주 제 발 표

미래 한국 복지건설을 위한 신구상

강 욱 모

(경상대학교 사회복지학과 교수)

발제를 위한 모두발언

강 욱 모(경상대학교 사회복지학과 교수)

반갑습니다. 강욱모입니다. 사실, 오늘의 토론 주제는 아주 큰 주제입니다. <미래 한국복지건설을 위한 신구상> 저는 이 주제를 제안 받고 굉장히 곤혹스러웠습니다. 왜냐하면 이 정도 주제를 가지고 발표를 하려면 굉장히 학문적으로 깊이가 있어야 하고 경험이 축적되어야 하는데 저는 사실 그렇지 못합니다. 저는 단지 사회복지를 전공하고 있는 선생(교수)일 뿐입니다. 그럼에도 불구하고 이 자리에서 발표를 하고 원고를 쓸 수 있었던 것은 한 가지 이유가 있어서이기 때문입니다.

지난 몇 차례 선거과정에서.... 예를 들면 (각 정당들이) 사회복지 공약을 만들어 달라고 했을 때, 저의 답변은 ‘어떤 자료들을 보셨습니까?’, ‘다른 나라의 거시적인 큰 틀을 본 적은 있느냐.’였는데, (이에 대하여) 거의 어느 정당이든 (그런 것은) 본 일이 없다고 그러더라고요. 그리고  선거가 임박해서 공약을 만들어 달라고 하는데 어떤 틀(거시적 프레임) 없이 어떻게 공약을 만드느냐고, 세부 프레임을 어떻게 짜느냐고 그렇게 거절을 쭉 해 왔는데, 바라건대 (정치인들이) 어떤 큰 틀(거시담론)을 가지고 세부적인 구성 요소를 담았으면 하는 바램 때문에 이번 발표를 수락했습니다.

보통 사회복지를 하시는 분들은 두 가지 자료를 가장 중요하게 여깁니다. 1942년에 나왔던 베버리지 보고서가 영국의 복지국가를 탄생시켰습니다. 1942년 2차 대전 중에 그 보고서가 나왔고, (이 보고서가) 1945년 2차 세계대전이 끝나고 영국을 세계 최초의 사회복지국가로 만들었습니다.

그리고 1992년에 베버리지 보고서가 나온 지 50년 만에 다시 영국 노동당에서 <사회정의위원회>라는 것을 만듭니다. 그리고 1994년에 보고서가 나옵니다.

(직접 책을 들어 보여주면서) 그게 이 자료인데 책 제목이 ‘사회정의(Social Justice)’입니다. 국가 쇄신을 위한 전략들....이라고 나오는데, 이 보고서가 나오게 된 동기는 잘 아시다시피 1979년부터 쭉 연속적으로 영국 노동당은 4차례에 걸쳐 선거에 패배를 합니다. 노동당 당수가 3번 선거를 치뤄 (3번 모두) 다 집니다. 영국 보수당의 마가렛 대처에게 집니다. 그리고 (영국 노동당의) 당수가 바뀌면서 존 스미스라는 학자가 당수로 앉습니다. 이 사람이 당수가 되어서 노동당을 바꾸지 않으면 선거에서 이길 수 없다는 결론을 가지고 그 위원회(사회정의위원회)를 구성 합니다.

그러면서 전반적으로 사회복지뿐만 아니라 전반적인 사회 전체를 어떻게 재구성 할 것인가.... 그것을 2년 동안 연구하여 1994년도에 이 보고서(Social Juctice)가 나왔습니다. 그런데 이 보고서는 국내에 거의 알려지지 않았습니다. 베버리지 보고서는 사회복지 하는 사람들에게 많이 알려져 있죠. 그래서 저는 이 자료를 읽고 왜 우리나라에서는 이런 거시적인 틀을 만들지 못 하는가.... 이때까지 정부차원에서 만든 보고서들이 몇 개 있는데 틀이라고 보기보다는 당시, 당시에 (임기응변식으로) 당시의 현안들을 어떻게 해결할 것인지, 거기에 집중 되어있는 것 같습니다.

제가 이 발표문을 작성하게 된 것도 이 보고서의 틀 내에서...., 제가 오늘 국내에서 좀 논란이 있는 <사회투자국가>를 모델로서 제시 했는데.... 사실은 이 사회투자국가라는 것은 1998년 기든스라는 학자가 ‘제 3의 길’책에서 발표를 했는데 실제로는 이 보고서의 내용이 근간입니다. 자기(기든스)가  독창적으로  만든 것은 아니고요. 앞으로 어떤 계획을 하려면 먼저 어떤 큰 틀을 먼저 마련하고 거기서 세부 지침을 마련했으면 하는 바램에서 발표를 하겠습니다.

미래 한국 복지건설을 위한 신구상

강 욱 모(경상대학교 사회복지학과 교수)

I. 머리말

20세기 말에 접어들면서 선진 복지국가들은 정치□경제□사회적 환경의 변화와 함께 새롭게 대두되는 사회적 위험에 대처하는 것이 점차 힘겹다는 것을 인식하게 되었다. 20세기 말에 복지국가가 당면한 딜레마는 인구 고령화, 생산구조의 변화, 대중의 기대수준의 증가 등으로 사회복지 욕구는 증가일로에 있지만, 이에 필요한 재원을 조달할 수 있는 산업국가의 능력은 낮은 경제성장률, 세금인상의 어려움, 복지국가 확대를 위한 재원조달의 수단으로 적자재정 운용을 꺼리는 일반적 경향 등으로 인하여 저하되고 있다는 점이다(Bonoli et al., 2000: 119).

