NGO 학회 발표원고

DJ 정부의 사회복지제도의 발전과 NGO의 역할

- 국민기초생활보장법을 중심으로 -

문 진영 (서강대학교 사회복지학)

전(前) 국민기초생활보장제도 추진연대회의 정책위원장

1. 서론

20세기 후반 시민사회의 급성장으로 인하여 근대 산업사회의 전통적인 3 주체라고 할 수 있는 시장, 국가 그리고 시민사회의 위상이 변화하고 있으며, 그 변화의 핵심에 비정부기구(NGO: Non Government Organisation, 이하 NGO)의 비약적인 발전이 자리잡고 있다. 흔히들 협회혁명(associational revolution)으로도 불리는 NGO 혁명은 구미의 선진국뿐만 아니라 아시아 아프리카 그리고 남미 및 구(舊)소련권 국가에 이르는 지구촌 곳곳에서 활발하게 이루어지고 있고, 그 활동영역과 영향력도 개별 국민국가의 틀을 넘어서서 세계적인 차원에서 이루어지고 있다. 실로 21세기는 ‘NGO의 세기’라는 말이 실감되고 있다.

UN에서 회원국 정부이외의 단체와 파트너쉽을 이루는 사업을 진행시키면서, 비정부기구(NGO: Nongovernmental Organisation)라는 개념을 처음으로 사용하였는데, 초기에는 영리기업을 포함하는 매우 포괄적인 개념으로 사용하였다. 하지만 최근에는 영리를 목적으로 하지 않는 즉 공익을 추구하는 시민사회단체(Civil Society Organisation)라는 개념으로 정착하였고, 이는 제1부문(국가)과 제2부문(시장)과 대비하여 제3부문으로 불리어진다.

이러한 세계적 차원에서 진행되고 있는 NGO의 비약적인 발전의 배경에는 무엇보다도 20세기 하반기부터 심각하게 진행되어온 복지국가의 위기, 발전의 위기, 환경의 위기, 사회주의의 위기 등 4대 위기가 복합적으로 작용하고 있지만(Salamon 1994), 그 심층적인 이면에는 사회구성원의 사회적 욕구가 개별화, 다양화, 복합화, 중층화, 그리고 미세화(微細化) 되고 있는 현대 사회의 특성이 자리잡고 있다. 즉 무제한적 사익(私益)만을 추구하는 시장체제와 획일적인 운영원리에 입각한 경직적인 국가체제로는 해결은 고사하고 접근마저 어려운 사회문제들이 산적해가고 있는 현실에서 비영리적(non profit)이고 비정부적(non-governmental)인 성격을 지닌 NGO에 사회적 의미와 영향력이 날로 커지고 있다. 물론 NGO의 이념적 스펙트럼이 워낙 다양하고, 활동범위 역시 매우 넓어서 한마디로 규정하기는 힘들지만, 시민사회가 성숙해 감에 따라 ‘국가와 시장’이라는 강력하고 현실적인 힘을 가진 역사적 존재의 틈새에서 자기 정체성과 자기 영역을 확보해가며 영향력을 증대시키고 있다. 20세기말부터 이러한 NGO의 영향력이 가장 활발하게 증대되는 분야가 인권분야, 환경분야와 더불어 사회복지분야라고 할 수 있다.

이 글은 이러한 의미를 가지고 있는 NGO의 역할과 기능을 우리나라의 사회복지분야에 적용하여 설명할 목적으로 작성되었다. 이를 위하여 다음 장에서는 일반적인 관점에서 사회복지분야에서의 NGO의 기능과 역할을 살펴보고, 이를 기초로 DJ 정부 출범 이후 활발하게 전개된 사회복지제도의 발전과정을 NGO의 역할이라는 측면에서 살펴본다. 이어 제3장에서는 정권교체 이후 현 정부가 추진한 사회복지제도의 개혁을 각각의 사회보험제도(국민연금제도, 의료보험제도, 고용보험제도, 산업재해보상보험제도)와 공공부조제도(국민기초생활보장제도)로 나누어 살펴본다. 그리고 제4장에서는 ‘국민기초생활보장법 제정추진 운동’이라는 사례분석을 통하여 국가제도의 형성에 있어서 새롭게 등장하는 NGO의 역할과 기능을 살펴보고, 제5장 결론부분에서는 사회복지분야에서의 NGO 활동의 가능성과 한계를 통해서 앞으로의 과제를 정리하고자 한다.

2. NGO와 사회복지제도의 개혁동향

2.1 복지국가의 변화와 시민사회의 발전

근대 산업사회를 구성하고 있는 3 주체인 시장과 국가 그리고 시민사회는 각각 나름의 운영원리를 가지고 있지만, 시민사회의 영역은 다른 두 주체에 비하여 운영원리가 그리 뚜렷해 보이지 않는다. 즉 ‘가격’이라는 원리를 가지고 사회의 물적 토대를 제공하고 있는 시장과 ‘권위’라는 원리를 가지고 사회구성원에 대하여 배타적인 통제권을 행사하는 국가에 비하여 ‘연대(solidarity)'라는 원리를 가진 시민사회는 한 사회의 성격을 규정할 수 있을 만큼의 현실적인 힘을 가지지는 못하였다. 역사적으로 시민사회는 ’시장과 국가‘라는 강력한 존재의 틈새에서 부차적인 위상밖에 가지지 못하였으며, 특히 제2차 세계대전 이후에 서구(西歐)에서는 ’연대‘라는 시민사회의 가치를 국가부문에서 포섭하여 일정한 제도적 성취를 이루어냄으로써, 노동자의 노동권을 보장하고 전국민의 교육, 의료, 그리고 기초적인 생계를 국가가 책임지는 복지국가의 길로 들어서게 된다.

하지만 1973년 석유파동(oil shock) 이후 세계경제가 침체의 길로 접어들면서, 거시 경제적 차원에서 혼합경제와 완전고용정책을 기초로 전후 사회진보의 주체로 등장하였던 복지국가체제는 위기에 빠지게 된다. 특히 영미권을 중심으로 진행된 신보수주의 운동은 복지국가의 이론적 토대가 되었던 케인즈-베버리지적 전통(Keynes-Beveridge Orthodoxy)에 대한 근본적인 비판을 통하여 개인의 자립과 자조를 강조하는 방향으로 사회보장 개혁에 착수하게 되었다. 물론 아직까지 학계에서도 ‘복지국가 위기론’에 대해서는 합의되지 않은 논쟁의 여지가 많이 남아있지만, 적어도 사회적 담론이 ‘기존의 복지국가 기관을 어떻게 사용하여야 하는가?’라는 문제에서 ’과연 복지국가 기관이 어느 정도까지 (개인의) 경제행위에 개입해야 하는가?‘라는 보다 근본적인 문제로 전환되었다. 바야흐로 전후 계속 견지되어 왔던 케인즈-베버리지의 전통이 심각하게 위협을 받았으며, 이대로는 안되고 무엇인가가 바뀌어야 한다는 새로운 합의(new consensus)가 대두되었는데, 이러한 변화의 와중에 시민사회의 기능과 역할에 대한 새로운 시대적 요구가 등장하게 된다.

