사회복지 철학과 한국 사회복지의 발전과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1. 들어가는 말

한국은 1945년 일제강점기를 벗어나 독립한 후 20세기 후반 경제성장을 지속하여 이제 세계 10위권의 경제대국으로 발전하고 있다. 1948년 대한민국 정부수립 후 60여 년간 한국은 전통적 농업사회에서 현대적 산업사회로 완전 변모하였다. 1950년 한국전쟁을 전후한 시기에 세계에서 가장 가난한 나라의 하나로 외국의 원조를 받던 나라에서 지금은 외국에 원조를 주는 나라가 되었다. 경제성장과 산업화과정에서 급격한 사회변동을 겪으며 정치적 민주화도 이루었다. 한국은 2차 세계대전 이후 독립한 국가 중에서 경제성장과 산업화, 정치적 민주화를 동시에 이루어낸 유일한 국가로 평가 받고 있다.

이와 같은 국가발전과정에서 한국의 사회복지는 어떻게 발전하여 왔는가? 사회복지란 인간의 욕구와 사회문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 도와주는 제반 사회적 노력을 의미한다.(이 글에서는 사회복지의 개념을 주로 국가의 사회복지정책에 의한 사회보장 및 사회복지제도와 관련되는 프로그램 및 사회서비스를 포괄하는 의미로 사용하고자 한다) 지난 60년간의 경제성장과 국가발전과정에서 이와 같은 사회복지도 함께 발전하여 왔는가? 발전하여 왔다면 어느 정도 발전하여 왔는가? 21세기 초 국가경제가 지속적으로 발전하여 선진국으로 진입할 것으로 예견되는 상황에서 사회복지도 함께 발전하여 우리나라가 선진복지국가로 발전할 것인가? 그 동안 사회복지의 발전과정에서 경험한 쟁점과 과제는 무엇이었으며, 앞으로 21세기 초의 도전적 과제는 무엇인가?

이 글에서는 지난 60여 년간 한국 사회복지의 성취를 되돌아보고, 앞으로 21세기 사회변화를 예견해보면서, 우리나라 사회복지의 발전적 과제가 무엇인지에 대하여 생각해보기로 한다.

한국 사회복지의 발전을 조명해보기 위해 국가발전단계에 따라 시대를 3단계로 나누어 살펴보고자 한다. 제 1단계는 1948년 대한민국 정부수립 후 1960년까지로서 1950년부터 3년간 한국전쟁을 겪고 그 후 50년대 절대빈곤과 질병으로 수많은 국민들이 어려움을 겪던 시기이다. 제 2단계는 1961년부터 1970년대 말까지로서 네 차례의 경제개발 5개년계획 추진으로 초기 경제성장과 산업화가 촉진되고 도시화와 사회구조의 변화가 크게 진전되는 시기이다. 제 3단계는 1980년 대 초부터 최근까지로서 고도의 경제성장으로 세계 10위권의 경제대국으로 진입하고 지식에 기반을 둔 정보산업사회가 성숙해가는 시기이다.

2. 사회복지 철학

먼저 ‘사회복지’의 개념과 철학에 대하여 생각해보자.

누구나 아마도 ‘복지’라는 말은 쉽게 이해할 수 있을 것이다. 영어로는 welfare라고 하는데, ‘잘 산다’, ‘안녕하게 잘 살다’라는 뜻이다. ‘안녕’이란 말이 사실 welfare를 가장 적절하게 표현하는 말이다. 그런데 언제부턴가 福祉라고 번역하여 사용하고 있다. 쉽게 말하면 welfare라는 복지 상태는 건강하고, 걱정 없이 밥 잘 먹고 잘 사는 것을 의미한다.

그런데 복지라는 말 앞에 社會가 붙은 社會福祉는 좀 더 복잡한 개념이다. 그러면 ‘사회복지’는 도대체 무엇일까?

사회복지라는 말의 앞부분 ‘사회적’이란 사람이 혼자 살지 않고 함께 모여서 사는 상태를 의미한다. 한자의 사람 인자(人)에서도 서로 기대어 의지하고 살아가는 모습을 볼 수 있듯이, ‘社會的’이라는 것은 서로 의지하고 더불어 같이 살아가는 것을 말한다. 그리고 모여 살면 사회적 관계와 사회구조가 만들어지고, 혼자 하는 것이 아니라 사회적 노력을 통해서 문제를 해결해야 된다는 뜻을 지니고 있다. 사회복지란 사회구조적인 의미를 지니고 있고, 사회적 관계와 사회적 노력을 통해 목적을 달성해야 한다는 의미를 지니고 있다.

그러므로 사회복지의 개념을 정리해 보면, 한 인간의 측면에서는 '안녕한 상태'이고, 모여 사는 사회의 측면에서는 '더불어 잘 사는 상태를 위한 사회적 노력'이라고 할 수 있다. ‘사회복지정책’은 '모든 국민의 안녕한 상태를 이루기 위해 국가가 작용하는 것'이라고 정의할 수 있을 것이다.

여기에서 두 가지 철학적 의미를 생각해 볼 수 있다.

‘사람이 잘 산다’는 것은 근세 2-3백 년 동안 인류사에서 보면 그 철학적 기초가 인간의 존엄성에 바탕을 두고 있다. 인간은 이 세상에 태어날 때부터 인간답게 살 권리를 갖고 태어난 존재이다. 누구나 이 세상에 태어날 때 의도적으로 태어나는 것이 아니므로, 태어나 인간답게 살 권리를 갖고 있다는 것이 바로 ‘인간 존엄성 ’ 가치이다.

사회복지정책은 기본적으로 이 가치를 추구하며 발달해왔다. 과거에도 이 가치는 있었지만, 특히 근세부터는 더욱 발달하여 ‘인간이 인간답게 살 수 있도록 해야 한다’는 점이 강조되어 왔다. 즉 사회복지의 궁극적 가치는 인간 존엄성의 존중, 즉 인간다운 생활의 보장을 의미한다.

또 사회적으로 보면, 사회적 관계는 타인과의 관계이므로 사회구조적으로 봐야 한다. 사회구조적으로 볼 때 ‘개인으로서의 인간이 남과의 관계에서 어떻게 살아가야  하는가’ 하는 것이 주된 관심사이다. 이 문제와 관련하여 많은 사상이 발달해 왔다. 사회구조 속에서 ‘개인이 중심이냐’, ‘사회가 중심이냐’라는 문제는 근세에 와서 많은 사회사상의 출발점이 되어 왔으며, 고전적인 자유방임주의에서 마르크스주의에 의한 평등사상에 이르기 까지 ‘개인의 자유와 사회적 평등’ 사이에는 많은 사상들이 생겨났다.

개인의 자유를 강조하는 쪽은 인간은 개체이고, 개체는 자유롭고, 자유로운 인간은 자신이 열심히 해서 인간적인 성취를 통해 살아갈 수 있다고 본다. 이 사상은 시장경제 원리의 기초가 되는 것으로서, 개인의 자유와 창의, 사유재산의 축적과 부를 축적하는 것이 가장 소중한 가치라고 본다.

반면에 마르크스주의는 이를 다르게 생각하고 있다. 그런 가치를 추구했더니 인간사회는 계급이 생성되고, 모순이 생기고, 빈부격차와 착취가 생긴다고 본다. 그래서 모든 사람이 골고루 잘 살 수 있게 하기 위해서는 사유재산을 없애고 평등하게 해야 한다는 사상을 발전시켰다.

이 두 사상이 근세 1-2백 년 동안 만들어진 인간사회의 중요한 사상의 양대 근간이다. 19세기말부터 20세기에 들어서면서 이 두 가지 사상에는 많은 변형들이 생겼고, 구체적으로 그 사상을 실천하기 위한 많은 정치적, 사회적 체제들이 등장했다. 사회주의, 사회민주주의, 복지국가주의 사상 등이 그 예이고, 20세기 후반에 발달한 신자유주의 사상도 그 예이다. 또 근래 ‘제 3의 길’이라는 사상도 마찬가지이다. 이러한 사상에 기초하여 사회주의 체제, 사회민주주의체제, 수정 자본주의체제, 사회주의 시장경제체제 등 다양한 국가체제들이 등장하고 사라지고 해왔다.

