<2018. 05. 02. 선진복지사회연구회 세미나 발제자료>

중장년층 복지, 사회복지 발전에 왜 필요한가?*

* 이 발표문은‘한국 복지의 새판 짜기를 위한 문제 인식과 방안 모색,’<한국사회복지학> 69(2): 9-30 및 ‘문재인 정부의 소득주도성장 전략과 복지정책 방향, 어떻게 볼것인가? ,’ <2017 사회정책연합학술대회 발표 자료집>: 265-288의 일부를 수정, 보완한 것입니다.

홍경준(좋은나라연구원 이사장, 성균관대 교수)

들어가며

전문가들이 저마다의 분야에서 나름의 개념과 이론으로 우리 사회의 곤란함과 어려움을 묘사하고 설명하지만, 말하고자 하는 바는 거의 같다. 시스템이, 체제가, 제도가 제대로 작동하고 있지 않다는 것 말이다. 그 원인에 대한 해명과 해결을 위한 방안 또한 많다. 많은 사회복지 전문가들은 복지와 관련한 우리사회의 문제와 그 문제에 대한 방안의 목록을 어렵지 않게 작성할 수 있다. 하지만 이 발표문을 통해 그런 작업을 하려는 생각은 없다.

발표자는 한국의 모든 시민들이 그런대로 적당하게 생활을 보장받으면서 살아가기 위해서는 복지정책 대안의 마련과 실행에 앞서 살필 문제와 대결할 과제가 있다고 생각한다. 고장나버린 커피 자판기에 계속 동전을 넣어봤자 제대로 된 커피가 나올리는 없다. 커피 자판기를 고쳐야 한다는 당위에도 불구하고, 고치는 일은 사실 어렵다. 자판기를 고칠 수 있는 기회, 달리 말해 체제전환(regime change)이 이루어지는 일은 흔치 않기 때문이다.

체제(regime)는 특정 시기 동안의 정책, 가령 맞춤형 복지 정책이나 고환율 정책, 화력과 원전 위주의 에너지 정책과 같은 용어보다는 훨씬 더 포괄적인 개념이다. 또한 노무현 정부나 박근혜 정부와 같은 개별 정부보다도 추상수준이 높다. 물론 체제는 대의 민주주의 정치시스템, 자본주의 경제시스템, 공화주의 헌정시스템보다는 덜 포괄적이며, 추상수준 또한 낮다. 하지만 체제는 상당한 기간 동안 안정적으로 지속된다는 특성을 가지기 때문에 다른 것으로의 전환은 정책의 변화나 정부의 교체보다는 덜 흔하다.

일본의 체제전환을 연구한 펨펠(Pempel, 1998)은 체제를 구성하는 세 가지의 핵심적 요소로 사회경제 연합, 정치경제 제도, 공공정책의 양상을 든다. 나라를 움직이는 광범하고 일관성 있는 방향(공공정책)이 존재하며, 그러한 움직임이 부여하는 권력을 행사하는 집단들(사회경제 연합)이 있으며, 그런 집단들이 권력행사의 통로로 활용하는 규칙들(즉, 정치경제 제도)이 체제를 특징짓는다는 것이다. 펨펠은 체제내적 변화와 체제 자체의 변화를 판단할 수 있는 지표도 제시한다. 그에 따르면 1 서열의 변화는 어떤 체제의 세 가지 핵심요소 중에서 한 가지 요소의 변화만으로 한정된다. 김대중 정부에서 이루어진 공공부조의 전면적 개혁, 이명박 정부의 햇볕정책 폐기 등은 우리 사회에 큰 영향을 미치는 공공정책의 변화 사례이지만 사회경제 연합이나 정치경제 제도의 변화 없이 진행되었다. 1987년 민주화 이후 지난 6차례의 정부교체 기간 동안 사회경제 연합을 구성하는 핵심 엘리트들은 추가, 탈락, 대치되거나 복귀하였지만 정치경제 제도의 광범위한 변화는 거의 수반되지 않았다. 이러한 변화는 1 서열의 변화로 체제내적 변화라고 볼 수 있다. 정부부처의 신설이나 폐지, 국회의 의사결정 규칙 변화(가령, 국회 선진화법)와 같은 정치경제 제도의 변화 또한 있었지만 사회경제 연합의 교체나 공공정책의 변화를 동반하지는 않았기에 역시 1 서열의 변화로 평가할 수 있다.

2 서열의 변화는 더 근본적이다. 2개 이상의 요소들이 상호 연관적으로 변화하는 것으로 상당한 충격을 가하지만, 그럼에도 체제 자체의 변화로 판단하긴 어렵다. 1950년대의 스웨덴에서 이루어진 변화는 2 서열의 변화로 평가할 수 있다. 이 시기에 공공정책의 변화는 컸다. 1953년에 도입된 건강보험제도와 그 뒤를 잇는 보충연금제도(Allmn tillggspension; ATP)는 평등주의적 지향이 강한 보편적 복지로부터 생애주기의 위험을 분산하는 보편적 복지로의 전환을 의미했기 때문이다. 또한 이와 함께 사회경제 연합의 변경도 이루어졌다. 노동자와 농민에 기초한‘적-녹 동맹’이 블루 칼러 노동자와 화이트 칼러 노동자 사이의‘적-백 동맹’으로 전환되었기 때문이다. 하지만, 이러한 중대한 변화 역시 체제 자체의 변화는 아니었다. 민주적 조합주의(democratic corporatism) 제도의 변화나 사회민주주의 복지국가에 대한 스웨덴의 지향이 변화하지는 않았기 때문이다.