사실 복지국가의 정착기부터 복지국가의 운영주체를 둘러싸고 끊임없이 제기되었던 고전적인 논쟁의 두 주체(시장 혹은 국가) 사이에는 보이지 않는 공감대와 연속성이 있었다. 즉 양자(兩者)는 적어도 논쟁의 차원에 있어서는 동일한 입장을 취하고 있는데, 양자 모두 사회의 한 부분(시장 혹은 국가)이 조절능력(regulatory power)이 있다는 입장을 취하고 있었다(Evers, 1993). 그러나 미시적 차원에서 분화되는 인간의 욕구가 분출하게 되자, 시장과 국가를 넘어서는 새로운 틈새가 등장하게 되고, 이러한 문제를 주체적으로 풀어갈 새로운 사회세력의 존재와 활동이 요구되었다. 즉 자각한 시민들이 자발적으로 참여하여 자신과 지역사회의 문제, 더 나아가서는 국가적인 문제마저도 당사자 스스로 풀어나가야 한다는 사회적 요구가 강력하게 대두되었다. 특히 한 사회의 사회적 담론을 주도하는 사회적 아젠다(social agenda)가 전통적인 자본/노동의 분화에 의한 직접적인 형태의 사회적 갈등에서 인권, 환경, 평화, 여성, 반핵, 반문화 등과 같이 매우 우회적인 형태의 사회문제로 이행되고 있는 현대 사회에서 시민사회, 특히 NGO의 보완적 기능에 대한 관심이 더욱 커지고 있다.

산업구조의 급격한 변화로 인하여 전통적인 노동자계급의 영향력이 약화되면서, 서구에서는 기존의 계급정치(class politics)에서 이슈정치(issue politics)로 변화하고 있다. 즉 복지국가의 융성기에는 전통적인 노동과 자본이라는 전통적인 계급관계를 기초로 주요한 사회적 문제를 파악하고 정리하여 제도적으로 대처하여 왔으나, 이제는 계급적 관점을 가지고서는 제도적 대처는커녕 문제의 파악마저도 되지 않는 비계급적 이슈들이 사회적 담론을 형성해가고 있다.

2.2 우리나라 사회복지운동의 최근동향

1990년대 중반 이후 우리 사회에서도 참여연대와 경실련을 중심으로 ‘시민운동’이라는 새로운 성격의 운동이 자리를 잡아가고 있으며, 작년도 기성 정치권을 강타한 총선연대의 활동에서 알 수 있듯이, 이들의 영향력은 점차 증대하고 있다. 이러한 시민운동의 활성화에는 지난 20여년간 제도권의 탄압에도 불구하고 꾸준히 역량을 축적해온 민중운동이 밑바탕 되었지만, 이들 시민사회운동은 민중운동과는 구분되는 뚜렷한 특징을 보이고 있다.

첫째, 시민사회운동의 기본 방향이 계급관계의 변화 즉 기존 사회질서에 대한 근본적이고 총체적인 변혁보다는 사회체제의 부분적인 개량을 지향하고 있다. 예를 들어, 경실련의 ‘금융실명제 운동’, 참여연대의 ‘소액주주운동’, 그리고 건강연대의 ‘통합주의 의료보험제도 운동’ 등에서 알 수 있듯이, 일반 시민들의 일상생활을 파고들어 자연스럽게 제기되는 이슈를 선점하고 이에 대한 운동을 전개하는 방식을 취하고 있다(안병영, 2000: 2).

둘째, 시민사회운동은 기존 국가권력의 정당성을 인정하는 범위 내에서 운동을 전개하기 때문에, 운동의 방법 역시 가능한 한 비합법적 수단보다는 합법적인 공간에서 합법적인 방법을 통해서 제도의 변화를 가져오는 목표를 가지고 운동이 이루어지고 있다.

셋째, 운동의 주체를 계급적 이해관계를 강하게 지닌 노동자, 농민, 빈민보다는 적어도 현상적으로는 계급적인 이해관계에서 벗어나 있는 전문가가 주체가 되어 일반 시민들을 설득하고 동참시키는 형태로 운동을 전개하고 있다.

이러한 점에서 이 글에서 다루고 있는 국민기초생활보장법 제정추진 운동은 위에서 살펴본 우리 사회 시민사회운동의 특징을 가장 전형적으로 보여주고 있는 사례라고 할 수 있다. 무엇보다도 운동의 목표를 계급관계의 본질적인 변화보다는 전국민의 기초적인 생활의 보장이라는 보다 현실적이고 실용적인 목표를 설정하였으며, 따라서 운동의 방식도 비합법적인 투쟁보다는 합법적인 공간에서 합법적인 방식으로 제도적인 개혁을 추구하였다. 또한 운동의 주체 역시 계급관계에서 어느 정도 자유로운 전문가들이 중심이 되어 일반 시민들을 대상으로 설득하고 홍보하여 동참을 유도하는 방식으로 운동이 이루어졌다.

하지만 이러한 국민기초생활보장법 제정과정이 갖고 있는 역사적 의미는 최근, 보다 구체적으로는 정권교체 이후에 우리나라에서 나타난 전반적인 사회복지개혁의 흐름 속에서 찾을 수 있는데, 이에 관해서는 다음 장에서 살펴보고자 한다.

3. DJ 정부 출범 이후 사회복지제도의 발전

역사상 처음으로 평화적 정권교체를 이룬 현 정권은 절차적 민주주의의 완성과 더불어 미증유의 경제위기를 극복해야 하는 시대적 과제를 안고 출범하였다. 1997년 초부터 문제가 감지된 우리 경제의 외환상황은 그해 말 급속도로 악화되어, 급기야 국가부도 위기라는 경제위기를 겪었다. 국제통화기금의 구제금융으로 국가부도 사태는 모면하였으나, 이들이 구제의 조건(conditionality)으로 제시한 재정‧금융의 긴축정책과 부실금융기관의 정리, 기업경영의 구조개혁, 시장개방 등을 충실히 이행할 수밖에 없는 현실에서 경제는 기업도산의 확대와 실업급증이라는 불황 심화상태에 직면하게 되었다(장상환, 1998: 36).

