토론문

- 한국 복지재정의 효율성 및 장기적 지속가능성 확보를 위한 과제 -

삼성경제연구소 장상수

본 토론문은 삼성경제연구소와는 무관하며, 장상수 개인의 견해임을 밝혀 둡니다. 일본 慶應義塾大學校에서 경제학 석사, 경영학 박사를 취득하였고, 1991년부터 삼성경제연구소에서 근무. 현재, 인적자원과 관련된 인사제도, 조직문화, 노사관계 등의 연구위원 전무로 재직 중임.

먼저 오늘 발표해주신 고영선 박사님께 감사의 말씀을 드립니다. 개인적으로도 많은 공부가 되었습니다. 우리 사회의 복지와 재정에 대해 종합적으로 정리하여 준 귀중한 자료라고 생각합니다.

개인에 따라서 관점과 주장이 다를 수 있으므로 오늘 발표문에 대해서도 異議를 제기하는 분들이 계실 것입니다. 저 개인적으로는 오늘의 주제가 '옳고 그름'이나 善惡의 문제로 귀결될 것은 아니라고 생각합니다. 이러한 자리를 빌어서, 서로의 의견을 피력하고, 우리 사회의 '全體最適'을 향하여, 그 답을 찾아 수렴해가는 하나의 과정이라고 생각합니다.

그런 관점에서, 오늘의 발표문에 대해 제 나름의 약간의 코멘트와 제언을 하고자 합니다. 저는 본 연구회 회장님으로부터, 거시적 관점에서 미래를 전망하고 우리가 나아가야 할 복지재정정책에 대하여 이야기해 줄 것을 요청 받았습니다. 하지만, 전공 분야가 크게 다른 저로서는 그러한 기대에 부응하지 못할 것 같아 죄송할 뿐입니다.

우선, 경제전망에 대해 살펴보았습니다. 단기전망은 그리 좋지 않은 것 같습니다. 그리고 장기 전망에 대해서는 솔직히 예측 불가능하다고 말씀드려야 할 것 같습니다.

단기적 전망에 대해서는, 지난 주 21일, SERI에서 2012년도 경제 전망치 3.6%를 발표한 바 있습니다. 이는 지난 2년간 계속 떨어지는 추세로서, 장기적 저성장시대로 이어지지 않을까, 하는 두려움마저 느낍니다. 다른 한편, 세계 경제 또한 2년 연속 하락하여, 2012년에는 3.5%를 기록할 것으로 내다보고 있습니다. [ 후미, 각 기관의 경제전망 표 참조]

삼성경제연구소, 2012년 세계경제 및 한국경제전망, 2011.9.21. 2010년~2012년의 경제성장 실적 및 전망치를 보면 세계경제는 4.9% ? 3.8% ? 3.5%, 한국경제는 6.2% ? 4.0% -> 3.6%..

내년도에는 정치적 빅 이슈, 즉 總選과 大選이 있으므로, 경기부양책도 있을 수는 있겠지만, 최근 글로벌 경제 환경의 불확실성이 크게 증폭됨에 따라, 어쩌면 예상보다 더욱 나빠질 가능성마저 안고 있습니다. 유럽發 금융 불안과 그리스發 재정파탄의 여파로 세계 경제가 암울해지고 있으며, 특히 대외적 의존도가 높은 우리나라 경제는 주가 폭락과 환율 급등 등의 츠나미에 휩쓸리고 있습니다.

PIGS(포르투칼,이탈리아/아일랜드,그리스,스페인) 4개국 모두 불안정한 상태. 그리스의 디폴트,여타 국가의 과도한 부채와 구제금융 신청은 유로존의 균열과 국제금융시장의대혼란을 초래할 우려가 적지 않음.

그러나 일부 해외기관에서는 2050년의 우리나라 1인당 GDP를 미국 다음의 제2위 국가로 전망하는 '희망'의 메시지도 전해줍니다. 향후 40년 동안에 어떠한 일이 일어날지는 모르겠지만, 아무튼 듣기 좋은 소리임에는 틀림이 없습니다. 두 번째로 풍요로운 국가가 된다면, 복지와 관련한 재정지출을 확대할 여유도 생길 것입니다. 전체 예산에서 차지하는 구성 비율에는 변함이 없다고 하더라도, 경제성장에 따른 세원(稅源)이 커질 것이고 稅收 또한 늘어날 것이기 때문입니다.

Probitas Partners(2011.5) The U.S. Wall Street forecast that South Korea will become only second to the United States in terms of gross domestic product(GDP) per head by 2050. 2050년 한국의 1인당 국민소득은 미국의 94,900달러 다음으로 높은 90,800달러를 전망.  한편 씨티그룹의 한국 전망에 의하면 「2010~2050년 중 1인당 GDP 상위 10개국」통계 1인당GDP : 2030년 5위, 2040~2050년 4위. 구매력지수(PPP) :2030년 6만3,923달러 ?2050년 10만7,752달러 (2011.3).