제대로 작동하지 못하는 한국의 생활보장체제 역시 마찬가지다. 민주화 이후 한국의 사회복지는 상당한 규모로 확대되어 왔지만, 체제의 전환이 이루어지지는 않았다. 김대중 정부와 노무현 정부 동안 진행된 정책 변화가 한국 복지국가의 태동을 가져왔지만, 그것은 프로그램 수준의 변화이며 체제의 전환이 이루어진 것이 아님을 발표자 또한 다양한 경험적 자료와 이론적 논의를 통해 주장한 바 있다(송호근․홍경준, 2006).

체제 자체의 변화, 즉 체제전환라고 할 수 있는 변화는 3 서열의 변화로 정치경제 제도, 사회경제 연합, 공공정책의 세 가지 요소 모두에서 상호 연관된 변화가 발생하는 상황이다. 새로운 사회경제 연합이 주도한 공공정책의 변화가 정치경제 제도의 개혁을 동반하는데 이른다면 체제의 전환을 말할 수 있게 된다. 어려운 일임에는 틀림없다. 하지만 필요한 일이고, 지금이 적기다. 전임 대통령의 탄핵이라는 통상적이지 않은 상황에서 치러진 보궐선거를 통해 집권을 시작한 문재인 정부의 핵심적 과제는 체제 전환을 이루어내는 것이다. 우리나라의 다수 사회성원이 원하는 바이고, 집권에 성공한 대통령 역시 여러 용어로 체제 전환이 자신의 과제임을 밝혀왔다. 정치경제 제도, 사회경제 연합, 공공 정책의 세 가지 요소 모두의 변화를 이루어내야 하지만, 이 글에서는 정치경제 제도, 특히 개헌을 비롯한 정치제도의 변화가 중요하며, 그것이 한국 사회복지 발전의 필요조건임을 주장하고자 한다.

2. 사회복지 발전과 정치제도의 관련성

1) 선거제도

흥미로운 분석결과가 있다. <표 1>은 이 분석결과를 간략하게 요약한 것인데, 선거제도에 따라 정책 산출이 달라짐을 보여준다. 시기적으로는 1960년부터 1998년까지를, 공간적으로는 OECD 국가를 포함한 여러 대륙의 60개 국가들을 대상으로 하여 GDP 대비 중앙정부 지출규모의 차이를 살펴본 칼럼 (a)를 먼저 살펴보자. 여기에서 중앙정부의 지출규모는 5년 단위로 평균한 값(규모)과 5년 단위로 연간 증가율을 누적한 수치를 평균한 값(변화)으로 구분하여 제시하였는데, 1960년대까지는 다수제와 비례제의 차이는 거의 없었던 반면, 1970년대 이후부터는 선거제도를 비례제로 택한 국가들에서 중앙정부의 지출규모가 점차로 커지고 있음을 알 수 있다. 변화의 폭 또한 비례제를 택한 국가들이 다수제를 택한 국가들보다 더 크다.

<표 1> 선거제도와 정책 산출

출처: Persson, T., & Tabellini, G. E. (2003). The Economic Effects of Constitutions. Cambridge, Mass: The MIT Press. P;108 <표4-6>에서 필자가 정리함

	(a) GDP 대비 중앙정부 지출						(b) GDP 대비 사회복지비 지출
	전체표본		다수제		비례제		전체표본		다수제		비례제
	규모	변화	규모	변화	규모	변화	규모	변화	규모	변화	규모	변화
1960-64	18.3	0.7	19.2	1.5	18.7	0.5
1965-69	20.0	1.8	21.0	0.6	20.4	2.4
1970-74	22.2	3.0	22.1	1.5	22.9	3.6	5.9	0.9	3.8	-0.9	6.8	1.6
1975-79	26.0	3.6	26.3	3.0	26.3	4.0	6.4	1.0	4.7	0.8	7.6	1.1
1980-84	29.8	4.1	28.6	3.5	30.6	4.5	8.0	0.7	5.6	1.0	9.6	0.5
1985-89	29.3	-2.4	27.3	-1.5	30.2	-2.9	7.7	-0.1	5.1	-0.5	9.0	0.1
1990-94	29.1	1.2	27.5	-0.3	29.9	1.9	8.1	1.5	5.4	0.6	9.5	1.9
1995-98	28.5	-0.8	25.9	0.2	29.9	-1.4	8.1	-0.5	4.6	-0.2	9.9	-0.6
전시기	25.8	11.9	25.4	8.6	26.5	13.3	7.4	5.2	5.0	2.7	8.8	6.5
사례수	60	60	21	21	39	39	50	49	18	17	32	32

한편 칼럼(b)는 이 글에서 초점을 두는 사회복지 발전에 초점을 두어 GDP 대비 중앙정부의 사회복지비 지출규모의 차이를 분석한 결과이다. 여기에서도 사회복지비 지출규모는 5년 단위로 평균한 값과 연간 증가율을 5년 단위로 누적하여 평균한 값으로 구분하여 제시하였다. 자료의 제약 때문에 시기적으로는 1970년 이후로, 포괄하는 국가들의 수도 50개로 줄어들었지만, 결과는 유사하다. 비례대표제를 택한 국가들이 단순다수제를 택한 국가들보다 사회복지 지출 규모가 더 큰데, 이것은 이미 1970년대 초반부터 그러했다. 또한 이러한 격차는 시간이 지날수록 더 커진 것으로 나타났다.