이 모든 것들이 인간이 이 세상을 살아가는데 있어서 개인과 사회와의 관계, 자유와 평등과의 관계 사이의 많은 사상들이며, 이에 기초한 국가체제들이다.

여기서 나는 이와 같은 사상의 갈래에서 사회복지정책이 추구하는 핵심적인 이념이나 목표는 ‘圓型의 社會’라고 본다.

원리적으로 생각해 볼 때 개인이 중심이고, 개인이 자유롭고, 개인이 모든 것에서 우선이 되는 사회라고 하면, 가령 시장경제체제에서 자유경쟁을 극단적으로 만들어 놓을 경우, 인간사회는 수직적으로 서열화 될 수밖에 없다. 이념적이기는 하지만 바로 일(1)자형인 사회가 만들어지는 것이다. 반대로 개인이 아닌 사회를 중심에 놓고 보면 수직적인 계층의 격차 없이 모든 사람이 평등하게 사는 사회를 생각할 수 있다. 마르크스주의의 이상사회로 완전평등을 이루는 사회인데, 한자의 한 일자 (一)의 형태를 가진 사회이다. 수직적 사회와 수평적 사회로 대비된다.

자유를 극대화하면 수직적인 일자가 되고, 평등을 극대화하면 수평적인 일자의 사회가 된다고 생각해 보자. 그런데 이 두 가지를 열십자(十)로 교차시켜보면 그 원리가 圓型 사회를 추구하게 됨을 발견할 수 있다. 자유의 이념과 평등의 이념을 조화시킨 사회가 바로 열십자(十) 형태의 사회이고, 그것은 궁극적으로 계층구조가 圓型 이 되는 사회이다.

그래서 사회복지정책의 이념적인 목표는 자유와 평등의 이념을 조화시켜 사회 전체를 원형을 만드는 것이라고 생각한다. 사회구조의 계층구조로 보통 피라미드 모양이나  다이아몬드꼴 등의 여러 모형을 말하는데, 그 궁극적 이상은 원형이 옳다고 생각한다. 인간의 기본적인 존재양식이 완전히 자유로울 수도 없고, 완전히 평등할 수도 없으며, 이 둘이 조화를 이루는 것이 가장 이상적이라고 보기 때문이다.

사회복지정책의 기본적인 방법은 인간의 존엄성을 기본적인 가치로 하면서 사회적 관계에서 남과 더불어 살도록 하는 작용이다. 사회가 圓型이 되게 하려면 사회계층이 극단적으로 벌어지지 않도록 그 중간점에서 원형을 유지하도록 하는 작용이 필요하다. 그러한 작용이 바로 사회복지정책이다.

동양철학에서 음양오행론(陰陽五行論)을 살펴보면 인간과 우주는 원형을 이루고 있다고 보고 있다. 木火金水 등 사행이 원형을 형성하고, 그 한 복판에 土 행이 있다. 土는 전체 圓을 유지하도록 하는 작용을 하는데, 이를 中土作用이라고 한다. 이 음양오행론의 中土作用이 바로 사회복지정책의 기본적인 원리를 반영하고 있다. 이 원리는 사회를 원형으로 만들어서 개인뿐만 아니라 사회 전체가 어우러져 함께 잘 살 수 있도록 하는 것이다.

3. 한국 사회복지의 발전과정과 현주소

1)  한국 사회복지의 발전과정

지난 한 세기를 돌이켜 보면 우리는 국가적으로 많은 시련을 겪었다. 20세기의 전반부는 일본의 강점기를 거쳐 해방이후 정치적 혼란기를 겪으면서 나라 만들기(nation building)에 대부분의 시간을 보냈다. 특히 해방이후 남북분단, 한국동란과 그 이후의 이데올로기 대결은 냉전시대를 넘어서 현재까지도 우리의 국민생활에 큰 질곡으로 남아 있다. 20세기의 대부분을 우리는 경제적으로 가난하게 살았다. 빈곤과 질병의 만연으로 국민들이 겪은 고통은 이루 말할 수 없을 정도이었다.

다행히 1960년대 초부터 경제개발계획을 성공적으로 추진하여 20세기 후반부에 국가경제가 비약적으로 성장하였다. 이에 따라 우리나라는 산업자본주의 사회로 급속하게 재편되었다. 급격한 사회변동을 경험하였다. 농촌사회가 해체되고 도시화가 빠르게 진행되었다. 경제성장에 따라 국민들의 생활수준도 전반적으로 향상되었다. 그러나 한편 급격한 사회변동과 함께 빈부격차와 같은 사회문제가 확대되고 사회복지의 수요도 크게 증대하였다.

(1) 제 1단계의 시대

1948년 대한민국 정부수립 후 1960년까지 제 1단계의 시대는 사회복지가 발달하지 않은 시기이다. 캄캄한 밤중이었다고 표현할 수 있다.

1945년 일제강점기에 벗어나 광복을 맞이한 이후에도 3년간 미군정치하에 있었으며 1948년에 정부를 수립하였으나 국가경제의 여건은 전통적 농업 등 1차 산업에 의존하는 형태로 지구상에서 가장 어려운 후진국상태를 벗어나지 못하였다. 거기에다가 남북분단과 정치적 혼란 속에 1950년부터 3년간 민족상잔의 전쟁을 겪으며 대부분의 국민들이 절대빈곤에 허덕이는 시대가 계속되었다.

1950년대 말까지 제1단계의 시기에는 정치적 혼란과 전쟁 등으로 국가경제가 거의발전하지 못하였다. 1인당 국민소득은 70불미만으로 세계에서 가장 가난한 나라의 하나였다. 이와 같은 정치적 혼란과 경제적 피폐가 지속되는 상황에서 사회복지도 전혀 발전하지 못하였다. 정부는 전쟁 상이군경 구호, 전재민 응급구호, 거리에 나온 빈궁민 구호 등 응급구호적 사업을 수행하기도 벅찬 상태였다. 전쟁 중에 많이 생긴 아동시설 등 사회복지시설에 대한 지도감독 정도의 사회복지행정을 수행하였다. 사회복지시설이나 지역사회 절대빈곤층에 대하여는 주로 외국 민간원조단체가 생계보호 등 사회복지사업을 수행하였다. 전 후 1956년 사회복지시설은 육아원 396개소, 모자원 62개소, 양로원 37개소, 장애인시설 22개소 등 모두 603개소이었다. 1955년 외국민간원조단체가 도입한 식료품, 의료 등 원조물자는 연간 33백만 불이었다.

(2) 제 2단계의 시대

1960년대 이후 1970년대 까지 20년 정도의 시기에도 한국의 사회복지는 발달하지 못하였다.

1961년 제1차 경제개발 5개년계획을 시작으로 1970년대 말까지 네 차례의 경제개발5개년계획을 성공적으로 추진하여 고도의 경제성장이 계속되었다. 해외무역이 크게 늘어나고 국민총생산이 증대하면서 1인당 국민소득도 1천불이상으로 증가하였다. 경제성장---일자리 창출---소득증대로 연결되어 많은 국민들이 빈곤으로부터 벗어나 생활수준도 향상되기 시작하였다.

외국자본을 도입하여 제조업을 발전시키고 해외무역을 강조하는 경제성장이 계속되면서 산업구조도 1차 산업 위주에서 2, 3차 산업의 비중이 커져가며 산업화사회로 변모하기 시작하였다. 직업생활구조가 도시산업지대 중심으로 바뀌면서 도시화도 급격히 진전되어 전통적 농촌사회가 해체되고 도시에 인구가 집중하였다. 이와 같은 사회변동은 임금생활의존, 빈부격차, 가족해체, 국민개개인의 생활불안 등의 사회문제로 이어져 사회복지정책의 필요성이 증대되어왔다.