이론상으로 이러한 딜레마는 복지지출을 줄이거나 혹은 이용 가능한 재원의 양을 증가시킴으로써 해결할 수 있을 것이지만, 현실에 있어서 대부분의 복지국가들은 후자를 정책대안으로 선택하는 것은 용이하지 않다. 세계화라는 국제경제 동향의 결과 각국 정부들이 세입을 증가시킬 수 있는 여지는 줄어들고 있을 뿐만 아니라 다수를 점하고 있는 중산층 유권자들에게 더 많은 기여를 요구하는 것 또한 정치적 부담이 되기 때문이다. 더욱이 대부분의 서구국가들에 만연해 있는 신자유주의적 영향을 고려할 때, 정부가 사회적 지출과 수입 간의 균형을 회복하기 위해 세금을 인상하는 것을 고려하는 것도 쉽지 않았기 때문이다. 세입을 증가시킬 수 있는 정부의 제한된 선택의 여지를 고려할 때, 사회복지에 대한 수요증가와 이용 가능한 재원 사이의 불균형을 해결하기 위한 가능한 대안은 복지지출의 축소일 것이다. 실제로 복지지출의 축소현상은 1980년대에 영국과 미국에서 그리고 1990년대에 유럽대륙과 북유럽 국가들의 복지정책 결정에서 나타난 중요한 현상이었다(Ferrera et al., 2001; Surender, 2004: 5). 하지만 복지축소가 지속적이고 급진적으로 추진되면 복지국가체제를 통하여 다소간 성공적으로 다루었던 사회적 위험과 욕구들이 다시 사회문제로 심화될 것은 필연적인 사실이다.

이러한 복지국가를 둘러싼 딜레마는 한국에서도 예외 없이 나타나고 있을 뿐만 아니라 오히려 다른 선진 복지국가보다 그 변화의 폭과 속도에서 앞서고 있다. 한국은 1990년대 말 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 외국자본이 요구하는 신자유주의적 정책구조를 교조적으로 받아들여 세계화의 부작용에 그대로 노출되어 있으며, 산업구조에서도 IT산업 등 지식기반 산업이 전통적인 산업을 빠르게 밀어내고 있다. 또한, 저출산□고령화 속도는 세계에서 가장 빠르게 진행되어 인구구조의 변화가 급격하게 이루어지고 있으며, 전통적인 가치관이 변화함에 따라 가족구조의 해체가 급격하게 일어나고 있다. 더욱 큰 문제는 한국이 사회경제적으로 이미 21세기 형 후기산업사회로 이행되어 새로운 사회적 위험이 분출되고 있음에도 불구하고 아직까지 전통적인 의미의 복지국가의 변모마저 제대로 갖추지 못한 복지 후진성을 보이고 있다는 점이다. 따라서 한국은 산업사회를 기반으로 하는 ‘케인지안 복지국가의 건설’과 동시에 후기 산업사회에서 나타나는 ‘새로운 사회적 위험에 대한 사회적 대응모델의 구상과 실천’을 동시적으로 실천해야 하는 이중적인 과제에 직면해 있다고 볼 수 있다.

이러한 문제의식을 바탕으로 본 발표는 한국 사회가 직면하고 있는 복지국가 건설의 이중적 과제를 어떻게 이해하고, 어떠한 실천적 전략이 가능할 것인지를 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 복지국가를 둘러싼 사회경제적 조건의 변화를 살펴보고, 이를 기초로 한국 복지국가의 새로운 좌표설정 및 이행이 필요하다는 점을 부각시키고자 한다. 다음에는 한국보다 한 세대 이상 앞서 복지국가를 건설하였고, 현재는 후기 산업사회의 새로운 사회적 위험의 출현이라는 심각한 도전에 직면해서 새로운 복지개혁에 박차를 가하고 있는 선진 복지국가의 복지개혁 사례를 살펴보고, 한국 복지국가 개혁을 위한 국가전략 및 국정 연구 과제를 제시하고자 한다.

II. 21세기 복지 패러다임의 변화

1. 세계화

현재의 복지국가 재구조화의 결정요소에 대한 논의에서 현저한 사실은 세계화이다. 세계화라는 현상은 매우 복합적이고 중층적인 성격을 가지고 있기 때문에, 세계화와 사회복지정책의 인과관계를 정확하게 분석하기란 쉽지 않다. 세계화가 다수 사람들에게 그들의 삶의 기회와 노동생활의 질을 향상시킨다는 주장이 일부 제기되기는 하지만, 많은 연구자들은 사회복지정책 발달에 걸림돌이 된다고 주장하고 있다. 그 원인으로 미쉬라(Mishra, 1997)는 첫째, 세계화는 국민국가의 자국경제에 대한 장악력을 약화시킨다. 둘째, 세계화는 노동시장의 유연성을 촉발하며, 노동의 분화에 따라서 단체교섭도 탈중앙화하게 됨에 따라 임금과 근로조건의 불평등을 초래한다. 셋째, 세계화는 재정건전성을 위하여 사회지출을 억제하게 된다. 넷째, 세계화는 복지국가를 보위하였던 이념적 근거를 약화시킨다. 다섯째, 세계화는 국가로 하여금 노동과 자본 사이의 균형자에서 자본 쪽으로 힘을 싣게 한다. 여섯째, 세계화는 복지국가를 실질적으로 이끌었던 중도좌파의 정책선택의 폭을 줄인다.

결국 신자유주의에 기초한 지구적 시장경제화를 의미하는 세계화는 2차 세계대전 이후 유럽을 중심으로 꾸준히 신장되어온 사회적 권리를 약화시키는 한편, 사회복지정책을 자율적으로 추구할 수 있는 국민국가의 정책형성 능력을 상당히 침식하는 결과를 초래한다는 것이다. 특히 자본시장의 개방을 통해서 자본유입이 늘어나고 이에 따라 국제 투자가들의 영향력이 점차로 증대되는 과정에서, 이제 국민국가의 정부는 자국민에게 뿐만 아니라 외국의 투자가들의 구미에도 맞는 정책을 실시하여야 하는 부담을 안게 되었다.

이와 같은 세계화의 흐름은 앞으로 더욱 거센 물결로 개별국가들을 압박할 것으로 예상되는데, 지금까지 확고하게 일국 프로젝트로 구축된 복지체제와의 상호침투적 관계는 앞으로 21세기의 복지국가의 발전을 조망하는 가장 중요한 가늠자가 될 것이다.