결국, <표 1>에서 제시한 통계치는 선거제도와 같은 정치제도가 사회복지제도의 발전과 밀접한 관련을 가질 가능성이 있음을 보여준다. 사실, 사회복지정책을 비롯한 여러 재분배 정책에 정치제도가 영향을 미친다는 주장은 상당히 많다. 주로 신제도주의 관점에 기초한 비교정치학, 비교사회정책학 분야에서 산출한 많은 연구들은 우리에게도 매우 익숙해서 복지국가 발전, 혹은 사회복지제도 발전에 영향을 미치는 독립변수로 정치제도 관련 요인들을 투입하는 것은 거의 관행적으로 이루어지고 있다. 하지만, 정치제도와 복지국가 발전, 또는 사회복지제도 발전 사이의 인과관계에 대한 엄밀한 이론적 논의가 우리나라에서 일반화되어 있지는 않다.

발표자는 정치제도, 구체적으로는 선거제도(비례제 vs. 다수제)와 사회복지 발전 사이의 인과관계에 대한 수리모형(formal model)을 제시하고(홍경준, 2009), 경험적 자료의 분석을 통해 해당모형을 검증하는 작업(홍경준, 2010)을 시도한 바 있다. 이 두 논문의 연구결과를 요약하면, 사회성원들의 소득수준과 정책선호가 동일하다 해도 선거제도가 비례대표제냐 다수대표제냐에 따라 사회복지제도의 발전정도는 다르다.

논문에서 제시한 이론 모형에서는 두 개의 정당과 지역적으로 구분된 3개의 유권자 집단(J=1,2,3, 모든 유권자들의 소득은 동일하며, 각 집단의 크기 또한 같다고 가정한다)이 존재하는 상황을 가정한다. 또한 두 개의 정당은 유권자들의 선호를 반영하는 정책을 각각 공약으로 제시하고, 유권자들은 자신의 효용함수를 극대화하는 정책을 내는 정당에게 표를 준다. 정당들이 제시하는 정책공약은 사회성원들이 내는 세금을 어떤 정책 조합을 통해 재분배하느냐에 관한 것이다. 정당들이 제시하는 재분배 정책은 두 가지 프로그램으로 구분할 수 있다. 그 하나는 유권자 모두를 수급자로 하는 보편적 사회복지제도이다. 다른 하나는 특정한 지역, 즉 특정한 유권자 집단에게만 배타적으로 제공되는 보조금의 형태이다. 이러한 보조금은 사회복지제도로 인식되지는 않지만, 결국 수혜자에겐 소득이전을 통해 혜택을 준다는 점에서 사회복지제도와 기능적으로는 유사하다. 특정 지역에서 이루어지는 지역개발 사업이나 농민, 중소기업과 같은 특정한 생산자를 대상으로 하는 산업 지원금이 전형적인 보조금인데, 이 프로그램들은 뒤에서 언급하겠지만, 사회복지제도의 기능적 등가물(functionally equivalent program)이라고 할 수 있다.

정책 조합은 모든 집단에 동일하게 부과하는 세액(t)으로 충당한다고 가정하면 예산제약조건은 [eqn: 3t= sum _{J=1,2,3} ^{} g ^{J} +R]로 표시할 수 있으며, J집단에 속한 유권자의 정책 선호는 다음과 같이 나타낼 수 있다.

[eqn: w ^{J} =U(c ^{J} )+V(g ^{J} )+H(R)]    s.t. [eqn: 3t= sum _{J=1,2,3} ^{} g ^{J} +R]

여기에서 [eqn: U( BULLET ),`V( BULLET ),`H( BULLET )]는 모두 효용함수에 대한 통상적인 가정에 따라 오목(concave function)하며 [eqn: c ^{J}]는 집단 J에 속한 사회성원들의 개인적인 소비를, [eqn: g ^{J}]는 각 집단에 배타적으로 주어지는 보조금을, [eqn: R]은 보편적 사회복지 급여를 나타낸다. 또한 분석의 복잡성을 피하기 위해 노동공급 감소효과와 같은 조세의 왜곡효과는 없다고 가정한다.

과반수의 지지를 얻어 승리하려면 두 정당은 어떤 정책조합을 유권자들에게 제시해야 할까? 선거에서 승리하기 위해서는 3개의 집단 중에서 두 정당에 대해 무차별한 부동층으로부터의 지지를 획득하는 것이 중요한데, 유권자 모두를 대상으로 하는 사회복지 급여 프로그램보다는 특정한 집단에 배타적인 편익을 주는 보조금이 부동층의 지지를 얻어내는 데는 더 효과적이다. 같은 크기의 파이라면 나눠 갖는 사람들의 수가 많을수록 효용이 줄어든다는 점을 감안하면, 부동층의 유권자는 보조금의 증가를 통해 자신의 효용함수를 극대화할 수 있기 때문이다. 그러므로 보조금은 비례대표제에서도, 다수대표제에서도 피할 수 없는 정책 수단이 된다.

