새로운 한국형 복지모델의 모색

조 흥 식(曺興植;서울대 사회복지학과 교수)

1. 정부의 생산적 복지모델 평가

1997년 말 국가적 경제위기의 발생과 함께 국민의 정부라는 김대중정권의 출범은 지속가능한 사회발전이라는 차원에서 볼 때 분명 역사적 의미를 갖는다.

국가적 경제위기라는 변수는 그 동안 지속되어 온 ‘고성장․저실업 구조’를 붕괴시킴으로써 한국 사회의 복지욕구 해결 메커니즘을 결정적으로 변화시키고 있다. 즉 IMF 체제하에서 ‘제로성장․대량실업’ 혹은, ‘저성장․고실업 구조’는 안정된 고용에서 나오는 가계 소득이나 기업복지를 통해 복지욕구를 해결하던 가족-민간부문 중심 복지공급 메커니즘을 급속히 약화시키고 있으며, 이에 비례하여 국민들은 실업에 의한 중산층과 저소득층의 가계파탄, 범죄, 공동체의 해체 등 심각한 사회문제에 대처하는 국가부문 중심 복지공급 메커니즘의 확대를 강하게 표출하고 있다. 의료서비스체계를 시장에만 의존한 채 공공의료체계를 제대로 구축하지 못한 현실이 이번 의료대란의 경험에서 얼마나 사회적으로 큰 낭패를 겪게 되었는가 실감하고 있는 것이 한 예라 할 수 있다.

한편, 국민정부의 출범은 다른 어떤 정당 보다 포괄적인 사회복지 공약을 내어 놓았고, 아울러 대통령 개인의 개혁적 성향과 소외 계층에 대한 높은 관심 등은 비록 상대적이지만 사회복지제도 확대에 대한 기대감을 갖도록 한 게 사실이다. 그러나 정권 출범후 경제구조조정 과정을 보면, 노동자 정리해고의 불가피성과 함께 자본의 구조조정을 통한 개혁이 가시적으로 나타나지 않은 상황에서 노동자들의 일방적인 희생을 강요할 수 없다는 논리에 대응하여 제대로 일을 처리하지 못한 게 사실이다. 아울러 국민의 정부는 여러 가지 실업대책을 내놓았으나 일관성이 부족하고, 체계적이지 못하여 응급조치라는 한계를 벗어나지 못하였다.

이러한 경제구조조정 과정에서 발생하는 대량실업, 임금삭감, 기업복지 축소 등에 의한 경제, 사회적 위기와 그 후유증을 극복하기 위한 생존 대책 및 사회보장제도의 포괄적 확충 등 복지욕구의 폭발적 증가에 대하여 국민의 정부는 1999년 8월 15일에 대통령이 ‘생산적 복지’를 민주주의, 시장경제와 함께 국정지표로 내놓음으로써 사회복지정책에 대한 나름대로의 청사진을 제시하였다.

이러한 생산적 복지정책이 생겨난 배경을 살펴보면 첫째, 성장 중심의 불균형발전에서 성장과 분배가 균형을 이루는 균형발전으로 갈 수밖에 없는 당위성 때문, 둘째, 경제위기의 극복과 사회통합의 필요성이 사회적으로 강하게 표출되었기 때문, 셋째, 이념보다는 실천을 중시하는 실용주의적 관점을 견지한다는 점에서 ‘제3의 길’과 기본적인 문제의식을 공유하지만, 국가복지규모의 확대를 전제로 하면서 동시에 시장의 질서와 기능을 최대한 담보할 수 있는 방법을 모색한다는 점에서 접근을 달리하는 ‘새로운 유형의 제3의 길’이 요구되었기 때문이라 할 수 있다.

