토 론 문: 복지와 고용이 함께 가는 복지국가: 새로운 복지패러다임의 모색

허 준 수(숭실대 사회복지학부 교수)

본 논문은 “복지와 고용이 함께 가는 복지국가”라는 주제를 중심으로 우리사회에 적합한 새로운 복지 패러다임을 적절하게 제시하고 있다고 생각한다. 소득의 양극화, 중산층의 붕괴, 불평등의 심화 및 삶의 질의 감소 등 현재 우리나라가 안고 있는 구조적인 문제들의 해결 방안으로서 복지와 고용의 상호보완성의 측면에서 매우 잘 서술했다고 생각한다. 이를 위하여 발표자는 “복지와 고용이 함께 가는 복지”가 왜 중요한가를 설명하기 위하여 배분과 재분배, 노동시장 제도와 복지, 노동시장과 그리고 경제성장 등에 대하여 경제학적인 측면에서 매우 상세하게 논의하고 있다고 생각한다. 그리고 우리나라의 과거 개발국가형 복지체제의 형성과 붕괴 그리고 현재의 복지체제에 대하여 고찰하면서 새로운 복지패러다임의 구체적인 방안들을 상세하게 제시하고 있다. 이를 위하여 복지와 고용이 함께 갈 수 있는 새로운 패러다임으로 2+2전략을 제시하고 있다. 발표자가 제시한 주요 이슈들과 2+2전략은 앞으로 우리사회가 복지와 고용의 상호보완성을 확립하고 새로운 형태의 복지국가로 나아가는 데에 해결되어야 할 주요 과제들을 본 논문에서 체계적으로 다루었다고 생각한다.

그러나 본 논문을 읽고 궁금한 점들이나 구체적인 설명이 필요한 부분들을 중심으로 발표자에게 몇 가지 사항들에 대하여 질의하고자 한다. 첫째, 본 논문은 분배의 중요성을 간과하는 성장 중심의 정책입안자들에게 복지와 고용의 상호보완성의 중요성을 인식할 수 있게 하는 귀중한 자료라고 생각한다. 그러나 본 논문에서는 “복지와 고용의 상호보완성”의 중요성을 역설하면서 논문의 많은 부분을 복지와 고용의 상호보완성의 관계를 설명하는 데에 중점을 두고 있는데, 그보다는 어떻게 하면 복지와 고용의 상호보완성을 연계시키고 강화해 나갈 수 있는지에 관하여 현재의 관련 복지 및 노동정책들의 문제점들이나 개선방안 등을 중심으로 분석하는 것이 보다 바람직하다고 사료된다.

둘째, 본 논문에서는 복지의 집합적 선택 문제를 논의하면서 배분과 재분배, 노동시장 제도와 복지 및 노동시장과 복지 그리고 경제성장 등에 대하여 서술하고 있다. Meltzer와 Richard의 복지의 두 가지 결정이론을 제시하고 복지를 재분배 장치로 볼 것 인가 아니면 위험분산의 장치로 볼 것이냐에 따라 노동시장에서의 소득배분 상황이 복지에 미치는 효과가 상이하다고 서술하다고 했는데 보다 구체적인 상황과 사례를 중심으로 설명해 주기를 바란다.

셋째, 노동시장 제도와 복지 제도의 밀접성을 논의하면서 유럽공동체보다 유럽자유무역연합에 속한 스웨덴과 노르웨이가 연대임금정책, 중앙교섭 및 적극적 노동시장정책으로 불평등 축소, 완전고용 및 포괄적 복지라는 성과를 달성했다고 서술하고 있는데 이러한 제도에 대한 단순한 서술보다는 어떻게 하면 스웨덴과 노르웨이의 성공적 경험들을 우리나라의 노동시장을 고려하여 효과적으로 적용할 수 있는 구체적인 방안과 전략들에 대하여 논의하는 것이 바람직하다고 생각한다.