하지만, 저출산ㆍ고령화, 글로벌화, 지식정보화 등의 메가 트렌드에 뒤쳐지거나 대립적인 노사정(勞使政) 관계가 심화되거나 한다면, 그야말로 꿈과 같은 것으로서, 현실은 장기침체의 늪으로 빠져 들 수도 있습니다. 그리고, 한정된 재원을 가지고 복지 분야의 예산을 늘린다면, 다른 분야의 몫은 줄이지 않으면 안 되는 '풍선 효과'와도 같은 상황을 피할 수 없을 것입니다.

향후의 복지재정 정책은, 오늘 발표자가 지적한 것처럼, 각종 복지시스템의 지속성(지불능력)과 이를 실현 가능케 하는 국가경제의 잠재성장력, 그리고 각종 관련제도와 정책의 우선순위, 제도/정책간의 정합성 등을 종합적으로 고려하여, 강구되어야 한다고 생각합니다.

OECD 가맹국을 비교하여 보면, 우리나라는 대다수 지표에서 평균치를 밑돌고 있는 실정입니다. 社會保障給付費(2007년)는 멕시코 다음으로 낮은 수준입니다.

OECD Stat(data extracted on 31 May 2011). 2003년과 2007년을 비교하면 하위권 국가의 사회보장급부비는 증가하고 상위권 국가에서는 줄어들고 있음. 사회보장급부비는 稅나 사회보험에 의한 공적 지출(Public social Expenditure=고령자,유족,장해,의료,가족,적극적 고용정책, 실업,주택,기타)의 GNP 대비. 한국 7.5%, 최고의 프랑스는 28.4%. 멕시코의 실업, 미국,일본,터키,한국의 주택은 不明.

출산율은 OECD 가맹국 중에서 최하위권에 속하고, 고령화 속도는 가장 선두를 달리고 있습니다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 복지시책의 확충과 내실화가 필요할 것이며, 그에 수반되는 재정규모 또한 상상을 초월할 것입니다. 현재, 정부의 보육이나 유아교육에 대한 공적 지출은 29개국 중에 하위 3위입니다.

OECD, Society at a Glance 2009.

또한 2050년이 되면 주요 선진국 중에 일본 다음으로 높은 수준의 高齡化率을 보일 것으로 전망됩니다. 선진국의 경험으로 볼 때, 고령화 내지 장수화는 의료비와 국민연금의 급속한 지출 증가와 더불어 관련 재정 상태를 빠르게 악화시킬 것입니다.

OECD, Health Data 각년도. 고령화율과 GDP대비 의료비의 관계를 도표화(1980-2009년)한 결과, 높은 정의 상관관계를 보임. GDP에서 차지하는 의료비는 6.9%로 아직은 낮은 편이나, 근년에 빠른 증가세를 보인다. 참고로 미국이 17.4%로 가장 높고 일본이 8.5%, 터키가 6.1%로 가장 낮다.(동 자료 2009년판)

국내 연구기관도 이 점을 지적하고 있습니다. 특히, 정치권을 중심으로 거론되는 3대 무상복지(급식+보육+의료) 사업이 도입될 경우, 복지제도의 유지비용은 2011년의 GDP의 10.1%에서 2050년에는 GDP의 23.5%로 크게 늘어날 것으로 추정하고 있읍니다.

한국경제연구원, 무상복지의 장기비용 추계, KERI Insight 11-02. 및 한국조세연구원, 복지재정 전망과 대응방안 (2010.7)에 의하면 연금, 보건의료, 장기요양, 노동, 교육의 5개 항목의 고령화관련 지출규모는 GDP대비 8.5%(2004)에서22.4%(2050)로 증가할 것으로 전망.

국제적으로 볼 때, 한국의 노령층은 '건강 상태가 좋다'고 느끼는 비율이 낮고(43.2%), 반면 월1회 이상 의료기관을 이용한다는 비율(59.2%)은 높은 관계로, 고령화는 여타 국가들보다 빠른 속도의 의료비지출 증대를 초래할 것으로 예상됩니다.

상기와 같이, 국제비교 데이터를 잣대로 한다면, 우리나라의 사회보장 및 복지관련 재정지출 규모는 일정 기간 확충되어야 할 것입니다. 통제 불가능에 가까운 우리나라 인구구조의 변화를 내다 볼 때, 사회보장 및 복지관련 수요는 지속적으로 늘어날 것으로 예견됩니다. 저출산ㆍ고령화와 같은 국가 존망의 과제를 해결하기 위해서는 선제적인 재정지출 확대 또한 필요할 것입니다.