과거 김영삼 정부는 일을 통한 복지(workfare)를 생산적 복지로 정의하여 사용해 온 반면, 김대중 정부의 생산적 복지(productive welfare)가 갖는 의미는 기초생활보장이라는 사회복지의 기본내용과 자립․자조․자활 지원에 의해 개인 및 국가의 생산성을 높인다는 의미가 결합된 것으로 보인다. 아울러 생산적 복지를 구성하는 3가지 축으로 공정한 시장질서 확립을 통한 분배, 국가에 의한 재분배적 복지, 자활을 위한 사회적 투자 등을 들고 있는데(대통령비서실 삶의질 향상기획단, 1999:33-37), 현재까지 생산적 복지에 대하여 가장 구체적인 내용을 밝힌 정부내의 입장은 삶의질향상기획단으로서 이로부터 우선 생산적 복지 개념을 도식화하면 <그림 1>과 같고, 생산적 복지의 실체를 재구성하여 체계화하면 <그림 2>와 같다.

〈그림 1〉생산적 복지 개념의 도식화

시혜적 복지	=	기초생활보장 (평등성)
협의의 생산적 복지	=					근로연계복지 (효율성)
광의의 생산적 복지	=	기초생활보장 (평등성)	＋		근로연계복지 (효율성)		＋		제도의 효율화

<그림 2> 생산적 복지의 체계도

목표					수단			의의
사회통합	□	공정한 시장질서를 통한 분배		➡	공정한 시장질서 확립	⇨		▷왜곡된 시장분배기능 시정 ▷국민의 공정한 시장참여기회 부여 ▷노동시장에서의 사회적 약자 보호 ▷근로자,농민,영세자영업자의 중산층화
				➡	중산층 육성	⇨
	□ □	국가에 의한 재분배적 복 지		➡	국민기초생활보장	⇨		▷국민모두에게 가장 기본적인 인간생활 보장 ▷사회적 위험으로부터 안전한 삶 보장 ▷시장으로부터의 일시적 탈락자의 노동력 유지 ▷사회연대감 형성
				➡	여타 사회안전망 확충	⇨
인간다운삶의구현
	□	자활을 위한 사회적 투자		➡	취약계층 인간개발	⇨		▷보유자에게 일할 권리를 보장함으로써 가장 적극적인 복지실현 ▷사회적 약자와 빈곤층의 자활도모
				➡	경제활동기회 확대	⇨

주 : 대통령비서실 삶의질향상기획단, 『새천년을 향한 생산적 복지의 길』, 1999에서 주요 내용 발췌․작성

이를 볼 때, 생산적 복지(productive welfare)는 성장과 복지에 대한 이분법적 사고에서 벗어나, 성장과 복지가 함께 상승작용을 할 수 있다는 패러다임에서 출발한다고 할 수 있다. 즉 생산적 복지는 근로능력이 없는 취약계층에게는 국가가 기초보장을 제공함으로써 연대감 제고 등 사회적 효용을 증대시키고, 근로능력이 있는 계층에게는 근로동기와 근로여건을 제고하여 생산성 향상을 추구하자는 것이다. 이는 결국 공정한 시장질서 확립과 사회복지제도를 통한 소득재분배정책, 자활촉진정책을 통하여 인간다운 삶의 질 확립과 사회통합을 이루는 것이 궁극적인 목적이라고 할 수 있다.

그러나 생산적 복지의 내용을 자세히 살펴보면, 이념과 정책 기조는 좋은데 세부적인 정책과제별 사업에 대한 구체적인 국가 예산에서의 재원조달 방안과 정부부처간 협의과정에 대한 언급이 잘 나타나 있지 않아 다분히 선언적인 인상을 풍긴다. 즉 사회안전망 확충을 부르짖으면서 사회복지재정 확대에 대한 국가의 책임을 방기하면서 기업이나 가족, 민간에 책임을 분담하는 복지다원주의를 기반으로 하고 있음은 경제위기상황에서 사회복지예산 확충은 자칫 공염불로 그칠 우려가 크다고 하겠다. 특히 사회복지정책에 대한 재정투입은 답보 상태를 벗어나지 못하고 있는데, 재정운용을 담당하는 예산부처에서는 여전히 사회정책에 대한 재정배분에 알레르기 반응을 보이고 있으며 생산적 복지 전체를 workfare 노선으로 축소시키려는 경향이 있고, 국가부문 중심보다는 여전히 고성장을 전제로 한 기존의 ‘시장-기업-가족’의 복지공급 모델을 중심축으로 하고 있음을 알 수 있다.