넷째, 노동시장과 복지 그리고 경제성장을 논의하면서 “복지의 발전전략은 노동시장의 특성과 이를 결정하는 제도적 조건들, 그리고 노동시장에서의 배분결과를 고려하면서”라고 서술하고 있는데 보다 구체적으로 어떠한 노동시장의 특성, 제도적 조건들 및 배분결과를 고려하여 복지 발전전략을 수립해야 하는지에 대한 추가적인 설명이 필요하다고 생각한다.

다섯째, 민주주의 정치가 아닌 다른 방식으로 복지를 결정한다면 복지와 고용은 다른 방식으로 갈 수 있다는 사례를 보여주기 위하여 우리나라의 외환위기 전후의 복지체제들의 특성을 논의하면서 외환위기 이전에는 복지의 탈정치화, 복지의 저발전, 기업복지의 발전 및 숨겨진 복지국가의 영역확대 등을 우리나라의 복지체제의 특성이라고 주장했지만, 그러나 개발국가형 복지체제의 붕괴이후의 우리나라의 복지체제의 현격한 특성들을 제시하기보다는 단순하게 경제사회적 통계나 수치를 통하여 파악할 수 있는 우리나라의 경제사회구조의 문제점들만을 부각시킨 것 같다. 발표자는 현재의 우리나라의 복지체제의 주요 특성들을 어떻게 규정하고 있는지 궁금합니다.

여섯째, 발표자가 지적했듯이 대기업 편중, 중소기업의 침체, 정규직의 소득증가와 비정규직의 소득불안정, 소득분포의 양극화 등의 노동시장관련의 구조적인 문제점들과 저출산, 인구의 고령화, 자녀교육 불안 및 주거불안 등의 침체되는 삶의 조건 등의 사회구조적인 문제점들을 효과적으로 해결하기 위해서는 어떠한 복지 및 노동시장 정책의 개선과 보완이 필요한지에 보다 심층적으로 논의하는 것이 필요하다고 생각한다. 특히 현재 우리나라의 문제점은 노동시장제도와 복지제도의 상호보완성이 매우 결여되고 상호경쟁적인 상황으로 두 제도간의 연계성의 확보가 매우 취약하다고 생각하는데 상호보완성을 확립하기위하여 어떠한 대책이 필요한지 궁금합니다.

발표자는 사회적임금체계의 구축을 통한 생애주기의 사회적 위험분산으로서의 아웃바운드 전략과 생애주기별 이행적 급여패키지를 통한 노동시장 이행촉진으로서의 인바운드 전략을 우리나라의 새로운 패러다임으로 제시하고 있다. 그러나 전반적으로 2+2전략이 발표자가 앞서 지적한 복지와 고용의 상호보완성을 유지해나갈 수 있는 배분과 재분배, 노동시장과 복지, 우리나라의 과거 및 현재의 복지체제의 특성들을 충분하게 고려한 제시한 전략이라기보다는 매우 분리된 차원에서 각각의 전략들을 새롭게 주장하는 부분이 높은 것으로 사료된다. 아웃바운드전략이나 인바운드 전략의 수립 시 현재 우리나라의 복지체제 및 노동시장의 주요 문제점들을 개선할 수 있는 방안과 대책들과 연결시켜서 계획하는 것이 필요하다고 생각한다. 그리고 각각의 방안에 필요한 재원들을 어떻게 마련해 나갈 수 있는지를 함께 고려해 보아야 한다.

발표자가 제시한 전반적인 아웃바운드 전략들과 인바운드 전략들에 대하여 대부분 동의하면서 각각의 전략들에 추가적으로 논의되어야 할 주요 사항들에 대하여 정리해 보았다. 지속가능한 노후소득보장체계의 마련을 위하여 기초노령연금과 국민연금의 정합성 강화를 제시하고 있는데 이 보다는 적정부담과 정적급여를 통한 실질적인 노후소득의 보장의 확보에 초점을 맞추어야 된다고 생각한다. 그리고 전체 노인의 70%를 대상으로 하고 있는 기초노령연금을 어떠한 방식으로 국민연금 제도와 연계해 나갈 것 인지? 그리고 국민연금의 사각지대의 해소 방안과 기업퇴직연금의 활성화 방안도 고려해야 된다고 생각한다.