이와 같은 산업사회로의 사회변동과 사회복지 수요의 증대현상에도 불구하고 이시기에 사회복지는 이렇다 할 발전을 이루지 못하였다. 1961년 집권한 박정희대통령정부에서 경제개발계획을 추진하며 빈곤으로부터의 해방과 복지국가를 목표로 사회복지법제도를 많이 만들었다. 그러나 이들 법률에 의한 사회복지 프로그램은 거의 실시하지 못하고 구호 위주의 사회복지사업만 계속하였다. 한국전쟁이후에 생긴 고아원 등 사회복지시설이나 절대빈곤층에 대한 생계보호사업의 재원도 이때까지 외국원조에 의존하는 상태였다. 예를 들어 1961년에 공공부조제도로서 생활보호법을 제정하였지만 1970년대 중반까지 국가가 거택보호대상자에 대한 부식비를 한 푼도 지원하지 못하였으며, 주식비로도 하루에 밀가루 한 홉 정도를 지원하는 수준이었다. 1963년에 의료보장제도로서 의료보험법을 제정하였지만 전 국민을 위한 강제적 의료보험 프로그램은 실시하지 못하였다. 정부에 의한 사회복지가 발전하지 못한 상태에서 외국 민간원조단체에 의한 사회복지사업은 1970년대 중반까지도 계속되었다.

(3) 제 3단계의 시대

한국에서 국가에 의한 사회복지가 ‘밝은 아침’의 시기를 맞이하여 발전한 것은 제 3단계인 1980년대 초반이후 2010년대의 지금까지 약 30여 년간이다.

이 3단계의 시기에 경제성장이 지속되었다. 해외무역규모는 세계 7위로 성장하였고, GDP규모면에서 한국은 세계10위권으로 성장하였다. 철강, 조선, 석유화학, 자동차 공업 등 중화학공업의 생산력이 세계적 5위권으로 성장하였고, 반도체, 정보통신, 가전산업 등 첨단산업은 세계 1, 2위 수준으로 발전하였다. 2010년 1인당 국민소득은 2만 불로 향상되어 선진국 진입단계에 이르고 있다. 1998년 외환위기 이후 몇 차례 경제적 위기를 겪었지만 이를 능히 극복할 수 있을 정도로 국가경제가 발전하였다.

경제성장과 더불어 사회구조도 크게 바뀌었다. 산업화와 도시화가 광범위하게 이루어졌다. 이 과정에서 농촌사회의 해체, 가족의 분리, 계층 간 격차의 확대와 같은 산업사회의 다양한 사회문제가 확대되었다.

이와 같은 사회변화와 사회문제에 대응하여 국가도 이 시기에 사회복지정책을 본격적으로 추진하기 시작하였다. 그 배경은 다음과 같다. 첫째, 1960년대 초 이후 지속적인 경제성장으로 국가의 경제력이 축적된 덕분이다. 둘째, 경제성장 및 산업화과정에서 국민들의 직업생활구조가 바뀌고, 도시화, 가족구조변화 등 사회구조의 변화로 사회문제가 확대되고, 산업 간, 지역 간, 계층 간 격차가 확대되고 사회적 갈등이 심화되어 사회통합정책을 펴지 않을 수 없는 상황에서 경제성장과 사회복지를 균형적으로 발전시켜 나갈 필요가 절실했다. 셋째, 1980년대 후반이후 노동운동의 확대와 민주화과정에서 노동자들의 요구와 국민들의 삶의 질에 대한 요구가 사회복지발전을 추동하는 역할을 하였다. 이 시기에는 「복지」가 국가목표의 하나로 로 설정되기도 하였다.  제3단계의 초기인 1980년대 초에 외국 민간원조단체의 사회복지사업은 종료되었다.

이 시기에 현대 복지국가 사회복지제도의 기본적 골격을 완성하였다. 질병의 치료와 국민건강을 위한 의료보장정책으로 사회보험방식의 건강보험제도를 1977년 대규모 직장에서 시작하여 1980년대 초에 소규모직장까지 계속 확대적용하고, 1981년 지역건강보험시범사업을 시작하여 1989년 농촌, 도시할 것 없이 모든 지역주민까지 건강보험적용을 확대하여 12년 만에 전 국민건강보험을 완성하였다. 생활이 어려운 빈곤층을 위한 의료보장정책으로 1977년 의료보호제도를 시작하여 2000년에는 절대빈곤층의 모든 국민에게 거의 무료로 의료서비스를 제공하는 공공부조방식의 의료급여제도를 실시하고 있다. 2000년에는 의료보장을 위한 재원을 전 국민계층간의 사회연대로 조달하기 위하여 기존 조합방식의 건강보험을 단일보험자인 건강보험공단이 관리운영하는 통합체제로 개혁하였다. 2008년에는 만성질환으로 혼자 생활하기가 어려운 노인에 대한 장기요양서비스를 제공하기 위하여 사회보험방식의 노인장기요양보험제도를 도입하였다.

국민의 경제적 생활상의 불안과 문제를 해결하고 보장하기 위한 소득보장정책으로 만들어진 각종 사회복지제도도 이 시기에 골격이 완성되었다. 노령, 장애, 사망 등의 사회적 위험에 대응하는 국민연금제도는 1988년에 시작되었다. 처음에는 큰 사업장의 직장가입자에 대하여 적용을 시작한 후 계속 적용범위를 확대하여 1995년 농어민에게 확대하고 11년 만인 1999년에 도시지역까지 확대하여 전 국민연금시대를 열었다. 2008년부터 국민연금제도에 따라 완전 노령연금이 본격적으로 지급되고 있다. 노령연금 수급자가 이 해를 계기로 하여 하루가 다르게 증가할 것으로 예견된다. 노인인구의 상당수가 완전 노령연금을 받게 되면 고령사회에서 노인들의 생활 뿐 만 아니라 가족생활 전반에 걸쳐 상당한 변화가 예상된다. 그리고 2008년부터 국민연금 수혜권 밖에 있는 65세 이상의 노인의 70%가 혜택을 받는 기초노령연급제도도 실시되고 있다.

1964년에 일찍 시작한 산재보험제도도 이 시기에 적용범위를 1인사업장까지 확대하여 모든 근로자가 수혜권에 포함되게 되었다. 실업 시에 소득을 보장하는 고용보험제도도 1995년에 도입되어 2000년에는 1인사업장까지 확대 적용하였다. 이렇게 하여 2000년을 전후하여 소득보장제도로서 국민연금, 산재보험, 고용보험의 3대 사회보험을 완성하고, 그 적용대상을 보편주의의 원칙에 따라 전 국민에게 까지 확대하였다.

가난하게 사는 국민을 위한 공공부조방식의 소득보장사업도 1980년을 전후하여 본격적으로 발전하여 이시기에 완성하였다. 생활보호대상자에 대한 쌀․보리쌀 지원(1978년), 부식비 지원(1980년), 연료비 지원(1979년), 교육보호 및 자활보호(1982년), 생업자금융자(1982년) 등이 모두 이 시기에 시작되었다. 1999년에는 국민기초생활보장법을 제정하여 최저생계비이하의 가난한 국민을 대상으로 실질적인 최저생활을 보장하는 현대적 의미의 공공부조제도를 도입하였다. 절대빈곤층의 국민이면 누구나 최저생활을 보장하도록 함으로써 지난 세기 지긋 지긋했던 가난의 멍에로 부터 벗어나는 실질적인 제도를 만든 것이다. 현대 복지국가에서 발달되어 온 시민권으로서의 복지 개념에 기초하여 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하는 사회복지의 기초공사를 완성한 것이다. 이러한 기초는 21세기 복지국가 발전의 중요한 발판이 될 수 있는 것이다.

노인, 장애인, 아동 등 보호를 필요로 하는 국민을 위한 사회복지서비스를 위한 시설, 제도와 프로그램들도 이 시기에 일제히 발전하기 시작하였다. 아동복지법, 노인복지법과 장애인복지법이 1981년에 제정되었고, 사회복지사업법이 같은 시기에 개정되었다. 이러한 법에 따라 보호를 필요로 하는 국민을 위한 사회복지시설의 체계화가 이루어지고, 서비스의 대상과 사업에 따라 시설의 종류가 다양화되기 시작하였다. 1980년대 이후 지역사회중심의 사회복지서비스를 담당하는 사회복지관, 노인복지관, 장애인복지관 등 재가복지시설이 증가하기 시작하였으며, 2008년 노인장기요양보험제도를 계기로 지역사회중심의 재가노인복지시설이 대폭 증가하였다. 1991년 영유아보육법 제정이후 아동보육사업도 양적으로 크게 성장하여 보육시설이 크게 증가하였다.

