복지행정에 있어서 운영방법에 관한 논의

김 병 숙

건국대학교행정문제연구소 책임연구원

1. 들어가며

한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 소개되고 있는 사회투자국가는 예방적이고 적극적인 복지의 방향을 제시하고 있다는 점에서 매우 의미 있다고 할 수 있다. 특히 복지정책에 있어서 좌파와 우파 간의 이념적 갈등을 넘어 인적, 사회적 자본에 대한 투자를 통하여 일자리 창출함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구한다는 점은 일자리가 최고의 복지라는 현 정부의 정책기조에도 부합한다고 본다.

양재진(2007)은 저출산고령화, 가족의 해체, 근로빈곤의 확산, 가난의 대물림, 성장잠재력의 저하 등 우리가 처한 문제에 대해 균형잡힌 해답을 사회투자전략에서 찾을 수 있을 것으로 기대하며, 복지프로그램의 내용 면에서 보육, 교육, 장기요양 등 보살핌 서비스, 적극적 노동시장정책 등 사회서비스체계의 확립을 통하여 여성의 노동시장 참여를 촉진하고 인적자원의 충전과 개발을 도와주며 아동의 인지발달을 도와 줄 것으로 보고 있다.

그러나 이와 더불어 논의해야 할 부분은 사회투자국가의 성공을 위한 운영방식에 관한 문제이다. 최근 행정의 패러다임이 고객지향적인 방향으로 변화하고 있다는 점에서 볼 때 운영적 주체로서의 정부 역시 고객지향성을 추구해야 할 필요성이 제기되며, 동시에 정부의 역할을 어디까지로 볼 것인가에 대하여 고민할 필요가 있다는 점이다.

2. 운영주체로서의 정부

박중훈(1999)은 행정패러다임의 변화를 ‘시민(고객)중심의 관리’, ‘성과중심의 관리’, ‘시장중심의 관리’ 등으로 요약하고 있는데, 시민(고객)중심의 관리는 행정관리에 있어서 과거 공급자로서의 관료/정부중심에서 탈피하여 시민의 참여에 입각한 행정개혁과 시민에 의한 관리를 실현하는 것이다. 이는 시민을 행정서비스에 대한 단순한 고객으로만 한정하는 것이 아니라, 그들을 국정관리에 있어서의 주인, 아젠다 설정자, 공동 생산자, 그리고 평가자 등으로 간주하고 있다. 이러한 접근 하에서 시민들은 자신들과 관련된 행정서비스의 생산과 공급을 비롯한 행정관리를 실현함에 있어서 성과평가 및 의사결정 과정에 능동적인 주체로 참여하는 것이다.

박중훈, 행정서비스 품질제고를 위한 연구, 한국행정연구원, 2005

또한 시장중심의 관리는 정부의 경제정책 수립 및 운용 이외에 행정관리에 있어서도 가능한 한 시장원리에 입각하여 시장적인 요소를 도입하여 적용하는 접근이다. 시장중심의 관리는 시장의 활동에 대한 정부의 개입을 최소화하는 규제의 개혁과 특정서비스에 대하여 정부가 생산 및 주체로서 직접적으로 개입하는 방식을 탈피하고 가능한 한 이를 민간 기업을 활용하여 수행하는 민간위탁을 비롯한 민영화의 활성화와 민간 기업이 활동하는 시장적인 요소를 공공분야에 도입하여 적용하거나 확대하는 접근을 의미한다.

행정패러다임의 변화

변화단계	단계별 특성
제 1 단계	- 공-사 부문 구분 없는 단순행정(administration)의 개념
제 2 단계	- 효율성 강조 - 소품종, 대량생산, 대규모 집단에 제공 - 전반적인 업무에 대한 강력하고 엄격한 중앙집권과 통제 - 고객에 대한 개념 정의: 조직의 상사, 대통령, 국회의원 등
제 3 단계	- 효과성 강조 - 다품종, 소량생산, 소규모의 다양한 집단에 제공 - 다양성과 개성 강조 - 창의성과 임파워먼트 강조 * Work More and Better with the Less * Go Back to the Basic - 기준 설정과 결과 감사에 대한 강력하고 엄격한 중앙 리더십과 통제 - 고객에 대한 폭 넓은 개념 정의: 공무원 자신이 생산하는 행정서비스 를 이용하는 모든 사람: 일반 민원인에서 정치인과 대통령에 이르기까 지 외부고객과 직장의 상사에서 장관에 이르기까지 내부고객 모두 포 함 - 고객만족-> 감동-> 절정(고객욕구에 앞선 질 높은 서비스 제공) - 소비자 중심의 맞춤행정