중요한 것은 공약으로 제시하는 정책조합에서 배타적 보조금이 차지하는 비중은 비례대표제보다는 다수대표제에서 더 크다는 점이다. 3개의 집단이 각각 지리적으로 구획된 3개의 선거구로 구분되는 다수대표제 하에서는 부동층이 많은 선거구에서 승리하는 것이 집권에 결정적이다. 결국 다수대표제 하에서 정당들은 배타적인 편익을 주는 보조금이 큰 정책조합을 제안해야만 선거에서 승리할 수 있다. 3개의 집단이 단일 선거구 내에 속하는 비례대표제 하에서는 그와 다르다. 부동층에 대한 보조금의 지급도 필요하지만, 소득보장 프로그램이 큰 정책조합을 제안해야만 다른 유권자들의 지지를 얻어 선거에서 승리할 수 있기 때문이다. 종합하면, 다수대표제는 비례대표제에 비해 사회복지제도보다는 그것을 기능적으로 대신할 수 있는 배타적 보조금의 확대를 유인하는 경향이 있다는 것이다.

다수대표제에서 확대되는 경향이 있는 배타적 보조금의 특성 또한 선거구의 크기에 따라 달라질 수 있다(Estevéz-Abe, 2008). 가령, 다수대표제가 중대선거구제(MMD)와 결합하면 조직화된 유권자의 동원이 중요한 만큼, 각종 직능단체와 산업협회의 구성원들에게 혜택을 주는 보조금이 확대되는 경향이 있다. 반면, 우리나라처럼 다수대표제가 소선거구제(SMD)와 결합하면, 지리적 선별성이 강한 보조금이 확대되는 경향이 있다.

2) 정책조합, 혹은 재정지출 구조

사회복지의 확대를 위해서는 재정확보가 필수적으로 요구되며, 그를 위해서는 증세가 필요하다는 점을 부정하는 사람은 거의 없다. ‘증세 없는 복지’라는 박근혜 정부의 정책공약이 사기였다는 점을 모두 알았기 때문이다. 하지만, 발표자는 증세 논의와 함께, 아니 사실 그보다는 먼저 살펴보아야 할 문제가 있고, 그 문제는 재정지출 구조의 문제라고 생각한다.

OECD에서는 국민계정 부표의 하나인 기능별 지출의 분류체계로 정부활동의 기능을 일반공공서비스, 국방 등 10개의 기능으로 분류하는 정부기능분류(Classification of the Functions of Government)를 사용한다. <표 2>는 2014년을 기준으로 보고된 16개 OECD 국가들의 재정을 기능별로 구분하고, 총 지출 대비 기능별 지출의 비중을 나타낸 것이다.

호주, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드, 이태리, 일본, 한국, 네덜란드, 노르웨이, 스페인, 스웨덴, 영국, 미국이 포함되었다.

한국의 재정구조가 가지는 특징은 10개의 기능별 지출 비중에 대한 16개 국가들의 평균값과 대조해보면 쉽게 알 수 있다. 16개 국가들이 국방 분야에 지출하는 재정지출은 총지출 대비 3.54%이지만, 한국은 7.80%를 지출하고 있어 북한과 대치하고 있는 분단국가의 특성을 잘 드러낸다. 평화체제의 구축이 복지 발전을 위해 대단히 중요하다는 점이 간단한 수치를 통해서도 확인된다. 발표자가 더 주목하는 것은 경제사업, 환경, 주택 및 지역사회개발 등 소위 ‘개발’과 관련한 부문과 사회보호로 대표되는 ‘복지’와 관련한 부분의 극명한 차이다. 16개 국가들이 경제사업 부문에 대해 지출하는 비중은 총지출 대비 약 9.2%이지만, 한국은 16.1%를 넘는다. 환경의 경우는 16개 국가들의 평균값이 약 1.7%이지만 한국은 2.5%에 달한다. 또한 주택 및 지역사회개발 부문은 16개 국가들의 평균값이 약 1.4%이지만 한국은 2.6%를 넘는다. 한국은 소위 ‘개발’과 관련한 재정지출의 비중이 다른 나라들보다 훨씬 크다. 반면에 사회보호 분야에 대한 한국의 재정 지출은 총지출 대비 19.4%에 불과하지만, OECD 16개 국가들은 평균적으로 총지출 대비 37%를 넘는다.

출처: OECD. National Accounts at a Glance. 2017년 3월 17일 추출하여 필자가 작성

	16개 OECD 국가		한국
	평균	표준편차
일반 공공서비스	13.96	2.73	16.58
국방	3.54	2.24	7.80
공공질서 및 안전	3.59	1.02	3.99
경제사업	9.18	2.24	16.14
환경	1.73	0.93	2.48
주택 및 지역사회개발	1.36	0.62	2.62
보건	15.95	3.30	12.51
오락, 문화, 종교	2.10	0.76	2.15
교육	11.56	2.63	16.32
사회보호	37.03	7.78	19.41

<표 2> 16개 OECD 국가들의 재정에 대한 기능적 분류(총지출 대비 %)

좀 더 구체적으로, 주택 및 지역사회개발과 환경을 포함한 경제사업 부문에 속하는 것에는 ① 광업, 제조업, 건설업, 농어업, 도소매업 등 산업의 제 분야에 대한 지출 ② 주택 및 지역개발 관련 지출 ③ 환경관련 지출 등을 포함한다. <그림 1>은 이 세 분야의 재정지출액을 합산한 값이 정부 총지출에서 차지하는 비중을 %로 나타낸 수치를 X축에 놓고, 사회보호 재정지출액이 정부 총지출에서 차지하는 비중을 %로 나타낸 수치를 Y축에 놓아 16개 국가들의 위치를 그림으로 그려본 것이다. 전체를 4개의 분면으로 나눠보면, 한국만이 독특하게 우 하단에 위치함을 쉽게 알 수 있다. 사회보호 부문에 대한 지출의 비중은 매우 작은 반면 경제, 환경, 주택 및 지역사회개발 부문에 대한 지출의 비중은 매우 크다는 것이다.