사회복지서비스를 담당하는 사회복지사 등 사회복지 전문인력도 이 시기에 제도화되었다. 사회복지전문자격자인 사회복지사의 배출도 괄목할만한 것이었다. 즉 1985년 사회복지사 자격증을 처음 발급할 당시 2천 5백 명이던 사회복지사가 2010년에는 40만 명 수준으로 증가하였다. 사회복지전문분야의 취업자도 이 시기에 주로 증가하였다. 사회복지전문공무원과 사회복지관 등 시설 직원이 대부분 자격자로 충원되었다. 사회복지전문공무원은 1987년에 처음 배치되기 시작하여 지금은 1만 2천 명 정도가 일선행정기관에서 일하고 있다.

이 3단계의 시대에 사회복지재정규모도 크게 증가하였다. 1980년 이후 국가의 사회복지지출 규모가 꾸준히 증가하여 1990년 GDP 대비 3.1%에 이르렀고, 그 후 2000년 5.5%, 2007년 8.1%로 크게 증가하였다.

2) 종합적 평가

총체적으로 보면 한국 사회복지는 20세기에서 21세기로 넘어오는 기간의 약 30여 년 동안에 발전하기 시작하였다고 할 수 있다. 선진 제국에서 19세기말에 시작하여 20세기 중반에 사회복지가 꽃을 피웠던 것과 비교해 보면 우리는 약 50년 또는 100년 정도 뒤떨어진 셈이다. 한국은 19세기말 근대화의 기회를 살리지 못하고 일제 36년의 침략을 받아 국권을 상실하고 광복이후에도 남북분단, 전쟁 등 혹독한 시련을 겪었다. 국가를 건설하는 것 자체가 늦었으며, 그 후 국가 형성- 경제성장과 산업화- 사회복지의 발전 단계를 거치는 과정에서 시간적으로 어쩔 수 없이 늦어질 수밖에 없었던 측면이 있다.

지금까지 우리나라 사회복지의 발달상황을 국가의 발전단계와 비교하여 살펴보면 세 가지 측면에서 지체현상을 발견할 수 있다.

(1) 세 가지 지체현상

첫째, 경제성장의 정도에 비해 사회복지가 지체되어 왔다.

우리나라 경제는 지난 50년간 세계가 인정할 만큼 크게 성장하였다. 그러나 사회복지는 그만큼 발전하지 못하고 있다. 국가경제의 규모(GDP 세계10위)나 국민소득수준(1인당 GDP 2만 불)에 비추어 볼 때 사회복지의 발달수준은 거기에 훨씬 미치지 못하고 있는 것이다.

둘째, 사회복지법제도나 시설 등의 하드웨어적 부문과 사회복지서비스의 소프트웨어적 부문 간의 격차와 지체현상이 생기고 있다.

사회복지정책이 발달하고 제도와 시설 등 하드웨어는 많이 만들어졌는데도 불구하고 그 제도의 내용(콘텐츠)과 프로그램, 전문인력, 서비스, 실천방법 등 소프트웨어는늦게 발달하는 발달지체현상을 보여주고 있다. 이와 같은 소프트웨어부문의 발달지체는 국민의 복지욕구와 문제해결을 더디게 하는 요인으로 작용하고 있다.

셋째, 국가수준의 사회복지정책 및 제도와 지역사회수준의 서비스간의 격차현상이 생기고 있다. 1980년대 이후 국가수준의 정책과 제도는 꽤 발전하였다. 법령․제도․예산 등 모든 면에서 그렇다. 그러나 지역사회수준에서 국민 개개인의 가정에까지 서비스가 전달되는 것은 훨씬 지체되고 있음을 발견할 수 있다.

이와 같은 지역사회수준의 사회복지 발달지체 현상도 국민의 복지욕구와 문제해결을 더디게 하는 요인으로 작용하고 있다.

(2) 네 가지 미성숙 현상

그래서 한국 사회복지의 내용을 들여다보면 아직까지 불충분한 점이 많다. 사회복지제도나 프로그램은 이제 기초를 만들고 외형적인 틀을 갖춘 단계이다. 아직 내실이 부족하다.

한국 사회복지의 미성숙, 불충분 상태는 아래의 네 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 사회복지제도의 혜택을 받지 못하고 있는 사각지대가 아직도 광범위하게 존재하고 있다.

현대복지국가의 사회복지는 보편주의를 원칙으로 하고 있다. 모든 국민을 그 대상으로 적용한다는 뜻이다. 그런데 한국에서 5대 사회보험제도를 실시하고 있지만 아직 그 적용범위에서 제외되고 있는 국민들이 많이 있다. 국민연금의 노령연금 수급자가 아직 얼마 되지 않는다. 가입자 중에서도 연금혜택을 받을 수 없는 납부예외자가 많다. 국민건강보험에서 보험료를 체납하여 의료보장 수혜권에서 벗어나 있는 사람도 많다. 산재보험과 고용보험의 경우도 미 적용자가 다수이다. 이들 사회보험의 사각지대는 비정규직 근로자, 저소득 층 등 도움을 필요로 하는 국민들이 대부분이다. 국민기초생활보장제도에 있어서도 최저생계비이하의 국민 중에서 생계보장의 혜택을 받지 못하는 국민이 다수 존재한다. 아동, 노인, 장애인 등 사회복지서비스의 대상자로서 아직 필요한 서비스의 혜택을 받지 못하는 국민도 광범위하게 존재하고 있다.

둘째, 사회복지의 급여내용이 불충분하고 서비스 수준이 낮다.

사회복지제도의 역사가 일천하고 사회복지재정이 취약한 여건 때문에 각종 프로그램의 급여내용이 불충분하고 서비스의 수준이 낮다. 건강보험제도에서 본인부담율이 높아 의료보장의 급여수준이 낮은 것이나 사회복지서비스 프로그램의 전문적 수준이 낮은 것을 그 예로 들 수 있다.

셋째, 사회복지서비스의 전달체계가 제대로 정립되어 있지 못하다.

사회복지의 꽃을 피우려면 사회복지서비스를 제공하는 인프라로서 전달체계가 구축되어야 한다. 그런데 한국의 경우 이 점이 취약하다. 특히 공공부조사업과 사회복지서비스 사업을 담당하는 조직, 시설, 인력, 서비스 시스템이 아직 덜 발달되어 있는 측면도 있고, 발달되어 있는데도 불구하고 각종 조직, 시설, 기관의 사업이 서로 연계통합되어 있지 못하여 전달체계의 효과성과 효율성이 크게 뒤떨어지는 것이 큰 문제점이다. 그 중에서도 지역사회수준의 일선전달체계가 특히 그러하다.

넷째, 사회복지재정이 취약하다.

사회복지의 발달을 위하여 무엇보다도 중요한 것은 필요한 재원을 확보하고 재정을 안정적으로 운영하는 것이다. 그런데 한국의 사회복지재정은 재원도 부족하고 재정의 안정성도 취약한 형편이다. OECD국가 중 사회복지재정지출수준이 가장 낮은 편에 속한다. 사회보험재정은 주로 국민이 부담하는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고, 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편이다. 정부의 재정지원도 한계가 있다. 이처럼 수입재원이 취약하기 때문에 사회보험의 급여수준도 낮은 상태로 유지되고 있다. 아동, 노인, 장애인 등을 위한 사회복지서비스 프로그램의 재정은 주로 정부재정에 의존하고 있으나 이 분야에 대한 정부 재정지출은 취약한 편이다. 사회복지사업에 참여하는 민간 사회복지재원도 한계가 있다.

(3) 네 가지 주요 쟁점

지난 60여 년간 한국 사회복지의 발전과정에서 경험한 주요 쟁점은 네 가지이다.