이러한 경제위기의 원인에 대해서는 논자들에 따라 다양한 견해가 있을 수 있으나, 결국 탐욕스러운 재벌와 이에 편승한 일부 부유층의 천박한 사유재산 절대주의가 빚은 고비용구조와 자본자유화 그리고 이를 제대로 통제하지 못한 정부의 무능력 때문이라는 것에는 아무도 부인할 수 없을 것이다. 그러나 원인에 대한 올바른 진단이 곧바로 실행성 있는 해결책으로 이어지는 것은 아니다. 왜냐하면, 현 정부가 출범시 표방하였던 민주적 시장경제라는 기본 구도하에서 사유재산 절대주의는 결코 수그러들지 않을 것이며, 자본의 자유화는 적극적으로 추구해야할 경제운영의 지표가 되었으며, 그렇다고 정권이 바뀌었다고 해서 정부의 능력이 단시일 내에 제고되는 것은 아니기 때문이다. 사실 현 정권의 국정지표인 민주적 시장경제론은 독일의 사회적 시장경제를 모방한 것으로, 경제는 철저하게 시장원리를 중심으로 운영하되, 시장경제의 부작용인 불평등과 실업 등과 같은 사회적 문제를 조세정책과 사회보장제도로 해결하는 질서자유주의를 의미한다. 따라서 사회보장제도를 통해 국민의 기초적 생활의 보장과 재분배정책을 제대로 실시하지 않고서 경제만 시장경제의 활성화만을 추구한다면, 현 정권이 표방한 민주적 시장경제는 “가공을 기다리는 보석과 같은 어떤 것”(최장집, 1998: 43)일지는 모르지만, 결코 우리 사회의 개혁의 전망을 제시하고 이를 체계적으로 추진할 수 있는 청사진은 못된다는 점은 확실하다.

. 김대중 대통령은 당선자 시절 재벌총수와의 면담에서(1998.1.13) 노동자들이 요구하는 소유분산은 시장경제와 민주주의 체제하에서 있을 수 없는 일이라는 점을 명백히 하였고, 이어 TV 토론회(1998.1.18)에서는 소유와 경영의 분리 문제에 대하여 “오너냐 전문 경영인체제냐가 중요한 것이 아니라, 세계시장에서 경쟁력을 발휘하느냐 못하느냐가 가장 중요하다”라고 주장하여, 경쟁력 우선원칙을 천명하였다(장상환, 1998 참조). 그러나 더욱 큰 문제는 이러한 사유재산 절대주의의 원칙이 공익적 성격을 가지고 있는 교육(사학재단의 문제), 보건의료(병원의 문제), 환경(그린벨트 해제) 분야에서 더욱 강한 영향력을 행사하고 있다는 사실이다.

. 현 집권여당인 국민회의는 선거공약에서 “자유 시장경제체제를 확립하고 외국자본에 대한 투자유치를 확대함으로써 IMF 관리체제를 1년 반 안에 극복”하겠다고 약속한 바 있다.

. 정부는 ‘사회적’ 시장경제와 ‘민주적’ 시장경제의 차이는 독일과 우리 나라의 정치발전의 수준의 차이를 반영한 것이라고 설명하고 있다.

이러한 점에서 현 정부가 ‘민주주의’와 ‘시장경제’의 확립과 더불어 ‘생산적 복지체제’의 구축을 하나의 국정지표로 천명한 것은, ‘신자유주의 노선으로부터의 궤도이탈’이라고 성급하게 판단할 수는 없지만, 일단 시장경제의 폐해를 인정하고 이를 개선하기 위한 시도라는 긍정적인 평가는 가능하다. 물론 이러한 ‘생산적 복지체제의 구축’이라는 국정지표가 각 사회복지제도의 개혁을 추동하고 지도하는 운영원리로 작동하였는지는 의문의 여지는 있지만, 적어도 우리가 인정할 수 있는 사실은 현 정부의 출범 이후 이루어진 사회복지제도 개혁의 속도와 내용은 이전 시기와는 비교할 수 없을 정도로 획기적이라는 점이다.

물론 전반적인 차원에서 보자면, “신자유주의적 구조조정의 커다란 틀 안에서 보았을 때, 사실상 사회정책 개혁의 내용과 성과는 신자유주의의 가치와 배치되지 않는 수준”(정무권, 2000: 354)이라는 평가도 가능하다. 하지만 각 사회복지 제도별로 개혁된 내용을 보다 구체적으로 살펴보자면, 신자유주의적 가치정향이라고 할 수 있는 ‘개인의 책임’보다는 ‘국가의 책임’이 강화되었으며, 극도의 ‘선별주의적 원리’에서 적어도 외형상으로는 ‘보편주의적 원리’로 발전하였으며, 무엇보다도 신자유주의의 첨병이라고 할 수 있는 세계은행 등 국제기구가 강조하는 사회보험제도의 민영화는 전혀 뿌리를 내릴 수 없는 구조를 가지게 되었다.

그리고 이러한 사회복지제도의 개혁의 의미는, 지금까지 일본 사회보장제도의 그늘에서 벗어나 토착성을 지닌 한국형 사회복지제도의 가능성을 열고 있다는 점이다. 즉 사회복지제도를 입안할 때에, 주로 일본에서 실시되고 있던 제도를 기본골격으로 우리의 현실을 어느 정도 가미하여 제도를 구성하였던 정책적 종속성에서 벗어나 한국형 브랜드를 가진 독자적인 노선을 걷게 되었다. 이러한 제도개혁을 내용을 간략하게 살펴보면 다음과 같다.

2.1 사회연대형 국민연금제도의 고수 및 확대

우리나라 국민연금제도는 전국민을 포괄하는 소득비례 단일연금체제를 구축하고 있으며, 급여수준도 소득대체율이 60%(40년 가입기준)로 다른 나라에 비하여 관대한 수준이며, 공적인 기관이 운영책임을 지고 있는 ‘공적 책임’을 제도적 특징으로 하고 있다. 이러한 제도적 특징을 살펴볼 때, 우리나라 국민연금제도는 계층간 소득재분배 효과와 세대간 재분배효과 즉 사회연대성의 원리가 강하게 나타나도록 설계된 제도임을 알 수 있다(김연명, 2001). 특히 세계은행(1994)에서 강력하게 요구하고 있는 기초연금제도(부과방식)와 소득비례연금제도(완전적립방식과 확정기여방식)의 이원화를 거부하고, 기존의 사회연대형 국민연금제도를 고수하였으며, 이러한 제도적 틀을 그대로 유지한 채 1999년 도시지역 가입자에게로 적용범위를 확대하여, 전국민을 하나의 제도로 포괄하여 노후의 안정적인 생활을 보장하는 연금제도로 운영하고 있다.

물론 우리나라의 공적 연금은 국민연금이외에 공무원 연금, 군인연금, 사학연금 등 특수직역 연금제도를 가지고 있다. 하지만 국민연금제도에 비하여 포괄하는 가입자 규모가 작기 때문에, 유럽대륙의 조합주의 국가에 비하여 노동시장에서의 지위에 따른 사회보험의 계층화 효과는 미미하다고 할 수 있다.

사실 문민정부에서 구성된 국민연금제도개선 기획단(1997)에서는 기초연금과 소득비례연금으로 이원화하여 운영하는 방식을 제도개선의 제1안으로 제시한 바 있다.