2.  산업 및 고용 형태의 변화

위에서 살펴본 바와 같이, 20세기 후반에 들어서면서 가속화된 세계화는 국민경제, 기업, 가계, 그리고 개인 등 각 경제주체에게 행위양식의 근본적인 변화를 강요하고 있다. 즉 국경을 초월한 무한경쟁 체제 하에서 자기혁신을 통해서  경쟁력을 갖춘 경제주체는 살아남고, 그렇지 못한 주체는 소멸하게 되는 적자생존의 원칙이 지배하게 되었다. 이러한 무한경쟁의 원리는 전통적인 산업중심의 경제에서 지식기반경제(knowledge-based economy)로 이행되면서 더욱 근본적으로 관철된다. 일반적으로 지식기반경제란 새로운 지식의 영역을 개척하는 것과 함께 모든 경제활동에 있어서 여러 형태의 지식과 정보를 최대한 효율적으로 공유, 확산, 활용함으로써 부가가치의 창출과 생산성 향상을 이루어 가는 경제로 정의할 수 있다(문진영, 2008: 124).

이와 같은 지식기반경제로의 이행은 필연적으로 고용형태에도 영향을 미치게 된다. 지식기반경제는 전문적 및 숙련 직업들을 촉진함으로써 이에 순응하지 못하는 무자격 노동자들은 주로 저임금 근로자로 전락하는 노동시장의 이중구조를 강화할 뿐만 아니라 임시직, 비자발적 시간제 직업, 가정에서 일하는 직업 또는 자영업에 있어서와 같은 ‘부정형’의 불안정한 직업들을 조장할 것이다. 물론 이러한 다양한 고용형태는 다양한 기호를 가진 많은 사람들이 고용될 수 있는 장점이 있지만, 이들 근로자를 보호하기 위한 보다 많은 안전장치들이 필요하게 할 것이다. 왜냐하면 여러 직업들이 저임금과 빈약한 보호체계를 제공하기 때문에 장기간 동안 저임금의 덫에 빠져 있거나 비슷한 수준의 직업으로 단순히 이동하게 될 수도 있기 때문이다. 또한, 이러한 고용관계에 속하는 근로자들은 실직과 취업의 반복을 유도하여 노동시장에서 개인 간 차이를 더욱 벌어지게 할 것이기 때문이다. 결과적으로 이러한 고용구조의 변화, 특히 불안전 고용의 증가는 사회적 급여에 대한 수요를 증대시킬 뿐만 아니라 지속적인 고용관계를 전제로 하여 구축된 사회복지프로그램을 훼손시킬 것이다. 이러한 변화로 인하여 사회복지정책은 새로운 방향으로 재구축될 필요가 있다.

3. 소득양극화 구조의 고착화

소득양극화는 소득집단간의 차이는 없어지는 한편으로 소득집단내의 차이는 좁아지는 현상으로, 계층 간 소득분포가 고르지 못한 상태를 나타내는 ‘소득불평등’과는 구별되는 개념이다(문진영, 2008: 126). 다시 말해서 소득양극화는 저소득층 집단과 고소득층 집단의 소득차이는 벌어지는 한편, 고소득층과 저소득층 각기 내부의 소득차이는 오히려 줄어들어 동질화되는 현상으로 결국 중산층이 줄어드는 현상을 말한다.

이와 같은 소득 양극화 현상은 1990년대 이후 가속화된 세계화와 산업구조의 고도화, 특히 전통적인 산업중심의 축적체제에서 IT산업 등 지식기반경제로 이행되면서, 기업 간의 양극화, 산업 간의 양극화, 업종간의 양극화, 그리고 고용의 양극화로 이어지면서 결국은 개인소득의 양극화로 귀결되는 구조적 필연성이 있다는 점이다. 그럼에도 불구하고 한국에서 소득양극화 현상이 최근의 주요 사회문제로 등장하게 된 배경은 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 와싱톤합의(Washington Consensus)로 대표되는 신자유주의를 거의 교조적으로 받아들였기 때문에 그 결과로 양극화사 심화되었다는 것이다. 특히,  IMF 경제위기 이후에 노동유연성 확보와 임금비용의 절감을 위하여 정규직보다는 비정규직 고용을 선호하게 됨으로써, 고소득이 보장되는 정규직과 지위가 불안하고 소득이 낮은 비정규직으로 노동시장이 이분화되면서 양극화가 가속화된 측면이 크다고 볼 수 있다.

이와 같은 시장소득 불평등의 확대는 단지 조세와 소득이전을 통하여 문제를 해결하는 정책이 지속 가능한지에 대한 의문을 제기한다. 시장소득 불평등을 줄이기 위해서는 노동시장 통합 관련 정책에 더 많은 주의를 기울일 필요가 있을 것이다. 특히, 젊은 세대의 경제적 어려움이 영구적으로 지속된다면 더 큰 사회적 위험이 될 수 있기 때문이다.

4. 인구 구조의 변화

삶의 질 향상과 의학기술 등의 발전으로 인한 평균수명의 꾸준한 증가와 출산율의 급격한 하락이 동시적으로 진행되면서 인구고령화가 급격하게 이루어지고 있다. 특히 한국은 지난 2000년에 65세 이상 고령인구가 총인구의 7%를 넘어서 고령화 사회(ageing society)에 진입했으며 2019년에는 14%를 넘어 고령사회(aged society)로 진입할 것으로 예상된다. 이는 많게는 115년(프랑스) 짧게는 24년(일본) 걸렸던 고령화 사회에서 고령사회로의 진입속도가 한국에서는 19년에 불과한 것으로, 특히 현재의 세계 최저 수준의 출산율을 고려하면 고령화 속도는 더욱 가속화될 전망이다. 더욱이 고령사회에서 노령인구 비율이 20%를 넘어서는 초고령사회로 진입하는데 소요되는 시간은 고작 7년으로, 세계에서 유래를 찾기 힘들 정도로 빠른 고령화 속도를 보일 전망이다.