그리고 보편적 의료서비스의 제공도 중요하지만 비급여 의료항목의 증가로 건강보험의 보장성이 심각하게 훼손되고 있고 이로 인하여 만성질환이나 중중의 환자들과 가족들의 의료비 부담이 가중되어서 빈곤화를 초래하는 것을 방지할 수 있는 대책도 시급하게 마련되어야 한다.

고용보험의 사각지대를 해소하는 것도 중요하지만 고용보험 급여기간의 확충과 급여의 현실화가 이루어져야 하고, 그리고 고용보험이 실업기간에 대한 급여지급에만 초점을 맞추지 말고 실업기간 동안에 재취업을 위한 실질적인 훈련과 적합한 취업정보 신속하게 제공할 수 있도록 현재의 고용보험 전달체계의 획기적인 개선작업이 선행되어야 한다.

보편적 보육서비스의 제공을 위하여 현재 민간기관 중심의 보육전달체계를 지양하고 국립과 공립시설을 대폭적으로 확대하여 보육체계의 공공성을 보다 확보해 나가야 한다. 그리고 근로자들의 주거안정을 위하여 기존의 민간기업 중심의 주택개발을 지양하고 공공장기 임대주택을 보다 확충해 나갈 수 있는 방안을 모색해야 한다. 그리고 빈곤계층 및 저소득 계층의 주거 안정을 위하여 계층별 및 소득구간 별 차등하여 주거비 일부를 지원할 수 있는 주거지원제도를 새롭게 도입해야 된다고 생각한다.

인바운드 전략들 중에서 실업에서 노동시장의 진입을 촉진하기 위해서는 기존의 개인중심 비공식지원체계에 의존하는 자구적 노력보다는 기존의 노동시장정책을 획기적으로 개선하는 것이 필요하다.  이를 위하여 공공근로사업의 개선, 획기적인 직업정보 및 취업알선의 개선, 실제적인 개인별 맞춤식 직업훈련 및 재훈련, 자영업 창업지원 및 임금보조금 지급 등과 같은 북구 유럽에서 성공했던 적극적 노동시장정책을 보다 강화해 나가야 한다.

공공근로사업역시 기간과 보충적 급여지급에만 초점을 두고 있는데 개별근로자의 근로능력과 직업적 기술을 향상시킬 수 있는 사업을 중심으로 전개하는 것이 필요하다. 또한 공공근로사업과 사회적기업과의 연계성을 보다 확충해 나가는 방안도 적극적으로 고려해 보아야 한다. 구직과 취업알선을 개별근로자가 주도하는 것이 아니라 정부와 기업이 연계하여 개별근로자의 직업적 능력과 특성을 고려하여 기업이나 직종에 신속하게 재취업할 수 있는 제도를 구축해 나가야 한다. 그리고 현재의 직업훈련제도와 시스템을 개선하여 우리나라 산업 및 기업에 적합한 직업훈련제도를 강화하고 정부와 기업이 협력하여 지역사회내의 직업훈련시스템을 보다 강화시켜야 한다. 특히 고령근로자, 장애근로자 및 여성근로자들을 위한 직업훈련프로그램의 개발과 보급이 시급하다.