2.2 통합 건강보험제도의 출범

1977년 500인 이상 사업장 근로자에 대한 적용을 시작으로, 직장가입자‧공무원‧교직원‧ 지역가입자 등으로 나뉘어진 다(多)보험자 방식으로 운영되어 온 의료보험제도는 계층간, 지역간 부담의 형평성 결여 및 보험자간 구조적 재정불균형 심화 등 관리체계의 문제점으로 인하여 지난 20년간 의료보험 관리운영체계(통합방식 vs 조합방식)에 대한 논쟁이 지루하게 지속되어 왔다. 하지만 현 정부는 직장조합을 포함한 의료보험 전체통합의 필요성을 수용하여 의료보험제도의 통합을 신정부 100대 국정과제로 선정하였다. 이에 따라 통합의료보험법 제정을 위한 의료보험통합추진기획단이 설치 운영되어, 여기에서 연구된 내용을 기초로 국민건강보험법(1999.2.8)이 제정되어 2000년 7월부터 단일 보험자인 국민건강보험공단이 새로 출범하여 건강보험제도의 새로운 틀이 마련되었다.

이러한 통합의료보험제도의 출범의 의의는 무엇보다도 모든 국민이 하나의 의료보험제도에 포함됨으로써 직역별 의료보험제도에서 파생되는 지위의 차별화 현상이 없어졌으며, 각 조합별로 제한되어 있던 소규모의 연대에서 전국민의 연대 차원으로 발전하였다. 또한 기존의 조합자치주의 원칙에 입각한 조합별 독립채산형 재정과 조합별 보험료 결정방식에서 통합주의 방식으로 전환되면서 보험료 책정이나 재정을 공공기관인 단일보험자가 직접 관리함으로써 의료보장에 대한 국가 책임이 훨씬 강화되었다(김연명, 2001). 즉 통합주의의 원칙에 입각한 국민보험법은 보험급여의 포괄성 보장, 보험료 부담의 형평성 증진, 제도운영의 효율성‧투명성 향상 그리고 의료자원의 효율적 활용과 의료서비스의 질적 향상 등을 이룰 수 있는 제도적 기반이 완성되었다고 평가할 수 있다.

2.3 고용보험제도와 산업재해보상보험제도의 적용확대

우리나라 사회보험제도의 고질적인 병폐 중의 하나가 바로 광범위한 사각지대의 존재였다. 즉 정부에서는 노동시장에 대한 파악능력의 미비 등을 이유로 전통적으로 영세사업장 근로자들을 배제한 채 사회보험제도를 운영하였는데, 이러한 문제가 가장 심각하게 나타난 제도가 바로 산업재해보상보험제도와 고용보험제도였다. 그러나 IMF 이후 사회안전망의 필요성이 대두되면서, 고용보험제도는 제도 시행 5년 만인 1999년 4월 그리고 산업재해보상보험제도는 2000년 7월을 기점으로 5인 미만 소규모 사업장 근로자 및 사업주에게도 적용이 확대되는 성과를 보이고 있다. 이러한 적용확대 이외에도 고용보험제도의 경우, 적극적 노동시장 정책인 능력개발사업과 고용안정사업이 확대되었으며, 소극적 노동시장정책인 구직급여의 경우 급여조건의 완화 등으로 인하여 제도가 좀 더 관대한 형태로 발전하였다.

2.4 국민기초생활보장제도의 정착

1999년 8월 제정된 국민기초생활보장법은 시민의 ‘사회적 권리’라는 측면에서 생활보호법과는 한 차원 발전한 매우 개혁적인 법안이라고 평가할 수 있다. 특히 법률용어에서도, 기존의 시혜적 성격이 강하게 남아있는 보호대상자, 피보호자, 보호기관 등에서, 수급자, 수급권자 그리고 보장기관 등으로 권리성 급여로서의 면모를 갖추고 있다. 또한 제도의 내용 면에서도, 1943년 일제의 조선구호령 이후 계속 유지되어 왔던 인구학적 구분의 철폐(자활보호대상자에게 생계급여 가능), 소득인정액의 도입, 자활프로그램의 강화, 주거급여의 신설 등을 통해서 제도를 합리화함으로써 한 차원 높은 수준의 공공부조제도로 발전하였다. 또한 지난 10여년 이상 사회복지계의 큰 관심사였던 사회복지전문요원의 일반직화와 충원을 이루어짐으로써 제도운영의 원활화를 기할 수 있게 되었다.

이러한 국민기초생활보장제도의 도입의 의의는 첫째, 국민기초생활보장법 제7조에서 수급자에 대한 급여는 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상의 생활수준을 유지할 수 있는 수준에서 결정되어야 한다고 명시함으로써, 복지국가의 가장 기초적인 제도적 조건이라고 할 수 있는 국민최저선(national minimum)이 확보되었다. 둘째, 이 법의 제정을 통하여 우리나라 공공부조제도가 전통적인 노동불능자에게만 극소한도의 급여만을 제공하는 구빈법적 전통을 벗어나 근대적 의미의 공공부조제도로 발전하였다. 즉 기존의 생활보호제도가 빈민에 대한 국가의 자선적‧시혜적 차원에서 운영되었다면, 국민기초생활보장제도는 국가의 책임과 국민의 권리가 명시됨으로써 헌법에서 보장한 인간다운 생활을 할 권리가 구체적 권리의 성격으로 발전하였다. 셋째, 국민기초생활보장제도는 저소득층의 최저생계보장이라는 전통적인 의미의 공공부조적 성격과 더불어 근로능력이 있는 수급자에게는 빈곤의 덫(poverty trap)에 빠지지 않고 근로의욕을 유지할 수 있도록 조건부 수급제도와 소득공제제도를 사용하고 있다. 즉 근로능력 수급자는 어떠한 형태이던 자신의 근로를 제공하는 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 생계급여를 제공하는 조건부 수급제도와 근로를 통해서 소득활동을 하는 수급자에게는 소득평가액에서 일정액을 공제함으로써 결과적으로 자신이 받을 수 있는 급여액보다 그 일정액에 해당하는 양의 급여를 부가해서 받을 수 있는 소득공제제도를 가지고 있다(문진영, 2001).

2.5 소결

지금까지 살펴본 사회복지제도 개혁의 내용도 획기적이라고 할 수 있지만, 무엇보다도 사회복지제도의 개혁과정이 기존의 방식과는 판이하게 다른 형태로 이루어졌다는 점에서 주목을 요한다(김연명, 2000). 즉 기존의 사회복지 입법의 과정은 일반적으로 행정부가 정책을 입안하면 집권당을 중심으로 국회에서 심의하고 의결하는 형태로, 주로 행정부가 주도권을 가지고 법의 제‧개정이 이루어진 반면에, 국민기초생활보장법과 의료보험 통합, 의약분업 등 최근에 이루어진 사회복지제도 개혁은 시민사회단체가 이슈를 선점한 가운데, 아젠다 형성에서부터 정책적 대안의 제시에 이르기까지 시민사회단체가 주체가 되어 집권당과 공조를 형성하며 법제정을 성사시키고, 이의 시행을 행정부에게 요구하는 형태로 이루어졌다. 이러한 방식의 법제정은 우리나라 사회복지 역사에서 흔히 찾을 수 없는 매우 독특한 형태로, 앞으로 전개될 우리나라 사회복지 제도개혁에 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 따라서 다음 장에서는 국민기초생활보장법 제정과정을 (1) 초기 정책 이슈화 단계, (2) IMF 경제위기 이후 아젠다 형성단계, (3) 조직화 및 대안제시 단계, (4) 정책결정 단계로 나누어 각 단계별로 시민사회단체가 어떠한 역할과 기능을 하였는지를 자세히 살펴보고자 한다.