인구구조의 변화들은 세 가지 핵심 이슈들을 내포하고 있다. 첫째, 근로연령에 대한 노인인구의 비율이 최근 급속히 증가했으며, 21세기 전반기 동안 급속히 증가할 것으로 예상되기 때문이다. 총인구에서 차지하는 노인인구의 증가는 사회복지비용을 급속히 증가시킬 것이라는 점과 노령인구의 수요를 충족시키기 위한 충분한 전문적 보호자의 공급과 재정에 관한 염려 등의 측면에서 이슈를 제기할 것이다. 둘째, 근로연령 인구의 노동시장 참가율이  떨어지고 있으며, 향후에 지속적으로 떨어질 것이라는 점이다. 셋째, 실업이 증가하고 있으며, 가까운 장래에 줄어들 것 같아 보이지 않는다는 점이다.

이와 같이 인구고령화는 현재의 근로연령 인구에 대한 재정적 부담을 가중시키고, 노령연금 비용 및 기타 노인 복지 프로그램 비용을 증가시켜, 다른 사회복지 프로그램을 축소시킬 위험성을 증가시킬 것이다. 역설적으로, 고령화로 인한 무거운 공공재정의 부담은 부분적으로 출산율 증가를 위한 아동□가족지원 정책을 적절히 시행하지 못한 결과라고도 볼 수 있을 것이다.

5. 가족구조의 다양화

지난 산업화시기에 한국 사회는 서구 선진복지국가가 몇 세기에 걸쳐서 이룩한 근대화의 과정을 짧은 시기에 압축적으로 달성하다 보니, 사회구조가 이에 조응되어 발전하지 못하는 괴리현상을 보이고 있다. 즉 현재 한국사회는 ‘전통’과 ‘근대’ 그리고 ‘탈 근대적’ 요소가 함께 어우러져 중첩적이고 교란적으로 나타나고 있어서 혼란이 가중되고 있다. 그리고 이러한 혼란스러운 특징이 가장 뚜렷하게 나타나는 곳이 바로 ‘가족’이라고 할 수 있다. 가족 구조에서 나타나는 특성은 가족규모가 축소되고 있다는 점과 다양한 가족형태의 증가이다.

가족규모의 축소는 가족 간에 주고받을 수 있는 비용 또는 재화의 공유 가능성과 가족 구성원 간의 부양가능성을 감소시킨다. 이는 가족 소비에 있어 규모의 경제가 축소되었음을 의미한다. 이와 같은 가족 규모의 축소는 빈번해진 지리적 이동, 독립생활에 대한 선호, 노인들의 소득증가 및 양호한 건강상태, 출산율의 저하, 혼인율의 감소 등에 영향을 받고 있다.

한편, 다양한 가족형태의 증가는 1인 가구 등 비정형 가족(atypical family)의 증가를 반영하고 있는데, 전통적 가족에 속하지 않은 사람에게 어떤 불이익이 증가할 위험이 있다는 의미를 함축하고 있기 때문에 개인의 삶의 기회에 가족 배경의 영향력을 완화시킬 수 있는 사회복지 프로그램의 중요성을 증가시키고 있다. 가족구조의 변화는 가족 상호간의 지원이 더 이상 당연한 상황이 아니기 때문에 아동, 장애인, 노인을 위한 보호와 다양해진 가족의 욕구를 충족시키기 위한 사회복지프로그램의 중요성을 부각시키기 때문이다.

III. 선진복지국가의 사회복지개혁 방향

위에서 살펴본 바와 같이, 서구 복지국가들뿐만 아니라 한국은 자본주의의 세계화에 따른 사회운영 체제의 전환, 경제 위기로 인한 고실업의 증가, 핵가족화□인구고령화 등 사회적 여건 변화 등으로 인해 기존의 복지국가체제로는 다양한 변화를 감당할 수 없는 공통적인 상황에 직면하고 있다. 결국 복지국가가 처한 딜레마는 대량생산과 소비, 근대적 문화규범과 국가복지급여 등을 특징으로 하는 포드주의적 축적체제의 위기와 함께, 성장과 고용, 복지를 동시에 추구해 온 케인즈주의적 복지국가의 기반을 더 이상 유지하기가 힘든 지경에 처하게 되었음을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 서구 복지국가의 사정에 비해 한국의 상황은 더욱 복잡하다고 볼 수 있다. 왜냐하면 한국의 경우 케인지안 복지국가의 기본적인 틀마저 제대로 갖추지 못한 상태에서 급격하게 후기 산업사회로 이행되었기 때문에 ‘전통적인 사회적 위험’(old social risk)뿐만 아니라 ‘새로운 사회적 위험들’(new social risks)이 분출되고 있기 때문이다. 따라서 현재 우리에게 부여된 시대적 과제는 한국 복지국가의 발전을 ‘어떠한 방향에서 설정’을 하며, ‘어떠한 제도로 구성’할 것인가로 요약된다고 할 수 있다. 이를 위하여 한국보다 한 세대 이상 앞서서 복지국가를 건설하였고, 현재는 한국과 마찬가지로 후기 산업사회의 새로운 위험의 출현이라는 심각한 도전에 직면해서 기존의 복지국가의 구각을 벗으며 새로운 복지개혁에 박차를 가하고 있는 선진 복지국가의 사례를 연구하는 것이 반드시 필요하다.