첫째, 한국의 사회복지의 발전과정에서 가장 큰 쟁점이 되었던 것은 경제성장과 사회복지의 관계에 관한 것이었다.

지난 60여 년간의 한국의 사회복지가 늦게 발전한 배경의 하나로 경제성장과의 관계를 들 수 있다. 경제성장과 사회복지의 관계에서 과거 60여 년간 지배적인 조류는 ‘선 성장 후 복지(先成長, 後福祉)의 원칙’이었다. 사회복지는 경제성장의 저해요인이 되므로 될 수 있는 대로 늦게 추진해야한다는 경제테크노크라트의 힘이 매우 큰 영향을 미쳤다. 20세기 후반 사회복지가 늦게 발전한 이유는 경제성장이 우선 이루어져야 복지가 이루어질 수 있다는 이러한 조류가 지배하였기 때문이다. 「先成長, 後分配」, 파이를 우선 만들고 나중에 나누어주자는 것이지만, 나누는 것은 항상 뒷전으로 미루어지게 된 것이다. 또 항상 파이는 모자라기 때문에 계속 뒤떨어지게 된 것이다.

둘째, 사회복지의 본질적 가치와 관련된 쟁점으로 인간사랑에 바탕을 둔 사회연대성 원리와 시장경제원칙 간의 대립이 큰 문제였다.

사회복지의 본질적 가치는 인간 사랑이고, 이를 기초로 하여 국민의 인간다운 생활을 보장하는 것을 목적으로 한다. 사회복지의 정책목표는 이 인간 사랑을 바탕으로 사회연대성의 원리에 따라 남과 함께 더불어 잘 사는 나눔 공동체사회를 만드는 것이다.

그런데 지난 20세기 한국 사회복지의 발전과정에서의 경험에서 살펴보면 사회복지정책에 대한 부정적, 비판적 견해도 만만치 않다. 자본주의체제의 시장경제원리와 개인책임을 강조하고 심하게는 사회복지정책을 사회주의정책으로 매도하는 이데올로기적 편견이 문제였다. 사회복지가 추구하는 가치를 잘못 이해하여 ‘사회복지는 나누는 것이고, 나누는 것은 평등이며, 평등을 지향하는 것은 곧 공산주의 사상이다’라고 생각하여 사회복지정책을 사회주의정책으로 보는 오해와 편견이 한국사회에 오래 동안 있어 왔고, 이러한 오해와 편견이 사회복지정책의 발전에 하나의 저해요인으로 작용하여 왔다. 한국은 2차 세계대전이후 국토분단과 전쟁을 겪으며 남북 간 이데올로기 대결이 심했기 때문에 진보진영과 보수진영의 이념적 갈등이 심했고, 그 결과 사회복지정책 영역에서도 이와 같은 이념적 오해가 큰 영향을 미쳤다.

셋째, 1970년대 이후 서구 선진제국의 복지국가위기와 신자유주의의 영향으로  복지국가정책에 대한 부정적 논의가 지배하는 가운데 개발도상국으로서 복지국가정책을 펴나가야 한다는 논의가 쟁점으로 등장하였다.

2차 세계 대전이후 본격적으로 발달한 유럽중심의 복지국가는 1973년 오일쇼크를 계기로 위기국면을 맞이하였다. 복지국가의 위기현상은 경제성장의 후퇴, 실업율의 증가와 재정부담 과중 등의 자체요인에 의해서 생겨난 측면도 있고, 노인인구의 증가 등 인구구조의 변화와 산업화 이후의 산업구조의 변화와 같은 구조적 요인도 결부되어 있으며, 전 세계적으로 보면 사회주의체제의 붕괴에 따라 그 영향을 받은 요인 등 여러 가지 배경적 요인이 작용한 것으로 분석되고 있다.

이러한 복지국가의 위기현상과 거기에 따른 개혁논의는 복지국가의 본바닥인 서유럽에서 시작되어 전 세계적으로 확산되었다. 특히 1990년대 이후 세계화(globalization)의 바람으로 복지국가의 개혁을 주장하는 신 자유주의적 조류는 개발도상국에 까지 영향을 미쳤다. 한국의 경우 1970년대 말 이후 사회복지정책을 본격적으로 추진하기 시작할 무렵 불어 닥친 서구 복지국가의 위기현상과 신자유주의의 사조로 복지국가논쟁에 휩싸이게 되었다. 이 논쟁은 아직까지 대안을 찾지 못하고 계속되고 있다.

넷째는 가족의 변화와 노인복지정책의 방향에 관한 쟁점이다.

1981년 노인복지법을 제정할 때 정부가 설정한 노인복지정책의 방향은 ‘선 가정보호 후 사회보장’이었다. 노인문제에 대응하여 가족이 노인을 부양하는 기능에 우선을 두고, 가족의 기능으로 해결되지 않는 노인문제에 대하여 국가가 사회복지정책으로 대응한다는 것이다. 정책의 우선은 가족기능의 활용에 있고, 국가의 사회보장정책은 그 후 역할을 담당한다는 뜻을 담고 있다. 당시까지만 해도 노인을 부양하는 전통적 가족제도가 유지되고 있었고 그런대로 기능을 발휘하고 있었다. 이와 같은 정책방향에 따라 전통적 가족제도를 유지하고 경로효친사상을 선양하기 위한 정책을 시행하였다.

그런데 문제는 노인복지법제정 당시의 이와 같은 정책방향설정에도 불구하고 우리사회의 노인문제는 점차 커져온 것이 현실이다. 가족에 의한 노인부양기능이 쇠퇴하는 것을 노인복지정책으로도 막을 수 없다는 사실을 증명하고 있는 것이다. 마치 도도하게 흐르는 강물을 둑으로 막을 수 없는 것과 같은 현상이다.

노인문제가 점차 커져가고 있는 현실적 상황에서 국가의 노인복지정책을 강화하고 사회적 보호를 강화해야한다는 주장이 계속 대두되어 왔다. 부모에게 효도하는 가족규범이나 효 문화를 이유로 현실적 노인문제를 외면해서는 안 된다는 논리이다. 이 논리에 따라 「선 가정보호, 후 사회보장」의 정책방향을 현대사회에 맞게 조정해야 한다는 주장이 계속되었다.

4. 21세기 선진복지국가의 목표와 사회복지의 과제

지난 20세기 후반 우리는 정치적 혼란과 민족적 시련을 딛고 일어서서 괄목할 만한 경제성장을 이룩하였다. 세계에서 가장 가난한 나라에서 이만큼 성장한 것은 그야말로 「한강의 기적」이라고 할 만한 것이다. 국민들도 훨씬 나은 삶을 누리게 되었다.

그러나 21세기 초 선진복지국가로 가는 길에는 아직 수많은 도전과 과제가 가로놓여 있다.

1) 중산층 중심의 복지국가 목표

20세기 후반 국가발전과정에서 한국의 사회계층구조는 상하간의 격차가 심화되는 쪽으로 바뀌었다. 소득계층구조만 볼 때 20세기 중반까지는 절대빈곤층이 다수를 차지하는 피라미드형의 계층구조였으나 경제성장과정에서 이 구조가 밑으로 축 처진 다이아몬드의 모양으로 바뀌고 있다.(그림-1 참조) 잘 사는 사람이 많이 늘어났지만 상하간의 계층격차가 더 커지고 아직도 중하위층이 크게 두터운 모습을 보이고 있다. 중산층이 두터운 서구 복지국가의 계층구조와 큰 차이를 보이는 것이다. 한국도 서구 복지국가와 같이 중산층이 크게 두터운 안정된 사회를 만드는 것이 지금부터의 과제이다.

20세기 중반              현  재             서구 복지국가형

<그림- 1> 한국 사회계층구조의 변화

사회복지정책이 추구하는 사회계층의 모습은 중산층 중심의 사회이다. 선진 복지국가란 사회계층구조의 모습으로 보면 중산층이 두터운 다이몬드형의 사회나 더 이상적으로는 원형사회가 되는 것을 말한다. 이와 같은 중산층 중심의 사회를 만들기 위해서는 물론 경제성장을 통하여 고용과 소득을 창출하는 것이 선결과제이다. 그러나 이에 못지않게 사회복지정책을 통하여 분배구조상의 문제를 보완하는 것도 중요하다. 계층구조상 중산층을 두텁게 넓혀나가고 저소득층과 취약 층의 국민들을 사회복지의 노력으로 끌어올리는 것이 국가의 과제이기 때문이다.