교육과 훈련에서 취업을 촉진하기 위해서는 우리나라 공교육 제도의 전면적인 개혁이 필요하다. 현재의 교육시스템만으로는 우리나라 산업에 필요한 인력들을 효과적으로 양성하기에는 매우 미흡한 실정이다. 과도한 상급학교 진학, 고용불일치 및 이공계 기피현상 등의 문제점을 개선하고 우리나라 산업의 특성과 방향에 부합하는 인력을 발굴하고 개발할 수 있도록 학력 간 임금격차를 줄이고 다양한 분야의 산업계 인력을 양성할 수 있도록 직업훈련이 가능한 산업계 관련 고등학교와 전문대학을 보다 확충해 나가야 한다. 발표자가 제안한 청춘연금제도는 이상적인 방안의 하나이나 이에 대한 재원마련과 타 노동 및 복지정책과의 연계성을 면밀하게 검토해 보아야한다고 생각한다. 그리고 양질의 중소기업 일자리를 확보하는 것도 중요하지만 중소기업이나 3D업종에 적정임금을 제공하는 방안과 중소기업 근로자들의 복리후생제도를 향상시켜서 대기업과 중소기업 간의 격차를 줄일 수 있는 방안도 모색해 보아야 한다.

육아 및 가사에서 취업을 촉진하기위해서는 육아휴직 및 가족부양 관련 휴직 제도를 보다 활성화시키고 휴직급여의 현실화 방안도 모색해야 한다. 그리고 육아와 가사로 인하여 경력 단절된 여성들이 노동시장에 용이하게 진입할 수 있도록 정부와 기업이 협력하여 개인별 맞춤식 직업훈련 및 재훈련을 일정기간 제공할 수 있는 방안을 고려해야 한다. 대학이나 전문대학을 중심으로 경력단절 여성들을 위한 전문 커리큘럼을 개발하여 확대하는 방안도 고려해 보아야 한다. 그리고 경력단절 여성들의 효과적인 노동시장 진입을 위하여 여성가족부와 고용노동부의 효과적인 연계망을 구축하는 것이 매우 필요하다. 그리고 맞벌이 가정의 보육문제를 개선하기 위하여 직장보육시설의 제도화를 통한 획기적인 확대가 매우 시급하다.

퇴직 및 장애에서 재취업을 위해서 고령근로자들의 사회적인 편견 및 차별을 개선하고 지속적인 고용을 위하여 정년연장, 임금 피크제 및 고령자고용촉진법의 강화 등에 대한 대책을 강화시켜나가야 한다. 특히 베이비부머들의 재취업과 직업훈련을 위하여 중년근로자들에 대한 혁신적인 고용대책과 방안을 수립해야 한다. 장애근로자의 경우 노동시장 진입이전에 필요한 직업훈련을 성공적으로 이수할 수 있도록 장애인관련 교육제도와 훈련제도를 전면적으로 개선해야 한다. 그리고 산업재해나 후천적 장애로 인하여 근로능력의 일부를 상실한 근로자들에게 잔존하는 근로능력을 유지하고 배양하여 노동시장에 재진입할 수 있도록 개인별 특성에 부합하는 재활과 직업훈련제도를 체계적으로 제공할 수 있도록 해야 한다.

복지와 고용이 함께 가는 복지국가를 구축해 나가기 위해서는 정부, 지자체, 기업 및 국민의 역할 분담이 매우 중요하나 본 논문의 아웃바운드와 인바운드 전략들에서는 중앙정부의 역할만을 강조하고 있다고 생각한다. 그리고 고용 친화적 복지제도의 구축도 필요하지만 복지 친화적 고용제도의 필요성도 강조되어야 하고 이를 위하여 복지전달체계의 개선과 동시에 노동시장의 제도에 대한 개혁과 혁신도 매우 시급하다고 생각한다.

중앙정부는 거시적인 차원에서 노동시장정책과 복지정책제도의 연계성을 확보할 수 있도록 다가적인 노력을 강구해야 한다. 사회보험이 근로자들의 사회적 위험(Social Risk)을 최소화할 수 있도록 국민건강보험, 국민연금, 고용보험, 산재보험, 노인장기요양보험 등의 구조적인 문제들을 개선하고 각각의 보험에서 제외되는 사각지대를 해소할 수 있도록 해야 한다. 특히 복지와 고용이 함께 가는 복지국가를 위하여 고용보험과 산재보험이 단순한 급여제공의 목적으로 활용되기보다는 기존의 사회복지제도와의 연계성을 확보하여 한명의 국민이라도 실업 및 산재를 극복하고 의존적인 부양대상자로 남기보다는 노동시장에 재진입하여 생산적인 근로자로 우리사회에 기여할 수 있는 방안을 모색해 보아야 한다. 복지와 고용이 함께 가는 복지국가를 달성하기 위해서는 기존 제도들의 문제점들을 개선하고 새로운 제도를 도입하기 위해서는 이에 필요한 적정한 재원의 마련이 필수적이다. 기존의 복지 및 노동제도의 비효율적인 측면을 개선하는 작업과 함께 필요한 재원을 마련하기위하여 재원조달 및 조세증대를 위한 국민적 합의 도출, 부유세 도입 및 자영업자 소득파악 등이 선행되어야 한다.