서구 복지국가들의 복지개혁 사례들의 공통점은 케인즈주의적 복지국가에서 국제경쟁력 강화를 최우선의 목표로 하는 ‘슘페트주의적 근로연계 복지국가’(Schumpeterian Workfare State)로 이행되고 있다는 점을 들 수 있다(Jessop, 1994). 물론 이러한 슘페트주의적 근로연계 복지국가로의 이행도 다음과 같은 세 가지 레짐에 따라 상이하다(Esping-Andersen, 1990). 먼저, 자유주의 복지국가 레짐으로 분류되는 영국과 미국은 시장원칙에 대한 강조와 긴축재정, 복지국가의 축소, 탈규제화의 활성화를 통한 ‘근로복지형 개혁’(workfare reform)을 강조하고 있다. 이들 자유주의 국가와는 이념적으로 대척점에 있는 사회민주주의 복지국가 레짐에 속하는 스웨덴, 노르웨이 등 스칸디나비아 국가들은 이미 성공적으로 달성한 소득유지 프로그램을 바탕으로 하여 적극적인 노동시장정책, 양성평등을 중심으로 하는 ‘생산주의적’ 복지정책 또한 ‘사회투자 전략’을 강조하고 있다. 한편, 일반적으로 보수주의 복지국가 레짐으로 분류되는 독일과 프랑스는 적극적 노동시장정책을 통해서 수급자들을 노동시장에 통합시키려는 정책을 강력히 추진하는 특징을 보이고 있다. 이처럼 복지국가의 재편이 다양한 이유는 개별국가의 사회복지 제도적 유산과 복지의지가 정책논리에 따른 계급적 기반의 차이, 그리고 정치 구조적 특성에서 찾을 수 있다(김영순, 1995; 고세훈, 1997). 그럼에도 불구하고 선진복지국가의 복지개혁 논의는 1990년대를 접어들면서 새로운 전기를 맞이하고 있다. 먼저, 이데올로기적 대립의 측면이 상당히 완화되고 미시적 코프라티즘에 기초한 사회협약을 통해서 이 문제에 대응하는 양상이 대두하고 있다(Traxler, 1995). 또한, 해고나 변형고용 등 이른바 수량적 유연화를 지양하는 대신 노동자의 교육훈련의 증대를 통한 기능적 유연화를 도모하고자 노동자의 참여와 협력을 유도하여 자발성과 창의성을 증대시켜 기업경쟁력을 제고시키는 전략에도 점차 눈을 돌리고 있다(Rodgers, 1989). 이러한 맥락에서 길버트(Gilbert and Gilbert, 2001)는 ‘능력부여국가’(enabling state)로 칭하였으며, 기든스(Giddens)는 ‘사회투자국가’(social investment state)라고 표현하였다.

특히, 기든스가 그의 저서 “제3의 길”(The Third Way)에서 처음으로 소개한 사회투자국가는 신우파(New Right)와 구좌파(Old Left)를 넘어서 개인과 공동체, 자유와 평등이 지식기반사회에서 공존할 수 있도록 인적, 사회적 자본에 대한 투자를 통하여 일자리를 창출함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구하는 ‘적극적 중도주의’(active middle way) 국가모델로서 주목을 받고 있다. 기든스에 의하면 투자(investment)로서 평생학습을 통한 부가가치 창출, 기회(opportunity)로서 생활을 위한 일자리, 보장(security)으로서 현명한 복지국가 만들기, 책임(responsibility)으로서 좋은 지역공동체 만들기, 우리자산에 대한 투자로서 조세(tax)에 대한 중도주의적 정책대안들을 제시한다. 개인에 대한 관점 역시 이중수입자 모델(dual earner model)로 상정하여 양성 모두에게 평등한 관점에서 특히 여성과 아동에 대한 정책적 배려를 강조했다(임채원, 2007: 177). 결국, 사회투자국가론은 새로운 위험에 대처하기 위하여 교육-고용-복지-지역공동체 정책이 통합적이고 종합적으로 이루어져야 현재의 복잡한 정책 문제를 해결할 수 있다는 관점이다. 여기서 국가의 역할은 시민들에게 안전한 생활 그 자체를 보장해 주기보다는 구체적으로 시민들의 생산적 기여를 촉진하는 사회적 투자에 보다 힘쓰고, 시민들은 생산적 기여를 위해 개별적으로 인적자본, 즉 투자적 능력□자산을 증대하는 데 힘써야 한다는 것이다. 나아가 복지는 어떤 시민권적 권리가 아니라 노동의 의무를 실행하는 데 필요한 ‘자원’으로서 자리매김 되는 것이다. 화이트(White, 2000: 515)는 이와 같은 권리와 책임의 상호주의가 작동하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 ‘선제적 분배조건들’(some threshold distributional conditions)이 먼저 충족되어야 한다고 주장한다. 첫째, 시민들은 최소한의 ‘생산적 참여’에 대해서 온당한 수준의 사회적 생산물을 공유할 수 있어야 한다. 둘째, 생산적 참여를 할 수 있도록, 그리고 생산적 참여를 하는데 있어서, 시민들에게 온당한 수준의 기회가 보장되어야 한다. 셋째, 생산적 참여의 다양한 유형에 대해서 동등한 대우를 해 주어야 한다. 여기서 생산적 참여는 반드시 시장경제로의 참여만을 의미하지는 않을 수 있다. 생산적 서비스를 제공하는 돌봄 제공자에 대해서도 동등한 대우가 필요하다. 넷째, 모든 생산 가능한 시민들은 보편적으로 생산적 참여의 의무를 수행해야 한다. 이는 부유층□상류계급처럼 스스로를 사회적으로 배제시킨 집단에게 ‘생산적 의무’를 지우는 것까지 포함하고 있다. 기든스는 사회투자국가로의 이행을 ‘새로운 사회적 위험’과 인위적 불확실성이 증대되는 근대 후기사회에 조응할 수 있는 방안이라고 주장하고 있다.

IV. 한국적 복지국가 건설을 위한 신구상

1. 정책방향

1960년대 중반 수출주도형 산업화를 주요한 국가전략으로 채택한 이래 한국경제는 압축적인 고도성장을 이루어 제3세계 발전의 가장 성공적인 모델을 제시해 주었다. 또한 식민지 경험이 있었던 제3세계 국가로서는 매우 드물게 민주화에 성공하여 이제는 시민적 권리의 보장이 가장 중요한 보편적 가치관으로 자리 잡고 있다. 이렇듯 근대화의 양대 기둥인 산업화와 민주화의 성공적인 정착을 통해서 한국 사회는 선진복지국가로 빠르게 발전해가고 있다.