사회복지정책의 목표는 ‘더불어 사는 사회’를 만드는 것이다. 나 혼자 잘 살아서는 결코 사회가 발전하거나 부강해지지 않는다. 인간사회는 필연적으로 남과 같이 살아가게 되어있고, 함께 살아가야 한다. 이러한 ‘더불어 사는 사회’의 전형적인 모습은 바로 圓形社會이다. 이 원형사회를 만드는 핵심적 원리의 하나가 바로 사회복지정책이다. 사회복지정책은 인간의 존엄성을 기본적인 가치로 하면서 사회적 관계에서 남과 더불어 살도록 하는 것을 그 임무로 하기 때문이다. 구체적인 사회복지정책으로는 빈곤한 국민을 위한 공공부조정책, 생활이 어렵고 도움이 필요한 사회계층의 국민을 위한 사회서비스정책, 전체국민을 대상으로 하는 사회보험정책이 모두 그 수단이 되는 것이다. 이러한 모든 정책은 <그림-2>에서 보듯이 중산층중심의 원형사회를 만드는 것을 목표로 한다.

<그림-2> 중산층중심의 복지국가 모형과 사회복지정책의 과제

2) 21세기 한국 사회복지의 과제

21세기 초의 사회변화를 전망하여 보면 이제부터 새로운 사회문제가 보다 다양화되고 사회복지의 수요도 크게 늘어날 것으로 예견되고 있다. 그간의 경제발전으로 국민의 생활수준이 전반적으로 향상되면서 저소득층을 비롯한 국민의 삶의 질에 대한 욕구가 크게 증대하고 있으며, 이러한 현상이 사회복지의 수요를 크게 증대시킬 것으로 보고 있다. 1인당 국민소득이 2만 불을 넘어서는 2010년은 그러한 현상의 분수령이 될 것으로 보인다.

한편 고령사회가 큰 도전으로 다가오고 있다. 2008년 65세 이상의 노인인구가 전인구의 10%를 넘어서고 2018년경 14%를 넘어서서 완전 고령사회에 진입하면서 노인문제가 큰 사회문제로 등장할 것으로 예견되고 있다.

그리고 전통사회에서 우리사회의 버팀목이 되었던 가족이 점차 붕괴되고 있다. 개인중심의 가치관이 확산되고 소가족화가 진전되어 가족의 부양기능이 약화되고 있다. 결혼하지 않는 싱글가족, 이혼가족, 별거가족도 늘어나고 있다. 당연히 아동보육문제, 청소년문제, 노인부양문제 등이 증폭될 것이다. 결과적으로 인간의 욕구를 개인과 가족이 해결하던 시스템에서 사회가 해결하는 시스템으로 이행되고 사회복지에 대한 재정지출 소요가 더 증가할 것으로 예견되고 있다.

지난 60여 년간 한국 사회복지의 발전과정에서 경험한 것을 토대로 살펴볼 때 앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 들어가기 위하여 우리가 해결해야할 과제는 무엇인가?

(1)  네 가지 쟁점에 대한 과제

첫째, 경제성장과 사회복지를 균형적으로 발전시켜 나가야 하고, 그것이 필요하다는 것을 모든 국민들이 이해하도록 만들어야한다.

한 나라가 발전하는 과정에서 나라 만들기- 경제성장과 산업화- 복지화의 발전단계를 거치는 것은 필요한 일이다. 사회복지의 발전을 위해서 경제성장은 필요조건으로서 매우 중요하다. 특히 한국의 경우 아직도 중산층 이하의 저소득층이 매우 두텁기 때문에 경제성장을 통하여 일자리를 창출하고 이들 저소득층이 중산층으로 상승할 수 있도록 해야 한다. 그리고 사회복지가 경제성장과 발달을 저해하도록 해서는 안 된다.

그러나 경제성장으로 사회복지가 다 이루어진다고 생각하는 것은 잘못이다. 1인당 국민소득의  향상이 곧 사회복지의 발달을 가져오는 것은 아니다. 모든 국민이 골고루 잘 살 수 있는 사회가 되도록 사회복지가 발전되어야 하기 때문이다. 따라서 경제성장과 사회복지는 수레의 두 바퀴처럼 병행적으로 그리고 서로 보완적으로 발전시켜 나가야한다.

현재 이명박대통령 정부에서는 2010년대에 1인당 국민소득 4만 불 시대를 달성하는 것을 목표로 하고 있다. 선진국으로 진입하기 위하여 이러한 의욕적인 목표설정이 필요하다. 그러나 4만 불 시대를 목표로 경제성장에만 치중해서는 안 된다. 이제부터는 4만 불 시대의 선진복지국가에 걸 맞는 사회복지정책도 같이 발전시켜나가야 한다.

둘째, 사회복지의 본질적 가치와 이념적 목적에 대한 쟁점을 소화하고, 모든 국민들이 그 가치와 이념을 제대로 이해하도록 만들 필요가 있다.

사회복지의 본질적 가치는 인간 사랑이고, 이를 기초로 하여 국민의 인간다운 생활을 보장하는 것을 목적으로 한다. 사회복지의 정책목표는 이 인간 사랑을 바탕으로 하여 나만이 아니라 남과 함께 더불어 잘 사는 나눔 공동체사회를 만드는 것이다. 이러한 사회복지의 본질적 가치에 대해서는 아무도 이의를 제기할 수 없는 것이다.

그런데 지난 20세기 한국 사회복지의 발전과정에서 사회복지정책을 사회주의정책으로 매도하는 이데올로기적 편견이 사회복지정책의 발전에 하나의 저해요인으로 작용하여 왔다. 이제 이러한 이데올로기적 사슬에서 벗어날 때가 되었다.

사회복지정책의 이념적 목적은 사회주의국가를 만드는 것이 아니다. 사회복지정책의 기본적인 목표는 인간의 존엄성을 기본적인 가치로 하면서 사회적 관계에서 남과 더불어 살도록 하는 작용이라고 할 수 있다. 나와 남이 더불어 사는 공동체사회가 되게 하려면 자유와 평등, 개인과 사회의 관계가 극단적으로 벌어지지 않도록 그 중간점에서 원형을 유지하도록 하는 작용이 있어야 하는데 그러한 작용을 하는 것이 바로 사회복지정책이다. 이러한 의미의 사회복지정책은 전 국민이 완전히 평등하게 사는 사회가 아니라 열심히 일하는 사람이 더 잘 살고 그렇지 않은 사람도 더불어 사는 중산층 중심의 사회를 지향하는 것이다. 그러므로 사회복지정책의 이념적인 목표는 자유와 평등의 이념을 조화시켜 사회 전체를 원형으로 만드는 것이다.

셋째, 서구 선진제국에서 논의되고 있는 복지국가 개혁에 대한 대응방향을 설정하고 이를 국민들에게 이해시키도록 하는 노력이 필요하다.

1970년대 이후 서구선진국의 복지국가위기 현상은 복지국가의 본질적 속성을 다시 음미하도록 발전하고 있다. 복지국가의 본질적 속성과 관련된다는 것은 국민의 생활문제에 대하여 국가가 개입하는 특성을 버리고 시장기능에 맡겨야 하느냐 하는 문제와 결부되어 있다는 뜻이다. 국민생활상의 문제해결에 대하여 사회공동체적으로 접근하기 보다는 개인책임의 원칙을 더 강조하는 신자유주의의 입장이 바로 그것이다.

우리는 이 단계에서 두 가지 점을 생각해야 한다.

하나는 우리나라의 경우 서구 선진복지국가에서 오래전부터 발달해온 사회복지제도의 외형적 틀을 이제 겨우 갖춘 단계이다. 복지국가 제도의 내실 면에서는 아직 훨씬 뒤떨어져 있다. 이렇게 뒤떨어져 있는 상태에서 미리 복지국가로 가는 길을 포기해야 하느냐 하는 것이다. 그렇지 않다. 그 길로 가야한다. 아직 갈 길이 멀었기 때문이다.