비교사회정책의 관점에서 볼 때 사회보호 부문에 대한 지출 비중이 낮고 경제, 환경, 주택 및 지역사회개발 부문에 대한 지출의 비중은 매우 크다는 것은 한국의 사회복지가 다른 국가들에 비해 낙후되어 있는 반면, 성장과 개발이라는 물량적 발전에 우선순위를 둬왔음을 의미하는 것이라 할 수 있다.

출처: OECD. National Accounts at a Glance. 2017년 3월 17일 추출하여 필자가 작성

<그림 1> 2014년 OECD 주요 회원국 재정지출의 기능별 비중(전체지출 대비)

하지만, 이러한 점만을 지적하는 데 그친다면 이 또한 사태를 온전하게 파악한 것이라고 하긴 어렵다. 한 사회에서 개인과 가계가 활용할 수 있는 생활보장의 수단들은 사실 다양하기 때문이다. 물론 국내외를 막론하고 사회위험에 대해 개인과 가계가 활용할 수 있는 대표적인 대응수단으로 사회복지제도를 떠올려 온 것은 사실이다. 특히 국민국가 형성과 발전의 비교적 긴 과정을 경과하여 복지국가라는 특수한 역사적 국면으로 이행한 서구 복지국가(Flora, 1984)의 경우에는 국가가 제공하는 사회복지제도가 생활 과정에서 직면하는 사회위험에 대한 주된 대응수단으로 자리매김 되었다. 국가가 주도하는 사회복지제도를 통해 위험대처 능력을 키울 수 있게 된 계층과 그렇지 않은 계층을 위험범주(risk categories)로 구분하거나(Baldwin, 1990), 시회복지제도에 따른 이해관계의 형성을 논의하는 복지국가의 신정치론(new politics of welfare state, Pierson, 1996)이 가능한 배경이다. 하지만 한국과 같은 비서구 국가의 경우에는 개인이 직면하는 사회위험에 대한 대응수단을 사회복지제도로 특정하기는 어렵다.

복지정책으로 분류되거나 인식되지만 않지만 같은 기능을 수행하는 생활보장의 수단들은 기능적 등가물(functional equivalents; Bonoli, 2003; Estevéz-Abe, 2008)로 칭해지거나, 숨겨진 복지국가(hidden welfare state; Howard, 1997)로 개념화되기도 하는데, 이것들은 개인과 가계를 직접적 수혜자로 하느냐의 여부에 따라 두 가지로 유형화할 수 있다. 우선 가계와 개인을 직접적 수혜자로 하는 기능적 등가물들이 있다. ① 영리적 사보험 등 민간복지의 발전을 촉진하는 정부 프로그램, ② 시장경쟁을 축소하거나 규제하여 일자리와 소득을 보호하는 프로그램, ③ 공공부문 일자리를 직접 창출하는 프로그램 등이 여기에 속한다. 또 다른 유형은 가계와 개인보다는 생산자를 수혜자로 하는 기능적 등가물로 ① 도시 생산자(중소기업과 소상공인)를 수혜자로 하는 프로그램, ② 농어촌 생산자(농어민)를 수혜자로 하는 프로그램 등을 포함한다.

사회보호 부문에 대한 지출의 비중이 매우 작은 반면 경제, 환경, 주택 및 지역사회개발 부문에 대한 지출의 비중은 매우 크다는 것은 서구 복지국가에서 사회복지제도가 수행한 기능을 한국에선 사회보호 부문보다는 경제, 환경, 주택 및 지역사회개발 부문에 이 대신한 경우가 많았고, 지금도 여전히 그렇다는 것을 의미하는 것이기도 하다.

경제사업 부문에 속하는 농업직불제를 간략하게 살펴보면 이러한 점이 잘 드러난다. 국회예산정책처의 보고서(조윤희, 2015)에 따르면, 농축산업에 대한 재정지출은 농가의 소득을 지원하는 소득 지원, 생산요소인 토지, 노동, 자본을 지원하는 생산비 지원, 1차 생산중심에서 탈피하여 농업의 다각화를 지원하는 혁신지원으로 구분할 수 있다. 농업인의 소득안정과 농업·농촌의 공익적 기능 유지 등을 위해 정부가 시장기능을 통하지 않고 공공재정에 의해 생산자에 직접 보조금을 지원하는 제도로 정의되는 농업직접지불제는 이러한 구분에 따르면 소득 지원이다.