그러나 20세기 말에 이르러, 이러한 압축적 경제성장 중심의 발전주의 국가전략은 종말을 고하게 된다. 특히 1997년 말 IMF 경제위기를 겪으면서 한국은 새로운 시대적 변화에 따른 새로운 국가발전전략이 절대적으로 필요하게 되었다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 세계적인 복지국가의 기반 환경변화는 21세기 한국에도 동일하게 적용될 것임을 전망할 수 있다. 더욱이 한국은 이러한 새로운 21세기의 변화된 상황에 대한 대책을 강구하면서 또 한편으로는 과거 산업화 사회의 미해결 복지문제와 그 잘못된 제도 기반을 바로 잡아야 하는 이중의 과제를 안고 있다. 따라서 지금 우리에게 필요한 것은 산업사회에 기반한 케인지안 복지국가체제를 공고히 하는 동시에 새로운 사회적 위험에 대처할 수 있는 복지체제를 재구축하는 과업이다.

이와 같이 한국이 처한 이중적 과업을 해결하는 방안으로 본 연구에서는 국내에서도 논의의 대상이 되고 있는 사회투자국가를 한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 제시하고자 한다. 물론 국내에서도 사회투자국가를 어떻게 해석하고 한국에 적용할 것인가에 대한 논쟁이 있다(김영순, 2007; 양재진, 2007; 임채원, 2006). 사회투자국가에 대한 비판적 주장들을 보면, 먼저, 사회투자국가가 말하는 사회투자는 적절한 기본소득보장과 보편적 서비스를 뒷받침해 주지 못한다는 점에서 결국 신자유주의 헤게모니를 강화할 것이라는 주장이다(이주희, 2007). 둘째, 사회투자국가는 노동시장 참여를 촉진하는 교육과 훈련, 그리고 기타 프로그램을 활용하여 시장참여를 통한 복지의 해결을 강조하는 반면, 시장 자체의 문제점에 대해서는 무관심하다는 것이다(김영순, 2007). 셋째, 기초생활보장이나 최저생계비 등에서 여전히 사각지대가 넓게 존재하고 기초복지 인프라가 구축되지 않은 상황에서 사회투자를 주장하는 것은 최근 생성되기 시작한 복지인프라를 신자유주의적인 방식으로 재개편해 버릴 수 있다는 지적이다(임채원, 2007).

이러한 비판에도 불구하고 사회투자국가는 다음과 같은 몇 가지 측면에서 한국적 복지국가 건설의 방안으로 진지하게 탐구할 가치가 있다는 판단이다. 먼저, 사회투자국가 담론이 기든스가 주장하는 바와 같이 신우파와 구좌파의 이념을 넘어서는 적극적 중도주의 국가모델이라는 점에서 최근 한국에서 분배정책을 놓고 벌어지고 있는 이념적 갈등을 희석시킬 수 있는 방안이 될 수 있다는 점이다. 특히 성장과 분배라는 이분법적 논리가 지배적인 상황에서 불가피하게 복지에 대한 논의에 성장을 위한 투자를 접목시키지 않을 수 없는 현실 때문이다. 나아가 한국의 복지국가 발전수준이나 정부의 정책기조, 노동과 자본의 권력 불균형 등에 비추어 볼 때, 북구의 조정시장국가가 추구한 정책보다는 영미형의 자유주의 시장국가의 정책에 대한 제도화 가능성이 높다는 현실적 판단에서 이다(이주의, 2007). 특히, 우리나라에서는 90%를 넘어서고 있는 민간중심의 복지전달체계, 민간중심의 의료서비스, 교육에서 사학의 과도한 비율 등 공공성의 기반이 취약한 상태임을 고려할 때, 국가적 최소한을 국민적 권리로 보장하는 영미권의 자유주의 복지 레짐도 아직은 우리에게 많은 시사점을 던져주고 있다는 점이다. 끝으로, 세계화, 지식기반 사회로의 이행, 노동시장의 변화 등을 고려할 때 인적자본에 대한 투자로서의 사회투자는 매우 중요하기 때문이다.

그러면 사회투자국가 담론을 한국적 현실에 정착시키기 위해서은 어떠한 전략이 모색되어야 할 것인가? 앞에서 언급한 바와 같이, 한국은 케인지안 복지국가가 전제하는 국민기본생활보장 조차도 아직은 보장하지 못하고 있다는 현실을 고려하여, 소득, 건강, 주거, 교육 등의 제 분야에서 사회적 기본권을 우선적으로 확립하면서 사회투자국가가 제시하는 정책제언들을 수용할 필요가 있을 것이다. 선진 복지국가의 문제가 국가복지의 과잉공급에 의한 불가역성의 문제로 제기되었지만 적어도 국민기본생활보장과 관련해서는 철저히 국가복지가 유지되고 있다는 점을 고려하여, 한국도 각 개별 복지제도에 대한 품질개선 노력이 있어야 할 것이다. 한국도 5대 사회보험제도와 국민기초생활보장법이라는 공공부조체제를 구축함으로써 선진 복지국가들과 비슷한 복지체계를 구축하고 있지만, 사회보험제도나 공공부조제도의 급여수준이 낮을 뿐만 아니라 어느 것에도 혜택을 받지 못하는 이른 바 ‘복지사각지대’에 놓여 있는 국민들이 많이 있다는 것이 현실이기 때문이다. 이들에 대한 국민기본생활보장이 되지 않는다면 사회적 불안이 증대되고 공동체의식이 와해되는 등의 엄청난 사회적 비용이 요구될 것이며, 결국은 국가경쟁력을 약화시키는 악순환이 발생할 것이기 때문이다.