다만 한 가지 더 생각할 점은 서구 선진국처럼 지나친 복지가 가져올 수 있는 부작용은 미리 예방하면서 가야 한다는 점이다. 복지국가위기를 경험하고 개혁을 논의하고 있는 서구제국의 경우에도 복지국가의 이념과 가치는 인간사회의 ‘필요한 선(善)’이므로 이를 유지하면서 복지프로그램의 부분적 개혁을 시도하고 있는 현상에 주목할 필요가 있다. 그러므로 우리도 복지국가의 길로 가되 서구 선진국의 전철을 밟지 않도록 방향을 잡아야 할 것이다.

넷째, 고령사회와 가족의 변화에 대응하여 노인복지정책을 강화해야 한다.

1981년 노인복지법제정 당시 가족제도 유지발전의 정책방향설정에도 불구하고 우리사회의 노인문제는 점차 커져온 것이 현실이다. 가족에 의한 노인부양기능이 쇠퇴하는 것을 노인복지정책으로도 막을 수 없다는 사실을 증명하고 있는 것이다.

앞에서 20세기의 사회변동을 통하여 한국에서도 노인문제가 점차 커져가고 있고, 21세기 고령사회에서 이 문제가 더 큰 도전으로 다가오고 있기 때문에 이에 대응하여 노인복지정책을 강화해나가야 한다.

먼저 노인복지정책은 현실사회에서 발생하고 있는 노인문제를 해결하는 역할에 충실해야 할 것이다. 부모에게 효도하는 가족규범이나 효 문화를 이유로 현실적 노인문제를 외면하거나 정책의 강도를 낮추어서는 안 된다. 그러한 의미에서 1980년대 초에 만들어진 「선 가정보호, 후 사회보장」이라는 정책방향은 현대사회에 맞게 조정되어야 한다. 그러한 의미에서 앞으로 노인복지정책의 방향은 국가․사회․가족․개인의 공동책임을 강조하는 쪽으로 정해져야 할 것이다.

그러면서 한편 노인복지를 위한 가족의 역할은 보완모델로 발전시켜나가야 한다. 보완모델이란 노인에 대한 가족보호의 역할과 사회적 보호의 역할을 함께 강조하는 것이다. 현실적인 노인문제를 해결하기 위하여 노인복지정책은 그 역할을 수행하고 동시에 가족의 보호기능을 활용하도록 하는 것이다.

(2) 미성숙 부분에 대한 과제

첫째, 사회복지제도를 성숙화하고 프로그램의 내실을 채우도록 노력해야 한다.

20세기 후반기에 사회복지의 제도적 틀이 거의 완성되었으나 그 내실이 부족하다고 했다. 이제부터 그 내실을 채워나가야 한다. 사회복지 프로그램의 내용을 발전시켜 나가야 한다.

사회보험 부문에서 적용대상자를 확대하는 것, 보험료 부담의 형평성을 제고하는 것, 보험급여수준을 적정화하는 것, 보험재정의 안정성을 확보하는 것 등이 중요한 과제이다. 공공부조 부문에서는 2000년에 시행한 국민기초생활보장제도를 착실히 발전시켜 국민최저생활을 보장하는 것, 빈곤층의 자활과 자립을 유도하는 것 등이 중요한 과제이다. 사회복지서비스 부문에서는 붕괴되어 가는 가족을 지원하여 가족기능을 유지하도록 도와주는 것, 아동, 노인, 장애인등 도움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확충하는 것 등이 중요하다.

둘째, 사회복지에 대한 재정확대가 필요하며, 재정확대를 위하여 당사자가 공동으로 노력해야 한다.

20세기 후반기 사회복지가 늦게 발달하였을 뿐만 아니라 사회복지의 필요성에 대한 인식이 부족하였기 때문에 사회복지재정은 전반적으로 취약한 실정이다. OECD국가 중에서 사회복지지출 비율이 최하위 수준이다. 이 정도의 재정지출로는 선진 복지국가로의 도약이 불가능하다.

그러므로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서 이 분야에 대한 재정이 확대되어야 한다. 다양한 재원을 활용해야 한다. 정부재정도 적정 수준으로 확대되어야 하고, 사회보험재정도 더 확대되어야 한다. 민간의 자발적 자원도 활용되어야 한다.

5. 지역사회복지의 발전과제

21세기 초 선진복지국가에 진입하기 위하여 지역사회수준에서 사회복지를 발전시켜나가야 한다. 특히 후기산업사회에서 다양화되어가고 있는 국민의 욕구와 사회문제에 대응하기 위하여 다원화된 사회서비스체계를 발전시켜나가야 한다. 그간의 경제발전과 국민생활수준의 향상에 따라 국민들의 삶의 질에 대한 욕구가 커져가고 다양화하고 있으며, 고령화 사회 등 인구구조의 변화와 가족구조 및 기능의 변화에 따라 국민들의 사회복지욕구가 다양화하고 있다. 이와 같은 다양화시대에 대응하여 우리나라 사회복지는 의료보장, 소득보장 등 국민의 기복적 욕구를 해결하는 기왕의 사회복지제도의 틀 위에서 다양화하는 국민욕구를 해결할 수 있도록 지역사회의 사회복지를 발전시켜나가야 한다.

사회복지정책이 추구하는 개개인 국민의 복지는 결국 지역사회와 가정에서 이루어진다. 그러므로 사회복지의 일선기능을 담당하는 지역사회수준의 서비스가 무엇보다 중요하다. 그런데 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 지역사회수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정이다. 따라서 21세기 초 선진 복지국가를 만들기 위해서는 지금부터 지역사회중심의 사회복지전달체계를 갖추고 사회복지를 발전시켜 나가는 일이 시급한 과제이다.

사회복지전달체계란 사회서비스의 제공자와 서비스의 이용자 사이에 존재하는 조직적 체계로서 그 조직기구, 행정 및 재정체계, 인적구성을 모두 포함하는 개념이다. 우리나라에서도 지난 30여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민간기관의 복지전달체계가 나름대로 발전되어 왔다. 그런데 사회복지전달체계 수립의 원칙 면에서 볼 때 여러 가지로 부족하고, 그 결과 복지사각지대의 문제 등 많은 문제점을 안고 있는 것이 현재의 실정이다. 그러므로 선진복지국가에 진입하는 이 단계에서 이와 같은 지역사회의 사회복지전달체계를 개선하는 것이 가장 중요한 과제이다.

1) 공사전달체계의 역할정립

욕구와 문제를 가진 대상자에게 필요한 서비스를 전달하는 데는 공공전달체계로서 정부조직이나 공공조직, 민간전달체계로서 민간사회복지기관이 모두 필요하다. 실제 현실사회에서도 공공, 민간전달체계가 공존하고 있다. 그러므로 이들 공공, 민간전달체계의 역할관계를 분명하게 하는 것은 사회서비스의 효과성과 효율성을 확보하는데 크게 도움이 될 것이다.

사회서비스를 대상자에게 전달하는데 있어서 공공․민간전달체계간의 영역을 구분하기가 쉽지 않다. 국민의 복지욕구가 다양하고 사회서비스의 종류도 다양하기 때문에 이중에서 어느 것은 정부조직이 해야 하고 어느 것은 민간조직이 해야 한다는 일반적 법칙을 설정하기가 어려운 것이다. 다만 공공전달체계로서의 공공기관과 민간전달체계로서의 민간조직의 특성상 담당해야 할 업무의 종류나 범위, 상대적으로 유리한 사업의 범위 등은 정할 수 있을 것이다.