4. 사례연구: 국민기초생활보장법 제정과정

4.1 초기 정책 이슈화 단계

국민기초생활보장법의 제정의 과정에 중심적인 역할을 한 단체는 물론 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의(이하 연대회의)이다. 우리나라의 대표적인 시민사회단체인 민주노총, 한국노총, 경실련, 참여연대, 여연, 민변 등 64개 단체가 참여하여 결성한 연대회의는 1999년 3월 발족이후, 국민기초생활보장법의 제정이란 단일한 목표를 위해 매진하였고, 그 결과 1999년 8월 제206회 임시국회에서 법이 통과됨으로써 시민사회계의 승리를 견인하는 중심적인 역할을 수행하였다. 하지만 이러한 연대회의의 중심의 법 제정 이면에는, 우리나라 시민사회계의 전반적인 세력의 확장이 결정적인 역할을 하였고, 그 중핵에는 참여연대 사회복지위원회가 있었다. 사실 국민기초생활보장법이 갖고 있는 법의 정신과 취지는 이미 1994년 참여연대 사회복지위원회가 국민복지기본선 운동을 시작하는 과정에서 발아되기 시작하였다.

1994년 9월 발족 이후 참여연대 사회복지위원회에서는 “국민복지기본선 확보운동”을 천명하였으나, 이를 실현하기 위한 구체적인 운동의 전략으로 대중동원보다는, (1) 행정절차상의 절차적 통제, (2) 입법학적 측면에서의 제도연구, (3) 권리실현을 위한 사법적인 보장 및 통제 등을 위한 전문가 중심의 운동을 전개하였다. 물론 이러한 이슈제기 차원에서의 운동만을 가지고 국민복지기본선이 확보되는 것이 아니고, 장기적인 사회보장제도의 프로그램의 변혁의 전망을 가져야 한다고 모두 인식하고 있었지만, 일단 당시 사회보장법률 체계의 모순을 지적하고 이를 시정하는 공익소송 운동을 전개함으로써 국민복지기본선 운동의 단초를 열 수 있을 것이라는 기대를 가지고 있었다.

이 당시 참여연대 사회복지위원회가 추진한 공익소송은 (1) 국민연금기금 관련 손해배상청구소송, (2) 보건복지부장관 및 의료보험연합회장의 직권남용에 관한 소송, (3) 지역의료보험료 부과처분취소청구 소송, (4) 노령수당 부과처분 취소청구 소송 등이다.

이러한 공익소송은 법률적으로나 그리고 실제적인 내용의 측면에서 모두 성공하여 참여연대 사회복지위원회의 활동에 가속력을 부과하여 다른 복지부문으로의 사업이 발전하는데 기여하였으나, 저소득층의 기초생활에 관한 문제로 직접적으로 발전하지는 못하였다. 따라서 생존의 위협에 직면한 저소득층을 위한 기초생계의 문제가 사회적 아젠다로 형성되지 못하였는데, 1997년도 말 외환위기에 따른 IMF의 관리체계라는 미증유의 경제위기 국면을 맞으면서 새로운 전기를 마련한다.

4.2 IMF 경제위기 이후 아젠다 형성단계

1997년말 IMF의 관리체제로 편입된 이후 당시 경제는 심각한 위기국면을 맞고 있었다. 1998년도 경제성장률이 마이너스를 기록하고 있는 가운데, 실업률은 하루가 다르게 높아졌으며, 생계형 범죄의 창궐과 노숙자의 급증, 그리고 생활상의 곤란으로 인하여 사회의 가장 기초적인 단위인 가족이 급격하게 해체되고 있었다. 하지만 더욱 심각한 문제는 경제위기에 따른 생활상의 고통이 주로 저소득계층에게 집중되었다는 사실이었다. 사실 이들은 우리 경제가 고성장 저실업의 건실한 경제성장을 유지할 때에도 계속 경제적으로 소외되어 왔으며, 그 결과로 사회적으로 철저하게 배제되어온 계층이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 혹독한 경제위기시에 사회적 자원을 이들에게 최우선적으로 배분하여 생존할 수 있는 권리를 제도적으로 보장하는 것은 사회정의에 부합한다는 사회적 쟁점이 급부상하게 된다.

하지만 우리나라 정부는 1960년대 이후 국민총동원적 압축성장을 견인하면서 양적으로는 성장을 거듭하였으나, 대량실업과 이에 따른 저소득계층의 궁핍화와 같은 사회적으로 민감한 문제를 제대로 다룰 수 있는 사회적 기술(social techniques)을 축적할 수 있는 기회가 없었다. 그 당연한 결과로, 정부가 의욕적으로 추진했던 종합실업대책은 여러 심각한 문제를 안고 있었는데, 무엇보다도 이러한 한시적이고 미봉적인 대책만으로는 생존의 위협에 직면해있는 저소득층의 생활안정을 기할 수 없다는 명백한 사실이었다. 따라서 “경제위기 → 대량실업 → 궁핍화 → 가족해체”라는 전형적인 사회해체의 과정의 고리를 끊기 위해서는, 무엇보다도 가족이라는 울타리 안에서 기초적인 생계가 유지되는 제도적 장치를 마련할 필요성이 제기되었는데, 이에 대한 최적의 해답으로 기존 생활보호제도의 전면적으로 개혁하여 국민들에게 수급권을 부여하는 국민기초생활보장법의 제정이 사회적 아젠다를 형성하게 된다.

이에 관한 자세한 논의는 문진영(1998c)를 참조하시오.

이러한 시기에 시민사회단체로서 우리나라 사회복지 문제에 대해서 지속적으로 관심을 기울이고 정책적인 대안을 모색해온 참여연대는 1998년 초부터 본격적으로 조직적인 대응을 시도하게 되는데, 1998년 3월 4일 “긴급제안: IMF시대 고실업사회의 사회적 대안”이라는 제목의 공청회를 개최하여 사회적 쟁점화를 위한 첫걸음을 내딛는다. 이어 1998년 5월 참여연대 사회복지위원회는 사회복지학 교수 200여명의 서명을 받아, 사회안전망 구축을 위한 공동 성명서 발표 및 기자회견을 하게되고, 동년 6월에는 참여연대를 중심으로 우리 사회의 대표적인 시민사회단체를 포괄하는 “사회보장 정책협의모임”을 결성하여, “국민기초생활보장법 제정과 저소득실업자 생계안정화 방안”을 모색하기 위한 정책공청회를 개최하여 여론을 환기시키기 위한 노력을 경주한다.