2. 분야별 주요 정책 내용들

1) 아동 및 가족을 위한 복지정책

아동기 경험이 이후 성인가 삶에 결정적으로 중요한 영향을 미친다는 것이 실증적으로 확인되고 있다는 사실을 반영하여, 아동과 아동기 자녀를 둔 가족복지에 보다 큰 정책적 고려를 해야 할 것이다. 특히 빈곤가구의 아동들은 학업 수행에서 어려움을 경험하며, 성인이 된 후에도 실직이나 질병, 장애를 경험할 가능성이 매우 크다. 또한 빈곤가정의 아동들은 빈곤의 악순환을 통해 그들 자신이 빈곤아동의 부모가 될 가능성이 크다. 우리의 전통은 가족이 아동에게 보살핌을 제공하고 욕구를 충족시켜 주는 최고의 수단으로 기능해 왔기 때문에, 아동과 가족에 대한 낮은 수준의 사회적 지출이 가능하였다. 하지만 가족구조의 급격한 변화로 인해, 아동에 대한 보호를 가족에게만 의존해 온 기존의 정책에 대해 변화가 요구되고 있다. “새롭게 구축될 사회투자국가”는 아동을 양육하는 여성들의 근로 욕구가 충족되도록 지원하고 자녀를 출산하고 양육하는 데 따르는 장애물들을 제거할 수 있도록 지원함으로써, 저출산□고령화로 인해 예측되는 부정적인 결과들을 감소시킬 수 있는 방안을 모색하여야 할 것이다. 나아가 아동에게 자립과 평생학습의 선순환 구조를 지원하고 미래를 위해 보다 많은 준비를 하게 함으로써, 최상의 인생 출발을 할 수 있도록 하여 결국 빈곤과 불이익이 악순환되는 고리를 끊도록 해야 할 것이다. 이를 위한 정책방안들로는 아동에 대한 투자, 모성고용 활성화, 일과 가족 책임의 조화, 부모의 출산을 장려하는 환경조성 등이 고려될 수 있을 것이다.

2) 근로빈곤층을 위한 복지정책

근로연령층의 빈곤 및 사회적 배제 방지는 사회복지정책의 중요한 목표 중의 하나가 되어야 한다. 빈곤 및 사회적 배제의 근본적 요인은 일반적으로 소득이 부족을 들 수 있지만, 보다 근본적인 원인은 개인의 기술부족과 보유한 기술의 활용을 어렵게 하는 개인적□구조적 요인들, 특히 급여수급 기간 동안 기술 습득 및 활용의 어려움이 더욱 악화된다는 데서 찾을 수 있다(정영순 외, 2009: 145). 일반적으로 근로빈곤층을 위한 복지정책은 맞춤화된 개입, 통합적 서비스 강조, 재활과정에서 클라이언트와 서비스 제공자 간의 상호협력 의무 그리고 근로에 부정적인 유인을 제거하기 위한 급여체계 계획 등이 결합되었다. 하지만 이러한 정책들이 근로빈곤층의 모든 문제의 해결책은 아닐 것이다. 모든 사람들이 노동시장에 참여하는 것을 기대할 수 없거나, 취업을 하더라도 취업상태를 계속 유지할 수 없거나, 빈곤에서 벗어날 정도로 임금이 높지 않거나, 근로자의 지속적인 기술개발과 정책 향상을 기대할 수 없다면, 단순히 노동시장에 참여하는 것만으로 사회적 배제 문제가 해결되지 않기 때문이다. 따라서 “새롭게 구축될 사회투자국가”는 먼저, 노동시장 통합 또는 재통합에 어려움이 있는 한부모와 장애인과 같은 사람들에게 일을 통한 보상 제공과 더불어 적절한 소득을 보장하는 조치들이 병행되어야 할 것이다. 즉, 일을 통한 보상 정책과 고용가능성이 적은 사람들을 대상으로 하는 효과적인 사회보호프로그램들과 연계되었을 때 한 나라의 빈곤감소 전략으로서 제 기능을 다할 수 있다는 것이다. 또한, 고용통합과 소득보장이 병행된 정책을 국가와 국민 간의 상호의무원칙을 기초로 해서 접근할 필요가 있을 것이다. 상호의무원칙에서는 국가는 수급자를 지원하기 위해 노력하는 한편, 국민(특히 근로빈곤층)은 구직활동과 생산적 활동에 최선을 대해 참여한다는 것이다. 근로빈곤층의 위한 사회투자국가 전략으로는 근로연계복지 의제설정, 재직근로자복지 향상, 단순한 노동시장 참여 이상의 변화 강조, 근로하기 어려운 사람들을 대상으로 하는 프로그램들과 효과성 증진 등이 고려될 수 있을 것이다.

3) 노인을 위한 복지정책

급속한 인구고령화와 함께 노인들이 당명하게 되는 새로운 사회적 위험들은 노인복지의 과중한 재정 부담으로 나타나고 있으며 앞으로 더욱 그러할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 기존의 사회복지정책은 노인의 지속적인 근로를 방해하는 요인, 사회적 고립과 장애 위험, 특정 집단에 편중된 높은 빈곤율, 특히 단절된 근로경력을 가지고 있거나 연금 자격이 없는 노인의 문제에도 제대로 대처하지 못하고 있는 현실이다. 이같이 노인들이 당면하는 사회적 위험의 유형변화와 관련 프로그램의 재정 지속가능성에 대한 위협은 노인복지정책 방향의 변화를 요구하고 있다. “새롭게 구축될 사회투자국가”는 노인들의 능력을 활용하여 노인복지를 증진시킨다는 관점에서 노인 자신에게는 물론 사회 전체에 이익이 되도록 경제적□사회적 활동에 지속적인 참여를 방해하는 장애물을 제거하는 데 초점을 두어야 할 것이다. 나아가 비공식 돌봄부담의 대부분을 담당하고 있는 여성들의 노동시장 진출이 증가하고 있다는 사실을 고려하여 돌봄부담의 사회화도 확대되어야 할 것이다. “새롭게 구축될 사회투자국가”에서 노인복지를 위해 고려할 수 있는 정책방안으로는 건강한 노인들이 보다 오랫동안 노동시장에 머물게 하는 것, 근로소득을 포함한 노후소득의 다양화로 노령연금 비용을 낮추는 것, 취약한 노인들을 위한 양질의 서비스제공 체계 구축 등이 고려될 수 있을 것이다.

