐름의 이론적인 논박이 있었다. 먼저 이제는 신고전파 경제학의 일부로 흡수된 정보경제학의 성과는 정보비대칭성과 대리인 문제가 존재할 때 시장의 자발적 거래가 비효율적일 수 있음을 보였다. 특히 금융시장에서 금융위기로 연결될 수도 있다는 인식이 2008년 세계금융위기를 겪으며 널리 받아들여지고 있다. 다음으로는 보다 최근에 각광을 받고 있는 행태경제학(behavioral economics)이다. 행태경제이론은 경제주체의 합리성(rationality) 자체를 부정한다. 그러므로 시장의 자발적 거래의 효율성은 보장되지 않는다. 경제학계의 시장에 대한 생각이 ‘시장은 효율적이고 공정하다’는 시각에서 ‘시장은 비효율적이고 불공정한 거래를 양산할 수도 있다’는 것으로 변하고 있다.

III. 경제민주화 정책

1. 공정한 경쟁환경 확립

불공정거래 규제가 대표적인 경제민주화 정책이 된다. 기존의 공정거래정책은 불공정거래가 발견되면 사후적으로 징벌하는 방식이다. 경제민주화 시대의 공정거래정책은 불공정거래의 잠재성이 높은 시장구조에 대해 감시하고, 공정거래의 표준을 제시하여 불공정거래를 사전적으로 예방하는 적극적 역할을 하여야 한다. 그러므로 하도급거래의 불공정, 일감몰아주기 등의 근절이 일차적인 정책대상이 되어야 한다.

반면 일각에서 거론되는 ‘경제민주화=재벌해체’는 오도된 시각이다. 재벌해체와 같은 소유권 제한 규제 또는 구조규제를 정당화려고 한다면 공정성만이 아니라 효율성 측면에서의 정당화가 필요하다. 1998년 경제위기 직후라고 한다면 재벌이라는 소유지배구조는 효율성 측면에서도 문제시될 수 있었을 것이고, 실제 문제시되었다. 그러나 현재 그 같은 정당화의 실증 근거가 있다고 보이지 않는다.

2. 강소기업 육성

공정경쟁환경의 확립은 양극화 문제를 해소할 수 있는 필요충분조건은 아니다. ‘양극화’ 현상의 한국경제 특유 원인은 ‘중소․중견기업의 세계화 정체’이기 때문이다. 세계화 시대 기업의 성과차이는 세계시장에 대한 접근도와 세계시장에서의 경쟁력이 결정적으로 좌우하며, 한국은 경제발전과정에서 대기업 중심의 세계화가 진행되어온 특성을 갖고 있다. 그 결과 국제경쟁력이 있고 세계시장에서 활동하는 이른바 ‘강소기업’의 부재가 한국 경제에서 양극화의 산업측면 원인이다. 중소중견기업의 정체는 최근 고용구조 양극화의 원인으로도 작용하고 있다. 최근 일자리 창출양상에서는 기업규모(사업체 규모)별 차이가 중요한 역할을 담당하였는 바, 일자리 창출 정체와 양극화의 가장 중요한 원인이 중견기업들의 일자리 창출 정체이다. 사업체 규모별 일자리 분포를 보면, 남성고기능 근로자의 경우 300~499인 사업체의 고용비중이 감소하고 있어 중견기업의 정체가 일자리 창출 정체의 원인임을 시사한다. 그러므로 ‘양극화’ 해소를 위해서는 중소중견기업을 육성 강화하는 정책이 필요하다. 1970년대 이후 수출대기업 중심으로 설계되어 온 전반적인 경제정책을 중소중견기업 강화 중심으로 전환되어야 한다.

사업체 규모별 일자리 비중 분포(2004~2007)

3. 경제민주화 정책의 확장성

여기서 공정경쟁정책과 강소기업 육성을 목표로 한 산업정책 만을 언급하였지만, 경제민주화를 위한 경제정책의 범위가 여기에 한정되는 것은 아니다. 21세기 시장경제에서, 특히 한국 경제에서 국가는 이미 경제에 깊숙이 개입하고 있다. 통화․재정 등 거시정책, 다양한 산업정책, 금융정책 등 시장경제의 모든 영역과 의사결정단계에 영향을 미치는 정책이 이미 존재한다. 경제민주화는 제반 경제정책의 입안과 집행의 목적이 효율성 추구에서 공정성을 중시하는 방향으로의 전환을 뜻한다. 예를 들어 금융정책의 경우, 과거 ‘금융산업의 성장동력화’가 주된 정책목표였다고 한다면, 경제민주화 관점의 금융정책에서는 ‘서민주거금융의 안정화’, ‘금융소비자 보호’ 등이 주된 정책목표가 되어야 한다. 이 처럼 경제민주화는 몇 몇 새로운 정책의 도입을 넘어서, 제반 경제정책 추진의 방향전환을 의미하는 것으로 이해해야 한다.

4. 경제민주화와 사회복지의 관계

경제민주화와 사회복지는 밀접한 관련이 있지만 동일한 것은 아니다. 엄밀한 의미에서 경제민주화는 사회복지를 목표로 하는 것은 아니다. 경제민주화는 시장경제의 자발적 운영을 공정성 원리에 의하여 보완하는 것이다. 이때 ‘공정성’은 결과(분배)의 공정성과 거래과정의 공정성을 모두 뜻하는 것으로 해석할 수 있다. 사회복지제도를 분배의 공정성을 추구하는 제도로 이해할 경우 사회복지제도는 경제민주화이 수단적 지위에 있게 된다. 이 경우는 넓게 이해한 경제민주화에 해당된다. 그러나  정책적 관점에서의 경제민주화는 시장의 공정성 추구에 국한하여 이해하는 것이 편리하다. 분배의 공정성 및 사회복지제도와 관련해서는 그 동안 진행되어온 독자적인 영역의 논설이 있기 때문이다. 이렇게 보면 사회복지와 경제민주화는 공정성을 추구하는 두 수단이다.