참여연대 사회복지특별위원회가 주최한 이 공청회에서는 문진영(서강대)이 주제발표를 하였고, 토론자로 김성곤(국민회의), 김문수(한나라당), 노진귀(한국노총), 윤유현(민주노총), 조순문(노동부), 그리고 김수현(도시연구소)이 참여하였다.

이 공청회에서는 문진영(서강대), 이찬진(변호사)이 주제발표를 하고, 토론자로 이성재(국민회의), 김홍신(한나라당), 임인철(보건복지부), 그리고 김미곤(보사연)이 참여하였다.

이러한 일련의 노력이 점차 가시화되어, 1998년 7월 23일 참여연대를 중심으로 민주노총, 의보연대, 여연, 일용직 저소득노동자 실업대책협의회 등 19개 단체가 주관하는 “국민기초생활보장법 제정을 위한 국민청원 및 제정촉구대회”를 개최한다. 여기에서 중요한 것은 이러한 시민사회단체가 “국민기초생활보장법”을 입법청원을 하였다는 것인데, 당시 입법청원 법(안)은 거의 골격을 유지한 채 현재의 국민기초생활보장법에 이르게 된다.

당시 법(안)의 실제 설계와 구체적인 내용을 결정하는 과정에서 김미곤(보사연)의 역할이 절대적이었다. 한편 당시 법(안)의 소개의원은 한나라당 김홍신 의원이었다.

이후 1998년도 하반기 내내 참여연대는 이 입법청원법(안)을 사회적 쟁점으로 부각시키기 위해 노력을 기울인다. 특히 1998년 9월 아버지가 자식의 손가락을 자른 충격적인 사건이 일어나는데, 이러한 사회문제를 공청회 등을 통하여 사회적 이슈화로 부상시키는 노력을 기울이는 한편으로, 민주노총과 함께 “고실업사회의 최우선적 과제, 국민기초생활보장법을 제정하라”는 성명서를 발표하고(1998년 11월 11일), 18개 시민사회단체가 연대하여 “국민복지 권리선언“을 발표(1998년 11월 26일)하게 된다. 이러한 일련의 사회운동은 결국 국회에서의 법제정을 목적으로 이루어졌는데, 그 결과 1998년 12월 28일 국회 보건복지위원회 법안심사소위원회를 통과하는 소기의 목적을 달성하였다. 하지만 이 법(안)은 행정부와 예산문제를 해결하지 못한 채 상임위에 부의조차 되지 못하고 좌절되고 말았다. 결국 이 단계는 국회에서 공식적으로 논의되었고, 또 법안심사소위원회 통과라는 일정 정도의 성과를 얻음으로써 일단 정책의제화에 성공한 것에 의미를 부여할 수 있었다.

이 법(안)이 법안심사소위를 통과하기까지 이성재(국민회의)가 국회와 당에서 주도적인 역할을 하였다.

4.3 조직화 및 대안제시 단계: 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의 결성 및 초기 활동

1998년 말 법안심사소위원회까지 통과된 법(안)이 좌절되자, 그때까지 주체적으로 법제정을 추진하였던 참여연대는 기존의 운동에 대한 평가를 시도하고, 불리한 국면을 돌파하기 위하여 새로운 연대조직을 결성하기로 결정한다. 그리고 새로운 조직의 핵심 연대세력으로 우리 사회에서 저소득층 문제에 지속적으로 운동을 벌여왔던 종교계를 지목하고, 송 경용신부(성공회)를 위원장으로 하는 준비위원회를 결성하는 등 본격적인 조직화에 박차를 가하게 된다. 1999년 1월과 2월 사이에 준비위원회는 여러 차례의 실무회의를 거쳐서 참여연대 등 시민단체와 종교계를 두 축으로 하고, 노동계(민주노총과 한국노총)와 빈민단체, 여성단체 등 우리 사회의 주요한 시민사회단체를 포괄하는 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의(이하 연대회의)를 결성하여 법제정을 위한 전국적인 범국민운동을 조직적으로 전개하기 시작한다.

연대회의는 각 단체의 대표로 구성된 공동대표단을 최고 의사결정기구로 하고, 산하에 집행위원회(위원장 송경용 신부)와 정책위원회(위원장 문진영 교수)를 두었다. 참여연대는 연대회의의 간사단체를 맡아서 사무실 공간을 제공하고 실무(박순철 간사)를 전담하였다.

조직화를 마친 연대회의는 1999년 3월 4일 발족식 및 공동기자회견을 거행하는데, 여기에서 연대회의는 성명서를 발표하고 정부와 국회에게 “(1) 국민기초생활보장법은 반드시 상반기(1999년도) 중에 제정하여야 하며, (2) 정부는 국민들이 납득할 수 있는 최저생계비를 결정하여 공표하여야 하고, (3) 정부는 국민기초생활보장법의 효율적인 운영을 위하여 사회복지전문요원의 확충 등을 통하여 제도의 효율적 체계화를 이루어야 한다” 등 3가지 요구사항을 전달하였다. 그리고 연대회의의 사업목표를 “국민기초생활보장법의 상반기 중 제정을 계기로 저소득 실직자 등 국민들의 생존권 보장과 고실업 시대의 사회안전망 구축”으로 설정하고, 구체적인 사업계획을 발표한다.

구체적인 사업계획으로서는 공청회 개최 뿐만 아니라, 주민기초생활보장 조례 제정안 전국 동시입법청원, 전국 실업자 거리 대행진, 사회안전망 구축 촉구 인간안전망 잇기, 국민서명운동, 대국민 홍보용 소책자 제작 및 배포 등이 망라되어 있었다.

발족식 직후인 동년 3월 17일 연대회의는 “국민기초생활보장법 제정의 쟁점과 전망”이라는 주제로 공청회를 개최하였는데, 여기에서 국민기초생활보장법의 제정을 둘러싸고 행정부(기획예산처와 노동부)와 연대회의 간에 날카로운 의견대립이 있었다. 이러한 대립구도는 법제정의 전(全)과정에서 해소되지 않은 채 그대로 유지되었으며, 법제정 이후에도 예산확보(기획예산처)와 자활인프라(노동부)를 둘러싸고 계속 대립의 구도를 보였다.

이 공청회에서 문진영(서강대)이 주제발표를 하였고, 이성재(국민회의), 조영숙(한국여성단체 연합), 김홍일(일용직 저소득노동자 실업대책 협의회), 이병우(민주노총)가 토론자로 참여하였다. 또한 행정부에서는 기획예산처, 보건복지부, 노동부가 참여하였다.