4) 공□사 파트너십을 통한 효율적인 서비스 전달체계 구축

사회복지 수요와 공급의 격차를 줄이기 위해서는 그리고 새롭게 분출되는 사회적 위험에 대처하기 위해 제시된 정책들을 효율적으로 제공하기 위해서는 사회복지서비스 전달체계를 재구축할 필요가 있다. 대체적으로 사회복지서비스는 공공기관, 영리기관, 비영리기관, 가족 등 여러 공급주체에 의해 수행되어 왔지만, 각 공급주체가 어떠한 역할을 수행해야 하는지에 대해서는 많은 논쟁이 있어 왔다. 하지만 최근 들어 정부가 주도적 역할을 하는 전통적 전달체계는 한계가 있다는 데 대체적인 합의가 있다. 즉 국가가 국민기본생활보장과 관련한 서비스 제공을 보장하는 적극적인 역할을 수행해야 한다는 데는 동의하지만, 국가가 직접적으로 이러한 서비스를 공급해야 한다는 생각에 집착할 필요가 없다는 것이 대체적인 인식이다. 전통적 사회복지서비스 전달체계는 재정적인 불안정을 초래할 뿐만 아니라 새롭게 등장하는 사회문제들에 적절히 대처하기에는 힘들다는 평가에서 이다. 따라서 “새롭게 구축될 사회투자국가”는 최근에 확대된 사회복지체제에서 정부기관 내□외의 다양한 공급주체들의 역할을 확대하는 방안과 다양한 공급주체들 간의 유기적인 파트너십을 구축해야 할 것이다. [표 1]은 Burchardt(197)가 제시한 사회복지서비스 전달주체들 간의 파트너십 구축을 통하여 사회보장, 고용, 지역사회서비스, 주택의 영역으로 구분하여 적용한 사례들이다.

[표 1] 사회복지서비스 공급주체 간 파트너십 구축 사례

기능			사회프로그램의 예
공급	재정	의사결정	사회보장과 고용	지역사회서비스와 주택
공공	공공	공공	퇴직연금, 사회부조, 아동급여, 실업보험, 실업부조	요양원보호, 재가서비스, 주택수당, 노숙자서비스
공공	공공	민간	선택적인 이자연금, 공공고용서비스	자발적인 소득연계 실업보험
공공	민간	공공	정부기관을 통한 강제적인 아동보호 유지	공공주택임대
공공	민간	민간		지방자치의 아동보호 비용
민간	공공	공공	연금에 있어 세금혜택과 세금공제
민간	공공	민간	바우처제도와 개인고용서비스 지원	주액소유주를 위한 세금공제, 개인임대자를 위한 주택수당, 주택바우처
민간	민간	공공	의무적인 개인연금과 기업연금
민간	민간	민간	자발적인 기업연금과 개인연금	민간 요양원과 간호서비스, 주택소유주에 대하 임대, 사적임대

출처: Burchardt, T. (1997).

이러한 사회복지서비스 공급주체 들 간 파트너십 구축의 결과로 사회복지서비스 전달체계, 재정, 의사결정 영역에서 ‘공공’과 ‘민간’의 경계가 모호해질 것이기 때문에 책임성의 문제를 비롯한 여러 비판들이 제기될 수 있지만(강욱모, 2008, 2009 참조), 정부의 책임성을 명확히 하고 사회복지 프로그램들의 질을 담보할 수 있는 모니터링 및 품질 평가체계가 구축된다면 경제적 효율성을 추구할 수 있을 뿐만 아니라 프로그램 운영 차원에서 프로그램들 간의 협력과 행정 효과성 증진을 담보할 수 있을 것이다.

V. 결론

전후 자본주의 회복기를 거쳐서 1950년대 이후 자본주의 황금기에 출현한 복지국가는 일정한 사회경제적 조건 하에 구축되었다. 우선 경제구조의 측면에서 살펴보면, 안정적인 경제성장이 지속되면서 저물가와 완전고용에 가까운 높은 수준의 고용을 유지할 수 있었다. 인구구조의 측면에서도 경제활동 인구와 피부양 인구의 균형이 유지되는 안정적인 인구피라미드를 보였으며, 가족구조도 안정적인 핵가족의 형태가 주된 가족형태로 자리 잡고 있었다. 그리고 정치적 차원에서도 조직화된 대규모의 노동자와 중산층이 복지국가의 강력한 지지세력을 형성하였으며, 이러한 조건 속에서 국민국가의 정부는 시장에 적극적으로 개입하여 환율, 이자율, 그리고 고용율을 관리할 수 있는 능력이 있었다.

하지만 20세기 말에 접어들면서 이와 같은 복지국가를 지지하던 환경은 급속히 변화하였고, 이에 따라 복지국가는 새로운 길을 모색하지 않을 수 없게 되었다. 본 발표에서는 전통적 사민주의와 자유주의 복지국가 레짐의 중간에 위치하는 기든스(Giddens)의 ‘제3의 길’ 복지국가체제가 표방하는 사회투자국가 담론을 중심으로 한국의 복지국가 건설을 위한 새로운 방안을 제시하고자 했다. 사회투자국가 담론에 대한 기존의 국내 논쟁에 비추어 볼 때, 본 발표에 대해 많은 비판이 제기될 수 있을 것이다. 사회복지학을 공부하는 입장에서 사회민주주의 복지국가 레짐이 현재의 복지국가체제 중에서는 그래도 가장 이상적이라는 데는 이의를 제기하지 않는다. 하지만 한국의 사회복지 현실을 감안할 때, 사회민주주의 복지국가체제를 기반으로 “미래 한국 복지건설을 위한 신구상”을 제시하기는 너무 비현실적이라는 느낌을 지울 수 없다. 모든 국가모델이나 정책은 현실적 조건을 고려해야만 실현가능성이 높아진다는 전제하에, 그래도 국민기본생활보장에 관한 사회적 권리는 철저히 보장되는 자유주의 복지국가 레짐도 우리에게 많은 시사점을 제공한다는 생각이다. 특히 기든스가 주장하는 사회투자국가 담론은 경제적 세계화, 산업구조 변화, 저출산□고령화 사회와 같은 경제□사회적 도전들에 대응할 수 있는 새로운 방안이 될 것으로 판단된다. 인적□사회적 자본의 투자를 통해 사회□경제적 복지환경 변화에 대응할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이기 때문이다. 이제 한국의 현실을 고려한 새로운 복지국가체제 재편 가능성은 사회구성원 우리 모두의 손에 달려 있을 것이다.

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