* 자료출처: 김석준 외, 2000

고객지향성의 중요성은 공공행정서비스 부문에도 영향을 미쳐, 행정개혁의 바람직한 목표의 명실상부한 실현을 위해서 정책과 행정의 실질적 내용이 고객의 욕구를 반영하여 결정되고, 이것이 고객이 만족할 수 있는 수준의 행정전달체계를 통해 국민에게 전달되어야 함을 강조한다(박천오, 1997).

고객지향적 행정은 최근의 시장경쟁적 환경에서 이윤의 극대화를 추구하는 기업이 능률성을 달성하기 위하여 활용하는 다양한 관리방식을 행정에 도입하여 관료제적인 비능률을 개선해야 한다는 인식하에 기업경영을 벤치마킹(benchmarking)하여 행정의 문제점을 개선하려는 논의로 이어졌으며. 이러한 논의의 특징은 첫째, 정부관료제의 비능률적인 문제를 해결하기 위하여 행정의 능률성을 제고해야 한다는 점과, 둘째, 행정의 대상으로 인식되어 왔던 주민을 기업이 고객을 대하듯이, 행정의 고객으로 대우해야 한다는 봉사성의 강조로 요약할 수 있다.

3. 사례: 노인자기요양보험

2008년 7월부터 시행된 노인장기요양보험은 고령이나 노인성질병 등으로 인하여 6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사지원 등의 장기요양급여를 사회적 연대원리에 의해 제공하는 사회보험 제도로서 수급자에게 배설, 목욕, 식사, 취사, 조리, 세탁, 청소, 간호, 진료의 보조 또는 요양상의 상담 등을 다양한 방식으로 장기요양급여를 제공하게 된다. 이미 오래전부터 고령화 현상을 겪고 있는 선진국들은 우리나라 보다 앞서 다양한 방식으로 장기요양서비스를 제공 중에 있다.

<선진국사례>

제공 방식	국가
제정방식(국가+지방자치단체)	영국, 호주, 스웨덴, 노르웨이
사회보험 방식	독일, 일본, 네덜란드, 룩셈부르크
건강보험의 급여 일종으로 제공하는 방식	미국, 캐나다

<선진국 사례제공 방식 국가>

* 제정방식(국가+지방자치단체) ; 영국, 호주, 스웨덴, 노르웨이

* 사회보험 방식 ; 독일, 일본, 네덜란드, 룩셈부르크

* 건강보험의 급여 일종으로 제공하는 방식 ;  미국, 캐나다

이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다.

‘07. 4. 2 「노인장기요양보험법」이 국회 본회의를 사실상 만장일치로 통과 후 4. 27일 공포됨으로써, ‘08. 7. 1부터 노인장기요양보험제도가 시행되었다.

노인장기요양보험제도는 그 간 가족의 영역에 맡겨져 왔던 치매.중풍 등 노인에 대한 장기간에 걸친 간병, 장기요양 문제를 사회연대원리에 따라 국가와 사회가 분담한다.

노인장기요양보험제도는 노인뿐만 아니라 장기요양을 직접 담당하던 중장년층과 자녀 등 모든 세대에게 혜택을 주는 제도로서, 노인들은 더 이상 자식들에게 부담을 주지 않고 계획적이고 전문적 장기요양서비스를 받을 수 있어 보다 품위 있게 노후를 보낼 수 있고, 장기요양을 직접 담당하던 중장년층은 정신적, 육체적, 경제적 부담에서 벗어나 경제, 사회활동에 전념할 수 있다. 또한 자녀들도 장기요양 부담이 해소된 가정에서 더 나은 교육과 보살핌을 받을 수 있다.

노인장기요양보험 홈페이지(www.longtermcare.or.kr)

'노인장기요양서비스' 이용자의 보호자 1,000명을 대상으로 한국갤럽이 6월 만족도 조사를 한 결과 응답자의 40.2%가 '장기요양서비스 이용 후 건강이 좋아졌다'라고 답했으며, '가족들이 심리적 부담을 덜었다'는 응답이 무려 91.7%로 제도에 대한 만족도가 높은 것을 알 수 있다. 이는 그동안 노인 돌봄이 '사회복지'차원이 아니라 '가족복지'에만 맡겨졌던 탓에 가족 구성원의 부담이 컸기 때문이라 할 수 있다.