공청회를 통해서 행정부와 좁혀질 수 없는 의견차이를 확인한 연대회의는, 사업의 방향을 ‘대중동원 운동’과 청와대, 국무총리실, 정당 등을 대상으로 하는 ‘상층부 운동’으로 설정하고 병행하기 시작한다. 하지만 냉정하게 평가하자면, 주민기초생활보장 조례 제정안 전국 동시입법청원, 전국 실업자 거리 대행진, 사회안전망 구축 촉구 인간안전망 잇기, 국민서명운동 등 ‘대중동원 운동’은 사업자체가 무산되었거나 혹은 일부 사업이 진행되었다 하더라고 여론의 환기를 불러일으키는데는 실패하여 대중을 동원하여 정부를 압박하려는 계획은 수정이 불가피하게 되었다. 따라서 연대회의 집행위원회는 상층부 운동에 주력하게 되는데, 초기에는 대통령 주변의 인맥을 활용하기 위하여 청와대 인사를 집중적으로 만나서 법제정의 필요성과 구체적인 제도의 내용에 대해서 설명하고 설득하는 과정을 밟는다.

이 과정에서 당시 청와대의 민정수석이었던 김성재는 청와대 내부에서 법제정을 위한 유리한 분위기를 조성하는데 지대한 공헌을 한다.

그러나 발족 이후 2개월간(1999년 3월초～동년 5월말) 상층부 운동과 더불어 여러 차례의 성명서를 발표하고, 홍보용 리플렛을 만들어 대국민 홍보사업을 전개하고, 저소득 지역의 주민을 대상으로 꾸준히 교육사업을 병행 실시하는 등 노력을 기울였으나, 여론의 환기는 기대이하로 저조하였고, 행정부와 집권당의 정책의지를 북돋지 못하는 등 뚜렷한 성과를 거두지 못하고 답보상태에 빠지게 된다. 이에 연대회의 간사진에서는 집행위원회에 연대회의의 자체조직의 문제와 상층부 운동의 한계를 지적하는 공식적인 의견서를 전달하였는데, 지적된 문제를 해결하기 위하여 “의료보험 통합운동”을 핵심적으로 이끌었던 의보연대(현재는 건강연대)에서 조직사업 경험이 있는 신영전(한양의대)에게 연대회의에 대한 조직진단을 의뢰한다. 조직진단 결과, 의사결정과정에서 참여단체에 대하여 의견을 구하는 과정을 거치면서 집행위원회와 정책위원회의 중복과 혼선이 있고, 따라서 급박한 현안에 대해서 신속하게 대응할 수 없는 구조라는 점이 드러났다.

참여연대 성명서 발표(99.4.6), 대구지역 국민기초생활보장법 제정촉구 기자회견 및 대구지역협의회 발족(99.4.6), 참가단체별 제정촉구 성명서 발표 및 fax 보내기 운동(99.4.6～99.4.17), 한국노총 성명서발표(99.4.13), 국민기초생활보장법 제정을 위한 지역별, 단체별 서명작업(99.4.23), 기독자 교수협의회 성명서 발표(99.5.11), 국민기초생활보장법 제정을 위한 주체별 성명서 발표(99.5.17～99.6.5), 종교계 지도자 성명서 발표(99.5.26) 등.

참여연대의 박순철 간사와 연대회의의 조학원 간사.

따라서 집행위원회(연대사업과 사업집행)와 정책위원회(정책개발과 대응논리개발)가 각자의 고유업무에 충실하되, 신속한 결정을 내릴 수 있도록 집행위원장과 정책위원장을 중심으로 실무위원회를 구성하여 매주 최소한 1회 이상 기획회의를 갖고, 주요 참여단체를 주축으로 상임위원회를 구성하여 2주에 1회 정기모임을 갖는 형태로 조직의 쇄신을 기한다. 이러한 과정을 거치면서 연대회의는 조직의 생산성이 높아지고 보다 효율적으로 사업을 전개하는 구조로 발전하게 되었다(안병영, 2000: 11).

집행위원장(송경용), 정책위원장(문진영) 이외에 참여연대의 간사(박순철), 연대회의 간사(조학원), 그리고 관악실업극복 국민운동 간사(이정운)가 실무진으로 참여하였다.

상임위원회는 송경용(집행위원장), 문진영(정책위원장), 정은일(전국실직자노숙자대책협의회), 남인순‧노주희(여연), 신필균(크리스찬 아카데미), 이병우(민주노총)와 박철순‧조학원‧이정운(실무간사) 등으로 구성되었다.

4.4 정책결정 단계: 울산발언 이후 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의의 집중적 활동

이렇듯 조직의 면모를 일신하여 현안대응능력이 제고되는 시점에, “중산층과 서민들이 안심하게 살 수 있도록 국민생활보장기본법을 제정하겠다”는 대통령의 울산발언(1999.6.21)이 나왔다. 이러한 대통령의 울산발언은 연대회의에게는 결정적인 힘을 주게되는데, 울산발언 이튿날(1999.6.22) 소집된 긴급실무위원회에서는 정책위원회를 중심으로 법안정비에 박차를 가하고 본격적으로 비중 있는 정치인은 물론 특히 보건복지상임위 국회의원들을 집중적으로 설득하고 압력을 가하는 전략을 구상한다. 또한 그 다음날(1999.6.23) 소집된 긴급 정책위원회에서는 국민회의의 정책전문위원을 불러서 정세판단을 청취하고, 제205회 임시국회(1999.6.29～1999.7.16)에서 법을 통과시키자는 1차 목표를 설정한다. 정책위원회는 이 목표를 달성하기 1998년도 말 법안심사소위를 통과한 법(안)에서 크게 벗어나지 않는 범위에서 새로운 법(안)을 재정비하고, 시행령과 시행규칙 및 전달체계에 대한 연구는 법제정 이후에 실시하기로 결정한다.

최민식 정책전문위원.

이 과정에서 보건사회연구원의 김미곤 연구위원은 절대적인 기여를 하였다.

이 시기에 연대회의는 새롭게 전개되는 긴급한 상황에 맞추어서 조직의 역량을 압축적으로 총동원할 수 있는 호기를 맞게 된다. 하지만 조직외부에서 유리한 환경이 조성되고, 조직 내부 또한 조직력이 고조되었음에도 불구하고, 국민기초생활보장법 제정 상황은 그리 낙관적이지 못했다. 그 주된 이유는 무엇보다도 당시 집권당 내부의 이 법(안)에 대한 인식부족과 행정부의 미온적인 태도 때문이었다. 따라서 연대회의는 이러한 국면을 돌파하기 위하여 여당 일변도에서 벗어나 야당인 한나라당을 동원하는 새로운 전략을 세운다. 1999년 6월 하순경부터 연대회의는 한나라당의 정책수뇌부와 잇달아 면담하면서 법제정의 필요성을 역설하고 설득하여, 호의적인 반응을 얻어낸다. 이러한 야당 동원전략은 실로 당시 상황을 반전시키는 주효한 전략으로서, 기대이상의 성공을 가져와 법제정을 위한 결정적인 전기를 가져왔다는 평가를 내릴 수 있다(안병영, 2000: 12-13).

이러한 야당동원 전략을 수립하고 실천하는데 있어서, 여당내 법(안)의 실제 담당의원이었던 국민회의 이성재의원은 대승적 차원에서 양해와 협조를 아끼지 않았다.