<표 3>은 농업직접지불금의 현황을 나타내는데, 2016년 기준으로 약 2조 8천억 원에 달한다. 이러한 직접지불금들은 경제사업 부문의 지출로 사회복지제도로 분류되지는 않지만, 구체적인 제도들의 명칭과 내용을 살펴보면, 사회복지제도가 수행하는 기능을 실제로 수행하고 있음을 알 수 있다. 가령, 쌀소득보전직불제는 쌀 가격 하락 시 목표가격과 시장가격과의 차이를 고정 및 변동직불금 명목으로 지급하여 소득안정을 도모하는 제도로 시장가격이 기준년도의 기준가격보다 하락하지 않으면 변동직불금은 지급되지 않지만 고정직불금은 지급되므로 농가는 목표수준을 상회하는 소득을 얻을 수 있다. 농어민건강보험료지원이나 농업재해보험, 농업인안전재해보험은 사실상 사회보험의 기능을 수행하는 제도이다. 문제는 이러한 직접지불금의 효과성과 효율성이 시간이 갈수록 저해되고 있다는 데 있다. 앞서 인용한 국회예산정책처의 보고서에 따르면, 쌀소득보전직불제는 농가의 소득을 증대하는 데 한계가 있으며 과잉생산에 따른 시장왜곡을 야기할 우려가 있을뿐더러, 경작 면적에 비례하여 지급됨에 따라 소농과 대규모 농가 간의 소득 양극화 격차를 심화시켰다.

2015년 기준으로 농축산업에 대한 재정지출의 약 38.2%를 차지하는 생산비 지원은 생산요소인 토지, 노동, 자본을 지원하는 것이다. 하지만, 우리나라의 농축산업에서 생산요소가 결합되는 방식을 생각해보면, 생산비 지원 역시 농어업에 종사하는 개인과 가계의 소득을 보전하는 제도라고 할 수 있다. 정책금융지원을 위주로 수행하는 중소기업과 자영업자에 대한 재정지출 또한 기업과 생산자를 직접적 수혜자로 하지만, 이 또한 한국 중소기업과 자영업의 특성 때문에 해당 산업에 종사하는 가계와 개인의 소득을 보전하고 지출을 감소하는데 직접적으로 기여한다.

<표 3> 직접지불금 현황(단위: 억원, %)

출처: ‘직접지불금 현황’ http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2749. 2017년 3월 25일 추출하여 필자가 작성.

	2012	2013	2014	2015	2016
농림수산식품분야 예산	104,420	135,268	136,371	140,431	143,681
직불예산합계	16,833	16,157	19,674	22,815	28,172
직불예산 비중(%)	15	12	14	16	20
쌀소득보전고정직불제	6,181	6,984	7,740	8,450	8,240
쌀소득보전변동직불제(기금)	620	252	200	1,641	7,193
경영이양직불제	659	624	617	590	573
친환경농업직불제	506	478	442	508	437
조건불리지역직불제	436	395	395	395	395
경관보전직불제	76	141	141	139	136
FTA피해보전직불제	600	600	1,005	1,005	1,005
폐업지원	300	300	1,027	1,027	1,027
농가단위 소득안정직불제	14	11	895	-	-
밭농업직불제	624	726	1,347	1,929	2,118
농업재해보험	1,140	2,016	2,701	2,853	2,869
송아지생산안정사업	63	43	43	43	13
농어민건강연금보험료지원	2,593	2,820	3,241	3,367	3,433
취약농가인력지원	63	71	76	86	86
농어촌 보육여건 개선	275	327	294	291	6
농업인안전재해보험	358	368	397	490	640

종합하면, 경제사업 부문의 재정지출로 분류하고 다뤄지는 농어가와 중소기업, 자영업에 대한 지원제도들은 한국에서 사회복지제도를 기능적으로 대체해 왔다는 것이다. 물론 한국에서 이러한 제도들이 사회복지제도를 기능적으로 대체해왔던 배경에는 다양한 요인이 있을 것이다. 하지만, 앞서 살펴본 바와 같이 정치제도의 효과 또한 존재한다는 것이 발표자의 생각이다. 예산규모가 동일하고, 사회성원들의 정책선호가 같다 할지라도 다수대표제를 선거제도로 하는 경우 정당들은 유권자 전체를 대상으로 하는 사회복지보다는 특정한 집단에게 편익을 주는 배타적 보조금을 제공할 유인을 더 많이 가지기 때문이다.

이러한 제도들이 적절하게 기능한다면 별 문제가 없겠지만 현실은 그렇지 않다. 효과성과 효율성에 대한 문제제기가 끊이지 않기 때문이다. 그러므로 이러한 제도들을 정확하게 진단하고 필요하면 개혁하는 작업, 즉 재정지출 구조를 개혁하는 일은 한국 사회복지의 발전을 위해 우선적으로 추진해야 할 과제이다. 선거제도와 같은 정치제도의 변화가 수반되어야 함은 물론이다.

3)정책 실행

문재인 정부는 ‘내 삶을 책임지는 국가’를 핵심적인 국정목표로 설정하고, 이러한 목표를 달성하기 위한 전략으로 ‘모두가 누리는 포용적 복지국가’를 제시한 바 있다. 또한 이와 관련하여 (1) 건강보험의 보장성 강화 등 가계의 실질가처분소득 증대를 위한 주거비와 의료비의 경감, (2) 아동수당의 지급과 기초생활보장제도 부양의무자기준의 단계적 완화, 기초연금 급여수준 인상 등 사회안전망의 확충, (3)공공 사회서비스 일자리 창출 및 제공인력 처우개선과 사회복지전담공무원 확충 등을 중요한 정책과제로 설정하였다. 좋은 정책방안들로 평가할 수 있다. 하지만 좋은 정책방안이 제시된다고 해도, 현실화되지 못한다면 그것은 아무런 의미가 없다. 특히 정부에 의해 추진되는 정책은 합법화와 예산의 확보를 필요로 하므로, 그 가능성을 점검해 볼 필요가 있다.