그러나, 상대적으로 낮은 조세부담률이나 국방비 등의 특수성 등을 감안한다면, 단편적인 주장만은 곤란할 것입니다. 복지재원을 지속적으로 확충해 나가기 위해서는, 지속적인 경제성장이 선결요건으로서 불가결하다는 것은 누구나 공감할 것입니다.

마지막으로 오늘의 발표 주제인 “복지재정의 효율성 및 장기적 지속 가능성”과 관련하여 다음과 같은 점을 제언하고자 한다.

첫째, 복지관련 재정의 확충은 필요하다고 판단되나, 전략적 어프로치가 필요할 것입니다. 즉, 국민들이 감내(堪耐)할 수 있는 稅 부담 하에서 검토되어야 할 것입니다. 해외 선진국이나 국내의 과거 경험을 보더라도, 복지관련 제도의 경우, 한번 도입된 것은 축소하거나 폐지하기가 매우 어려운 下方 硬直性이 있음을 인지하여, 신중한 도입이 요구됩니다.

복지에 있어서는 다다익선(多多益善)이란 인식이 있는 듯 합니다. 복지 선진국의 온갖 제도를 펼쳐놓으려는 ‘복지 백화점’과도 같습니다. 5만 불, 10만 불 넘는 국가들이 실시하는 복지제도를 2만 불 국가에서 도입하는 데는 時機尙早일 수도 있습니다.

복지제도의 지속 가능성을 제고하기 위해서는, 예컨대, 「高부담-高복지」,「中부담-中복지」,「低부담-低복지」의 어느 경우를 선택할 지, 국민적 합의로서 먼저 정해야 할 것입니다. 현재와 같이 「低부담-高복지」의 구조적 틀을 유지한다면, 그 고통은 후세대로 전가될 것입니다. [ 후미, 복지정책과 고용정책의 국제비교 표 참조]

稅收의 국제비교(2007년,GDP대비)를 보면 스웨덴(48.3%),이탈리아(43.5%),프랑스(43.5%),독일(36.2%),영국(36.1%),미국(28.3%),일본(28.3%),한국(26.5%). 출처는 OECD, Fact book(2010)

이는 다기에 걸쳐 예상치 못한 마이너스 영향을 초래할 수 있습니다. 예컨대 글로벌화 시대에는 우수인재(global talent)들이 우리나라가 아닌, 세제 혜택이 유리한 국가나 지역으로 직장생활의 거점을 옮길 것이며, 이는 국내기업의 경쟁력 약화와 우리나라 경제활동의 위축을 초래할 것입니다. 복지선진국으로 불리는 스웨덴, 프랑스, 독일 등에서도 70년대 이후 조세부담과 사회보장비용을 계속 확대하는 「高부담-高복지」노선을 취하여 왔으나, 2000년대에 들어와서는 축소하는 추세를 보이고 있습니다. [ 후미, 國民負擔率 도표 참조]

일본 재무성 조사, 국민부담률을 구성하는 조세부담률과 사회보장부담률의 추이. 미,영,불,독,일,스웨덴 6개국의 도표.

둘째, 정부로서는 복지관련 재정지출에 있어서, 중요도와 시급성을 고려하여 '선택과 집중'의 정책을 강화하는 것입니다. 앞으로 저출산ㆍ고령화가 급속히 진점됨에 따라서 국민연금과 건강보험료의 지출은 급증할 것이며, 지속적으로 관련 재정의 건전화를 위해서는 후세대들에게 부담을 전가할 수밖에 없을 것입니다.

후세대로의 부담 전가는, 前述한 바와 같이, 부작용이 적지 않을 것이므로, 일정 간격으로 복지관련 재정지출을 전면적으로 재검토하여, 1)줄이거나 없앨 것, 2)현상 유지할 것, 3)확대할 것, 4)신설할 것 등으로 분류하여 선택과 집중이 이루어져야 할 것입니다.

셋째, 사회복지 재원확충을 세금에만 의존할 것이 아니라, 민간자본을 끌어들이는 정책을 활성화해야 할 것입니다. 즉 복지 분야에도 시장원리를 접목시키는 것입니다.

어떤 분야를 먼저 시행할 것인지는, 신중한 검토가 선행되어야 하겠지만, 특정 분야에 한하여 제3섹터, 즉 정부-지자체-민간(개인)의 공동투자 및 운영시스템으로 하고, 경영평가시스템을 도입하여, 우수/성공 사례는 널리 공유함으로써 경영의 효율성과 코스트 절감을 기대할 수 있을 것입니다. 하위 ○%에 대해서는 학계나 전문가 집단에 의한 경영지도를 실시하여 재기의 기회를 주되, 일정 횟수 이상의 경영부진 기관이나 시설에 대해서는 보조금의 차등지급이나 시장으로부터의 퇴출을 유도하는 방식입니다.