노인장기요양보험은 이밖에도 노인과 여성에 대한 사회적 일자리 제공, 사회구성원들의 비용분담 등을 통한 사회통합의 순기능을 가지고 있으며, 이는 '새롭게 구축될 사회투자국가'라는 측면에서도 바람직하다고 볼 수 있다.

그러나 보건복지가족부는 2009년 10월7일 노인장기요양보험제도 개선책을 입법예고 하면서 요양보험 방문요양기관의 설치 및 운영기준을 대폭 강화하였다.

이제 시행한지 2년이 채 되지 않는 제도에 대하여 그 기준을 달리 한다는 것은 고객지향정 행정이라는 개념으로 볼 때 선뜻 이해가 가지 않는 부분이다.

물론, 노인장기요양보험의 운영에 따른 부작용이 있겠으나 이를 개선하기 위한 방편으로 보건복지가족부가 제시한 개선책에 대한 근거가 부실하다는 지적과 함께 운영적 주체인 정부의 역할에 과연 적절한가에 대한 문제이다.

첫째, 입법예고의 근거가 되는 재가복지시설의 과다 설치 문제이다. 2009년 9월을 기준으로 노인장기요양서비스를 받는 국민은 29만6877명으로 전체 노인인구의 5.33%에 불과한 반면 경증 치매와 중풍을 포함해 실제 요양서비스가 필요한 노인은 60만명이 넘는 것으로 추정된다.

동아닷컴(www.donga.com), 2009 11.19

노인장기요양서비스를 필요로 하는 노인 인구에 비해 서비스를 제공하는 기관의 수는 오히려 아직도 미흡하다고 볼 수 있다.

노인장기요양보험의 통계자료에 따르면 2009년 11월 15일 현재 1,2,3등급 인정자와 등급 외 인정자를 합쳐 378,544명이며, 기관 수는 시설 2,571개소, 재가 11,467개소임.

따라서 재가복지기관의 설치와 운영기준을 강화하기 위한 개선책과 근거로 제시하는 자료 사이에 인과관계가 부족한 것으로 보인다.

둘째, 설치기준을 강화하여 소규모기관의 통폐합을 유도한다는 점이다.

사회투자국가에서 제시하는 국가의 역할은 서비스를 직접 제공하기보다는 참여자들의 역량을 강화하여 개별적으로 투자적 능력과 자산을 증대할 수 있도록 촉진하는 데 있다고 볼 때 입법예고안은 오히려 이를 저해하는 요인으로 작용할 수 있다.

셋째, 정책의 신뢰성, 공감성에 관한 문제이다.

정부의 정책은 무엇보다 신뢰할 수 있어야 한다. 오세윤(2000)은 고객지향적 행정을 위한 지표로 적절성, 신뢰성, 반응성, 확실성, 공감성을 들고 있다.

보건복지가족부의 입법예고안을 살펴보면, 정책을 만들기 위한 나름대로의 고민한 흔적이 보이지 않는다. 이는 국가정책의 신뢰성을 저해하고 공감성을 얻기에 도 부족한 면이 있다. 따라서 정부는 규제를 강화하거나 완화하는 역할에서 벗어나 정책의 운영에 대한 관리, 감독 기능을 강화함으로써 부작용을 최소화함과 아울러 참여자들이 최대한 역량을 발휘할 수 있도록 걸림돌을 제거해 주는 것이 바람직하다고 볼 수 있다.

4. 나가며

사회투자국가는 선진복지국가를 건설하는 대안으로 부각되고 있다. 제도적 마련과 함께 이를 실천하기 위한 운영방법에 관한 논의도 필요할 것으로 보인다.

최근 행정의 패러다임이 고객지향적으로 변화한다고 볼 때 사회복지정책에 있어서 고객지향성은 매우 중요한 과제라 할 수 있다. 이를 위하여 세부정인 정책에 있어서도 고객지향성이라는 정책틀을 세움으로써 정책의 신뢰성 및 공감성을 확보할 수 있다. 거시적인 면에서 아무리 좋은 제도를 도입한다고 하더라도 개별적인 정책운영 과정에서 고객지향성을 배제하는 경우에 국가의 역할이 제대로 수행된다고 보기 어렵기 때문이다.