연대회의는 6월 28일 한나라당 이부영 총무를 면담하고, 다음날 6월 29일 한나라당 이상득 정책위의장과 황규선 의원, 김홍신을 의원을 차례로 만나서 공조체제를 구축한다.

1999년 7월 6일 한나라당은 지금까지 연대회의 정책위원회가 준비해온 법(안)을 거의 대부분 수용하여 ‘국민기본생활보장법’을 발의하고, 이어 1999년 7월 12일 국회 보건복지상임위원회가 개최되어 법안심사소위로 송부하여 법(안)의 제정이 눈앞에 다가오는듯 하였다. 이때 연대회의는 성명서를 발표하고 법제정을 촉구하는 한편으로, 언론과 접촉하여 법제정을 기정사실화하려는 전략을 세운다. 하지만 그 다음날부터 제205회 임시국회는 한나라당의 전임 재정국장의 구속됨으로써 공전을 거듭하여, 결국 법(안)을 심사하기로 한 법안심사소위가 무산되어, 또 다시 법제정이 어려워지는 고비를 맞게 된다.

“제205회 임시국회 회기내에 국민기초생활보장법을 제정하라”(99.7.12).

연대회의는 이날(99.7.13) “여야, 정치권은 임시국회를 정상화하고 국민기초생활보장법은 즉각 제정하라”는 성명서를 발표한다.

하지만 곧 이어 제206회 임시국회(1999.8.2～1999.8.13)가 개원되었는데, 이 때에는 여야 모두 국민기초생활보장법의 제정을 당론으로 확정한 상태인데다가, 주무부서인 보건복지부도 적극성을 보이면서 법제정은 일사천리로 순조롭게 진행된다. 이 과정에서 연대회의는 이 법(안)의 주무부서인 보건복지부와 의견차이를 보이는 일부문항에 대한 협의를 계속하는데, 법(안)의 골격을 그대로 유지하는 범위 내에서 행정부의 의견을 수용하는 자세를 보인다. 드디어 1999년 8월 9일 국민기초생활보장법은 법안심사소위와 보건복지상임위원회를 통과하고, 1999년 8월 11일에는 법제사법위원회, 그리고 다음 날 1999년 8월 12일에는 제206회 임시국회 본회의 의결을 거쳐, 1999년 9월 7일 법률 제6024호로 제정되는 결실을 맺게 된다.

구체적인 예를 들면, 연대회의는 소득인정액의 적용을 2003년으로 연기하자는 보건복지부의 의견을 수용한다.

이 법(안)의 시행시기(2000년 10월)는 이날 상임위원회에서 논란 끝에 결정되었다. 원래 보건복지부에서는 시행시기를 2001년 1월로 요구하였는데, 2000년 7월을 주장하였던 연대회의는 2000년도 하절기에도 현행 자활보호대상자에게 생계급여를 지급한다는 조건으로 보건복지부의 의견을 수용하였다. 하지만 이 법(안)의 통과에 일조를 한 한나라당은 “한나라당과 경제부처가 이 법의 임시국회 통과를 지연시키고 있다”는 그 전날 중앙일보의 오보에 격분하여, 2000년 7월 실시를 강력하게 주장하게 되고, 주무부서인 보건복지부는 준비기간이 너무 짧다는 이유로 난색을 표하는 일진일퇴가 벌어지게 된다. 이 때 국민회의 이성재 의원의 중재로 2000년 10월 실시로 최종 결정되었다.

5. 결론: 사회복지 NGO활동의 가능성과 한계

지금까지 살펴보았듯이, 국민기초생활보장법의 제정과정은 처음 이슈화단계에서부터 최종적인 법안제정에 이르기까지 시민사회단체가 주체적으로 참여하여 법제정을 성사시켰고, 이 과정에서 정부는 법이 제정되는 시점까지는 연대회의를 중심으로 한 시민사회단체의 추진력에 끌려 다니는 모습을 보였다. 특히 1999년 3월 ‘국민기초생활보장법 제정추진 연대회의’가 결성되어 이 법에 대한 공론화를 이끌었던 초기단계에서 주무부처인 보건복지부와 이해관계 부처인 노동부, 기획예산처, 행정자치부 등에서는 실현가능성이 없다는 이유로 심각하게 받아들이지 않았다. 오히려 우리나라의 행정여건을 고려하지 않은 시민사회단체 전문가 집단의 치기(稚氣)로 폄하하는 분위기마저 감지되었다. 더욱이 이 법의 직접적 이해당사자라고 할 수 있는 빈민들은 자신의 이익을 이 법에 투영시킬 수 있을 정도로 조직화되지 않았기 때문에 법제정 추진과정에서 적극적으로 참여하지 못했다.

이러한 상황에서 연대회의는 청와대, 정당, 국회 등 상층부에 집중하는 운동을 기본 축으로 설정하고, 주무부처인 보건복지부를 우호세력화하여 이 법을 완강하게 거부하였던 기획예산처 등 경제부처와 대립하는 전략을 사용하여 법제정이라는 소기의 성과를 거두었다. 그러나 법제정 추진과정에서 직접적 이해당사자라고 할 수 있는 빈민의 조직화를 통한 대중운동을 적극적으로 전개하지 못한 결과, 법제정 이후에 나타난 제도시행 준비과정에서의 혼란과 후퇴를 경험하게 된다. 물론 이 법의 제도화과정에서 기본 골격마저 무너지지는 않았으나, 제도의 구체적 시행단계에서 지킬 것은 지키고 양보할 것은 양보하는 보다 체계적이고 유연한 전략을 구사하지 못한 것은 결국 이 운동을 뒷받침해 줄 수 있는 대중세력이 부재했기 때문이라고 할 수 있다.

정리하자면, 지금까지 살펴 본 국민기초생활보장법 제정추진과정은 사회복지분야에서의 NGO 활동의 가능성과 한계를 동시에 보여주고 있다. 국민복지기본선 확보라는 운동의 목표를 줄곧 견지해온 참여연대 사회복지위원회를 중심으로 우리 사회의 대표적인 시민단체를 망라한 연대회의를 결성하고, IMF 경제위기라는 시대적 급박성을 십분 활용하여 법제정을 성사시켰으나, 제도의 시행단계에서 직접적 이해당사자인 빈민에 대한 역할대행의 한계를 보이게 되었다. 결국 국민기초생활보장법 제정의 과정에서 우리가 배울 수 있는 교훈은 법을 제정시키는 단계뿐만 아니라 제도의 구체적인 시행단계까지 법제정의 정신과 취지가 훼손되지 않기 위해서는 이해당사자의 조직화된 적극적인 참여가 필수적이라는 명백한 사실이다.

<참고도서>

1. 정부(연구소) 보고서

보건사회연구원. 1999. 국민기초생활보장법 시행방안에 관한 Workshop자료집.

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2. 개별 연구논문

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3. 외국문헌

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