공공전달체계로서의 정부조직은 행정기관으로서 법령과 정책에 의하여 공무원이 사업을 수행하며 정부재정을 집행하는 책임을 지고 있다. 따라서 헌법을 비롯한 제반 사회복지관계법령에 의하며 국가나 지방자치단체로서 책임을 져야 할 사업은 행정기관인 정부조직이 당연히 담당해야 한다. 이러한 사업은 법적․제도적 고유사무라고 할 수 있다. 국민기초생활보장법에 의한 공공부조급여의 결정 및 전달과 같은 사업은 이러한 의미에서 정부조직인 공공전달체계의 고유 역할영역이 된다. 공공부조의 급여를 정부조직이 담당하는 것은 “생활이 어려운 국민”에 대한 국가의 보호책임 수행, 전국적인 형평성 확보, 행․재정상의 공무원의 책임확보를 위해 필수불가결한 것이다. 장애인, 아동, 노인과 같이 생활상의 문제를 가지고 있는 보호대상자에게 필요로 하는 사회서비스의 급여를 제공하는 것도 국가나 지방자치단체의 책임영역에 속하는 한 정부조직이 이를 담당하는 것이 당연하다.

그런데 지역사회에서 복지발전을 위해서는 공공전달체계로서 시군구 행정기관이나 공단 조직의 전문성을 강화할 필요가 있다. 근래 사회복지전문가가 시군구나 공단 등 공공조직에서 일하면서 전문성이 많이 보완되고 있지만 그 수가 태부족하여 복지수요의 변화에 대한 대응력이 부족한 실정이다. 수요자파악이 미흡하고 복지서비스의 관리를 제대로 못하고 있다. 이 문제를 해결해야 한다.

한편, 사적 전달체계로서의 민간조직은 자발성과 자주성에 따라 사회복지사업을 수행하는 것이다. 민간조직은 그 책임성 면에서 정부조직과 근본적으로 차이가 있다. 그 사업의 수행과정에서 법적 책임문제가 그렇게 엄격하지 않으며 반면에 사회적 책임을 지는 것이 민간기관의 특성이다. 민간조직은 스스로 하고자 하는 자주성에 기초하기 때문에 사업을 더 적극적으로 추진할 수 있는 강점이 있다. 그런데 민간조직은 그 특성상 특수한 서비스, 다양한 종류의 서비스를 제공할 수 있다. 사회서비스에 필요한 전문가도 쉽게 활용할 수 있다. 민간조직은 이러한 전문성과 다양성의 특성을 살려 적합한 서비스의 전달자 역할을 할 수 있다. 그러므로 사회서비스영역의 다양한 욕구와 문제에 대하여 대인적․전문적서비스를 제공하는 일은 민간조직이 수행하는 것이 상대적으로 유리한 경우가 많다. 특히 정부조직은 관료성과 획일성을 그 특성으로 하고 있어서 이러한 다양성과 전문성을 살리는 점에서 불리하기 때문이다.

지난 30여 년간 지역사회수준에까지 이러한 기능을 수행하는 민간사회복지시설, 기관, 단체가 많이 만들어졌다. 그런데 이들 민간 사회복지조직은 각기 사업주체가 있고, 나름대로의 사업목적이 있고, 서로 독립적, 경쟁적으로 일을 하고 있어서 상호 연계성과 체계성이 부족하다. 그 결과 복지서비스의 사각지대의 문제를 해결하지 못하고 중복급여 등의 문제를 해결하지 못하고 있다. 그래서 이러한 문제점을 해결하기 위하여 민간사회복지조직 간의 연계성과 통합성을 만들어낼 필요가 있다.

2) 공사전달체계의 협력관계 수립

지역사회의 사회복지발전을 위해 아주 중요한 것은 공공전달체계와 민간전달체계 사이에 협력관계를 만드는 일이다. 공공전달체계는 사회복지법체계에 따라 국가와 지방자치단체가 사회복지서비스의 책임을 수행하는 것이다. 국가와 지방자치단체의 법적 책임을 수행한다는 책임성의 측면이 중요하다. 반면 민간전달체계는 사회복지의 전문성에 기초하여 민간이 자발적으로 참여하는 의미가 중요하다. 따라서 공공전달체계와 민간전달체계의 관계에서 이와 같은 법적 책임성과 전문성의 역할 및 관계를 잘 설정하고 상호 협력하도록 만들어야 한다. 사회복지공무원과 민간 사회복지전문가 사이의 협력관계도 책임성과 전문성의 관계로 설정하여 서로 협력하도록 만들어야 한다. 정부조직인 행정기관과 민간단체가 운영하는 사회복지관의 역할관계를 예를 들어 설명하여 보면, 행정기관에서는 관련법의 집행, 정부예산수립과 재정지원, 일반적인 감독업무, 서비스대상자의 발견 및 보호의뢰, 각종 정보제공 등의 업무를 담당할 수 있고, 한편 민간 복지관에서는 일선전달기관으로서 국민기초생활보장수급자, 장애인, 노인, 아동, 부녀자 등의 대상자에 대하여 직접적 서비스를 제공하는 각종 프로그램을 운영하는 역할을 담당하여 서로 협력할 수 있는 것이다.

그런데 지역사회 일선전달체계의 현실을 보면 공공전달체계와 민간전달체계사이의 협력이 부족하고, 민간전달체계의 각종 조직 간에도 협력․조정체계가 부족하다. 그 결과 서비스의 통합성이 결여되어 있으며, 서비스의 중복, 낭비 등의 현상이 큰 문제점으로 나타나고 있다. 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있으며 국민들이 복지혜택을 체감하지 못하고 있다. 따라서 공․사 전달체계간의 협력체계와 서비스담당조직 간에 협의․조정하는 체계가 절실하게 필요하다.

3) 지역사회복지협의회의 역할

이와 같은 지역사회수준의 사회복지전달체계의 문제점을 개선하고 사회서비스의 효과성과 효율성을 제고하기 위하여 사회복지협의회를 활용할 필요가 있다. 사회복지협의회는 원래 사회복지사업법상의 법정단체로서 국가의 사회복지정책에 의한 사회서비스를 조성 지원하기 위하여 이 일을 담당하고 있는 각종 시설, 기관, 단체, 전문인력 간의 협의 및 조정기능을 수행하는 것이 기본임무이다. 사회복지협의회는 사회복지사업법상 법적단체로서의 공공성과 민간단체로서의 자주성이라는 특성을 살려 공공전달체계인 행정기관과 민간전달체계인 각종 사회복지시설 ,기관, 단체를 연계하고 이들 조직상호 간의 협력관계를 조성하고 관리하는 중요한 기능을 수행할 수 있다. 이와 같은 교량, 연계기능을 통하여 사회복지협의회는 지역사회의 다양한 자원을 활용하여 복지사각지대 해소와 서비스 모니터링 등 사회복지전달체계의 문제점을 해결하는데도 적극적 역할을 수행할 수 있다.

6. 맺는 말

20세기 「빈곤과 질병의 시대」를 넘기고 새로운 희망의 21세기를 맞이하고 있다. 지금 우리는 모든 국민이 인간다운 생활을 영위하는 복지국가로 들어갈 수 있는 좋은 아침의 출발점에 서 있다. 잘하면 우리 세대에 선진 복지국가를 볼 수 있다고 믿는다.

이처럼 중요한 시점에서 사회복지공무원은 복지국가 정책을 발전시켜나가는데 앞장서야 한다. 선진 복지국가를 만들어 나가는 것은 정부의 노력만으로 되지 않는다. 모든 국민의 참여가 절대적으로 필요하다. 그 중에서도 특히 민간 사회복지계의 참여가 무엇보다도 중요하다.

지금 한창 성장하고 있는 우리나라 사회복지의 나무에 꽃을 피우고 열매를 맺도록 하는 주체는 사회복지전문가들이다. 공공전달체계의 사회복지공무원과 민간전달체계의 사회복지전문가들이 그 책임을 지고 있다. 특히 지역사회에서 공공전달체계의 사회복지담당자와 민간전달체계의 사회복지전문가 사이의 협력관계가 아주 중요하다. 우리의 후손들이 사는 21세기에 모든 국민이 골고루 잘 살 수 있는 복지국가의 열매를 거두기 위해서 사회복지전문가들이 한층 분발해야 한다. 특히 지역사회중심의 사회복지시스템을 구축하기 위해서 사회복지전문가의 참여와 역할이 절실히 요청되고 있다.