(1)합법화의 가능성

문재인 정부가 출범하면서 설치한 국정기획자문위원회는 작년 7월 ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획'을 발표한 바 있다. 이 문건에는 입법 추진계획이 제시되어 있는데, 이에 따르면, 100대 국정과제 등에서 91개 과제, 487개 실천과제 중 321개 과제가 입법조치를 필요로 한다. ‘더불어 잘사는 경제’라는 국정목표의 경우 제정 및 개정을 필요로 하는 법률은 124개, 대통령령, 총리령, 부령, 행정지침 등 하위법령은 50개이며. ‘내 삶을 책임지는 국가’라는 국정목표는 제·개정을 필요로 하는 법률이 173개, 하위법령이 85개이다. 문제는 대통령령, 총리령, 부령, 행정지침 등 하위법령의 제정과 개정은 행정부 내에서 이루어지는 것이니만큼 합법화의 가능성은 높다고 할 수 있지만, 국회의 입법화 과정을 필요로 하는 법률의 제·개정은 간단하지 않다는 데에 있다. 지난 총선이 초래한 정당구성을 통해 현재 한국은 다당제의 정치지형을 가지게 되었다. 대립하는 두 개의 정당이 실질적으로 국회를 주도하는 양당제의 정치지형과 비교하면 정당들 사이의 타협과 연합의 가능성이 높아졌고, 그에 따라 쟁점 법안의 입법화 가능성은 더 높아졌다고 할 수 있다. 하지만, 현재 제도화되어 있는 국회 의사결정 규칙은 합법화의 불확실성을 높인다. 2012년 5월 개정된 국회법은 국회의장의 직권상정 제한, 필리버스터 제도, 신속처리대상안건 지정제를 핵심적인 내용으로 한다. 이로 인해 쟁점법안의 통과를 위해서는 재적의원의 3/5, 즉 국회의원 180명의 동의가 필수적이 되었다. 재적의원의 3/5 이상을 점유한 절대 다수당이 아닌 한 국회에서의 법안 통과는 다른 정당의 협조 없이는 거의 불가능하게 된 것이다. 정책 결정 및 변화와 관련한 거부권의 지형(veto point), 또는 거부권 행사자(veto player)의 배열에 엄청난 변화가 발생했다는 점에서, 개정 국회법은 한국 복지정책과 관련하여 매우 중요하다(洪坰駿, 2014). 재분배와 사회위험의 분산을 통해 사회성원들이 차지하는 몫을 변화시키는 복지정책의 변화는 사회경제적 이해관계의 지형을 변화시킬 수밖에 없고, 그에 따라 쟁점법안으로 등장하는 경우가 다반사이기 때문이다. 이 법으로 인해 대통령이나 집권여당이 복지정책과 관련하여 좋은 정책을 준비하고 제안한다 해도 절대 다수당이 아닌 한 쉽게 실현되기는 매우 어렵다.

(2)재원조달의 가능성

정부가 제시하는 다양한 정책과제들이 실행되기 위해서는 재원조달이 적절하게 이루어지야 한다.‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획' 에서는 문재인 정부의 국정과제를 추진하기 위해 필요한 지출액을 178조원으로 밝혔다. <표 4>는 ‘18년~’22년의 국정목표별 재원소요액과 복지정책과 관련한 주요 국정과제의 재원소요액을 함께 정리한 것이다.

출처: 국정기획자문위원회(2017)에서 필자가 정리

	‘18~’22 합계
합 계	178.0
더불어 잘 사는 경제	42.3
공무원 추가채용	8.2
사회서비스 일자리 1단계 계획추진	3.2
청년 추가고용 장려금	2.4
청년 구직촉진수당	1.3
내 삶을 책임지는 국가	77.4
기초 및 장애인연금 인상	23.1
아동수당지급	10.3
누리과정 어린이집 전액국고지원	5.5
기초생보 부양의무자기준완화 및 주거급여확대	5.4
치매안심병원 설립 및 24시간 장애인활동지원서비스	1.8
공적임대주택 공급 및 맞춤형 주택 지원	19.4
고르게 발전하는 지역	7
농어업 직불금 및 쌀생산조정제	1.1
평화와 번영의 한반도	8.4
지방이전재원	26.5
제도설계 후 추진	16.4

<표 4> 문재인 정부 국정과제 재원소요액 (단위: 조원)

77조 4천억 원을 사회복지와 직접적으로 관련되는 ‘내 삶을 책임지는 국가’라는 국정목표에 할당했다. 기초연금 및 장애인 연금 10만 원 인상에만 23조 1천억 원을 투입하는데, 이는 100대 과제 중에서 가장 큰 규모이다. 일자리 창출 사업에도 많은 예산이 투입된다. 소방, 경찰, 근로감독관, 사회복지전담공무원 등 17만 4천 명의 공무원을 추가로 뽑는데 8조 2천억 원을 상정했고, 사회복지, 보육, 요양, 공공의료 등 사회서비스 34만개 일자리 계획 중 1단계 17만개 확충 계획에 대해 3조 2천억 원을 반영했다. 또한 중소기업이 청년 3명을 정규직으로 채용 시 1명 임금을 3년간 지원하는 청년 추가고용 장려금에 대해 2조 4천억 원, 청년층의 구직활동과 관련한 구직촉진수당 지급에 1조 3천억 원을 할당했다. 일자리 확충 관련 예산이 전체 지출액의 23.8%를, 현금급여 관련 예산이 전체 지출액의 43.5%를 차지하여, 이 두 부문과 관련한 정책과제의 예산규모는 전체 공약 이행 재원의 2/3 정도에 달한다.