기업측면에서는 대기업과 중소기업 간의 임금 및 복리후생의 차이를 줄일 수 있는 방안을 모색해야 한다. 그리고 비정규직의 양산과 과도한 사내하청의 증가 등을 개선할 수 있는 효과적인 노동시장 대책의 마련이 필요하다. 그리고 근로빈곤층(Working poor class)의 빈곤을 개선하기 위하여 우리나라의 경제적 상황을 고려한 적정한 최저임금제도를 정착시켜 나갈 수 있는 방안도 모색해야 한다. 그리고 기업은 경쟁력 유지와 이윤의 극대화를 빌미로 구조조정과 해고를 통하여 실업자를 양산하고 있는데 각각의 기업에서 실직자 및 실직예정자들을 대상으로 한 전직지원프로그램이나 직업훈련프로그램을 정부와 협력하여 운영하는 것도 고려해 보아야 한다. 그리고 복지 친화적 고용제도의 확립을 위하여 모든 기업복지차원의 근로자후원프로그램(Employee Assistance Program: EAP)을 제도화해야 한다. 일부 대기업을 중심으로 카페테리아식 근로후원프로그램을 운영하고 있는데 대기업과 중소기업 간의 기업복지프로그램의 혜택의 차이는 매우 현격하다. 그리고 현재 근로복지공단이 제공하고 있는 소규모사업장들을 위한 근로자후원프로그램도 보다 활성화시켜야 한다.

현재 우리나라에서는 노동시장정책과 복지정책을 통합하여 운영할 수 있는 전달체계가 구축되어 있지 않고 노동시장정책과 복지정책제도가 분리되어 경쟁하는 구도로 정착하고 있다. 그리고 일부 광역 지자체에서는 기존의 복지 및 노동제도 등을 전혀 고려하지 않고 새로운 정책과 제도를 시행하고 있어서 재원의 낭비를 초래하는 경우가 많은 편이다. 특히 지역사회단위에서의 노동시장제도와 복지제도는 전혀 연계성을 확보하고 있지 않은 실정이다. 지역사회 단위에서 복지와 고용이 효과적으로 연계되고 시너지효과를 창출할 수 있는 방안을 적극적으로 모색해야 한다. 또한 복지와 고용을 지역단위에서 통합할 수 있는 능력을 갖춘 전문가들을 양성하고 배치하는 작업역시 선행되어야 한다. 예를 들어서 국민기초수급자를 위한 자활지원사업, 빈곤계층을 위한 공공근로사업, 노인, 장애인 및 여성 등 취약계층을 위한 일자리사업 역시 각각의 행정 부처들이 분리하여 운영하는 것보다는 지역단위로 고용기관, 복지기관, NGO, 기업, 주민조직 및 시민들이 협력하고 통합하여 지역특성에 부합하는 일자리를 창출해 나가는 것도 복지와 고용이 함께 갈 수 있는 지역공동체를 확립할 수 있는 방안이라고 생각한다. 끝으로 정부중심의 거버넌스를 지양하고 지역단위에서 효과적으로 작동할 수 있는 고용과 복지를 통합할 수 있는 민관거버넌스의 구축도 복지와 고용이 함께 가는 지역공동체 그리고 나아가서 복지국가로 향해가는 데에 매우 필요하다고 생각한다.