넷째, 복지관련 기관들의 자율적인 경영효율화, 코스트 절감 노력이 필요할 것입니다. 정부나 지자체에 의한 경영평가방식이 아니라, 자발적인 경영평가라고 하겠습니다. 그러기 위해서는 무엇보다 복지계(福祉界)의 오피니언 리더들의 리더십과 경영자들의 경영마인드가 바뀌어야 할 것입니다.

정부나 지자체, 사회단체 등으로부터 재정적 지원을 받는 기관에 대해서는 철저한 관리감독 하에 경영평가를 하고 그 성과에 따라, 소속 임직원들의 인건비에 대해서도 일률적인 지원보다는 개인의 역량과 기여도에 따라서 차등을 두는 인사제도를 점진적으로 확대하여 가야 할 것입니다.

끝으로, L자형의 景氣가 지속될 경우, 청년층과 고령층의 실업자가 더욱 증대될 것이며 이는 사회적 불안과도 이어질 것이므로, 무엇보다 우선적으로 이들을 대상으로 하는 일자리 창출이나 직무수행능력 향상교육 등이 확충되어야 할 것입니다. 그러기 위해서는 민간기업들의 국제경쟁력 강화는 선결 요건이 되어야 할 것입니다.

“조세와 급부제도가 소득재분배와 빈곤억제에서 수행하는 역할은, 많은 OECD제국에서 유효하지만, 그 실효성이 최근 10년 줄어들고 있음을 보여준다. 사회적 지출의 증가만으로 소득분배의 격차를 메우려는 것은, 병이 아니고 증상을 치료하는 것과 같은 것이다.” “격차의 확대는 주로 노동시장의 변혁에 의한다. 정부가 행동을 일으키지 않으면 안 되는 것은 이 분야다. 비숙련노동자의 취직은 어려워질 뿐이며, 고용증가야말로 최선의 빈곤 삭감책이다” OECD 구리아 사무총장

그 일환으로서 고용유연성을 높이기 위해서는 Flexicurity(유연성과 안전성)가 견실하게 정비되어야 할 것이지만, 재원조달의 어려움이나 노사정의 대타협 지연 등으로 좀처럼 실현되지 못하고 있습니다.

서로 자기한테 유리한 것만을 주장하고, 대화를 통한 ‘全體最適’의 답을 찾으려는 노력이 부족하다는 느낌을 받습니다. 특히, 노와 사는 고용 柔軟性에 대하여 첨예한 對立角을 세우고 있으며, 정부는 재정상 문제로서 사회적 안정망을 확충하는 데 난색을 표하고 있는 것이 현실이라고 하겠습니다.

경청하여 주셔서, 대단히 감사합니다.

[IMF의 세계경제 실질 GDP 성장률 전망]세계경제전망 (2011.6월 시점의 IMF 예측)

	세계	선진국	신흥국	미국	EU	(독)	(불)	(伊)	영국	캐나다	중국	중동/북아	일본
2010	5.1	3.0	7.4	2.9	1.8	3.5	1.4	1.3	1.3	3.2	10.3	4.4	4.0
2011	4.3	2.2	6.6	2.5	2.0	3.2	2.1	1.0	1.5	2.9	9.6	4.2	-0.7
2012	4.5	2.6	6.4	2.7	1.7	2.0	1.9	1.3	2.3	2.6	9.5	4.4	2.9

[SERI의 세계경제 성장률 전망]SERI, 2011.9.21

	세계	선진국	신흥국	미국	EU		영국		중국		일본
2010	4.9	3.0	7.0	3.0	1.8		1.3		10.4		4.0
2011	3.8	1.6	6.0	1.5	1.6		1.2		9.0		-0.7
2012	3.5	1.3	5.6	1.3	0.8		1.1		8.4		1.7

[구주 제국의 경제전망: 2012]

	2010	2011	2012
국내총생산	1.7%	1.6%	0.9%
실업률	10.1%	10.0%	10.0%
재정수지	-5,450억 유로	-4,350억 유로	- 3,790억 유로

[미국의 경제전망: 2012]

	2010	2011	2012
국내총생산	3.0%	1.7%	2.3%
실업률	9.6%	9.0%	8.6%
재정수지	-1조 2,751억 달러	-1조 1,901억 달러	- 8,872억 달러

[복지정책과 고용정책의 국제비교]

데이터출처: OECD

- 사회적 지출의GDP비: 2001년, 경제성장률: 00-06평균, 재정수지: 00-06평균, 지니계수: 2000년. 상대적 빈곤율: 2000년, 현물급부와 현금급부: 2005년, 고용탄력성: 2008년. 적극적 노동시장 정책: 2007년