그렇다면, 이러한 재원은 어떻게 마련할 계획인가? 다시 '국정운영 5개년 계획'을 살펴보면, 총 178조원의 재원 중에서 세입 확충을 통해 마련하는 금액이 82조 6천억 원이며, 세출 절감을 통해 마련하는 금액이 95조 4천억 원이다. 세입 확충분을 좀 더 자세하게 살펴보면, 세수 자연 증대분이 60조 5천억 원, 비과세 및 감면세제의 정비를 통한 확보액이 11조 4천억 원, 탈세 방지를 통해 5조 7천억 원, 과징금과 연체·불납액 해소 등 세외 수입으로 5조 원을 편성했다. 한편 세출 절감액에서는 재정지출절감액으로 60조 2천억 원이 계획되었고, 주택도시기금, 고용보험기금, 전력기금과 같은 기금의 여유자금 활용분으로 35조 2천억 원을 마련하는 것으로 계획되었다.

이러한 재정지출 소요액과 재원마련 방안의 구체성이 부족하다는 지적이 많다. 우선 재정지출 소요액이 적절하게 계산된 것인지, 문재인 정부의 임기 후 재정지출 소요액에 대한 고려는 이루어진 것인지에 대한 문제제기가 가능하다. 대표적인 것이 공무원 추가 채용 관련 예산이다. '국정운영 5개년 계획'에서는 공무원 추가채용에 소요되는 예산을 5년간 8조 2천억 원을 상정했지만, 해당 일자리에 대해서는 향후 퇴직 시까지 국가재정에서 인건비 및 공무원연금 등 기관부담금이, 퇴직 후에는 공무원연금 부담분이 발생하게 된다. 9월 23일 국회예산정책처가 추경호 자유한국당 의원실에 제출한 공무원 신규 채용에 따른 비용추계에 따르면, 17만 4,000개의 공무원 일자리가 필요로 하는 예산은 인건비와 연금지급액을 합쳐 374조 1,000억 원으로 우리나라의 올해 본 예산 규모와 유사한 수준이다(서울경제, 2017. 09.23). 재원조달 방안 역시 구체성이 떨어진다는 지적이 제기될 수 있다. 경기회복에 따른 세수호황을 전제로 마련한 60조 5천억 원의 세수 증대분을 과연 확실한 수입으로 볼 수 있는지에 대한 문제제기가 존재하며, 뚜렷한 증세 계획을 제시하지 않은 채로 세입확충과 세출절감 만으로 재원을 조달하겠다는 것은 박근혜 정부가 ‘증세 없는 복지’를 약속한 것과 비슷하다는 비판도 있다.

사실 한국의 정치제도가 가지는 특성은 증세와 같은 정책 추진을 어렵게 한다. 정치제도의 특성과 관련하여 인지성(identifiability)과 책임성(accountability)이라는 개념이 있다. 인지성은 특정 정책의 법제화를 주도한 정파가 누구인지를 유권자들이 얼마나 쉽게 알 수 있느냐에 관한 것이며, 책임성은 유권자들이 정책의 결과를 두고 특정 정파에 대한 책임의 귀착과 심판을 얼마나 쉽게 할 수 있느냐의 문제이다. 일반적으로 인지성은 단독정부 하에서 크며, 연립정부 하에서는 작다. 또한 책임성은 소선거구제 하에서 크며, 중대선거구 하에서 작다. 문제는 인지성과 책임성이 큰 제도 하에서는 증세와 같은 인기 없는 정책을 추진할 가능성이 낮다는 데에 있다. 그 정책을 어떤 세력이 주도했는지 유권자들이 쉽게 인지할 수 있을 뿐더러, 다음 선거에서 그에 대한 심판 또한 용이하기 때문이다. 소선거구제와 결합한 단독정부는 인지성과 책임성이 큰 정치제도인데 바로 한국이 가진 것이다. 이러한 제도 하에서는 증세와 같은 인기 없는 정책이 추진될 가능성이 낮을 수밖에 없다.

3. 나가며

지금 우리나라에서는 개헌을 비롯한 정치제도의 개혁이 필요하다는 주장이 많다. 사회복지학자로서 발표자는 정치제도의 개혁은 복지의 발전을 위해서도 필수적이라고 생각한다. 소선거구제에 기초한 단순다수제, 선거에서 승리한 다수당이 단독으로 정권을 맡는 단독 정부, 절대 다수당이 출현하기 어려운 현실에서의 국회선진화 법 등은 우리가 기대하는 사회복지의 발전을 저해하는 정치제도이다. 저복지-저부담의 굴레를 벗어나기 위한 여러 과제들이 있지만, 사회복지 친화적인 정치제도를 마련하는 일은 우선적인 과제이다. 문재인 정부는 고장나버린 커피 자판기를 고쳐야 할 역사적 임무를 가지고 출범한 정부이다. 또한 자판기를 고칠 수 있는 흔치 않은 기회를 가진 정부이기도 하다.  한국 복지체제의 전환, 즉 사회복지제도의 발전에 필요한 정치제도의 개혁이 이루어지길 바란다.

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