이렇게 볼 때, IMF 이후 우리 사회는 구조화 가능성이 엿보이는 대규모 빈곤층이 엄연히 존재하고 있고, 전체 임금노동자의 53%를 넘어선 비정규직의 문제와 이들의 생활 대책, 고용 불안정 문제 등 전반적으로 불평등을 악화시킬 사회경제적 조건이 창출될 것이기 때문에 생산적 복지의 내용만으로는 부족하며, 전반적인 복지정책 패러다임의 일대 전환이 요구된다고 하겠다.

2. 21세기 복지 패러다임과 새로운 한국형 복지모델

1) 21세기 복지 패러다임의 변화

1970년대 후반과 1980년대 초반 서유럽과 미국 등에서는 자본주의 위기의 주요 원인을 복지국가의 과도한 정부부문 팽창에 기인한 정부의 실패로 간주하고, 건전한 개인주의 정신의 회복, 즉 경제적, 사회적 자유방임주의와 자원활동, 그리고 모든 상품과 서비스의 공급을 시장 메커니즘으로 복귀시키는 것이 자본주의 위기극복의 근본적 처방책이 된다는 신념을 가진 신자유주의가 서서히 맹위를 떨치게 되었다. 특히 국가의 사회복지 공급이 경제성장을 저해한다는 논리는 신자유주의자들이 오늘날 서구 복지국가를 공격하는 가장 핵심적인 것이 되고 있다. 그 논리는 사회복지가 사회적 자원을 비생산적인 부문에 집중시키고, 노동시장에서 이탈했을 때 생계를 보장해 주는 기능으로 인해 파업과 임금인상을 유도하며, 과도한 세금으로 투자동기를 위축시키고, 노동의욕을 저해한다는 것이다.

그러나 이러한 신고전파 경제학에 입각한 논리는 경험적으로 확증하기 힘들며, 보다 적극적인 의미에서 사회복지가 장기적인 저성장․고실업 사회에서는 오히려 경제성장에 기능적으로 작용한다는 주장도 강하게 제기되고 있다. 즉, 사회복지가 경제의 자동안정장치로서의 기능을 행사하며, 경제성장에 필요한 대규모 자본축적을 가능케 하며, 경제성장에 필수적인 인간자본을 보존, 개발시켜 주고, 고용창출 등을 통해 경제성장에 기여를 하게 된다는 것이다.

21세기를 맞이하여 모든 국가들은 자본주의의 세계화에 따른 사회운용 체제의 전환, 경제 위기로 인한 고실업의 증가, 핵가족화‧인구 고령화 등 사회적 여건 변화 등으로 인해 경제성장에 주력해 오던 기존 국가운영 시스템으로는 다양한 변화를 감당할 수 없는 상황에 직면하고 있다. 특히 서구 복지국가들도 1980년대 이후 자본주의 경제가 침체되면서, 그리고 경제체제가 ‘지구경제화(global economy)’ 또는 ‘탈산업화’되면서 노동시장의 유연화, 정치구조의 균열조짐, 이혼, 낮은 출산율 등 가족체계의 불안정, 노동자의 동질성 약화, 인구의 고령화, 고실업 등은 새로운 변화로서 복지국가 재편의 요인이 되고 있다.

이러한 복지국가의 재편은 대량생산과 소비, 근대적 문화규범과 국가복지급여 등을 특징으로 하는 포드주의적 축적체제의 위기와 함께, 성장과 고용, 복지를 동시에 추구해 온 케인즈주의적 복지국가의 기반을 동요시켜 국제경쟁력 강화를 최우선의 목표로 하는 슘페트주의적 근로연계 복지국가(Schumpeterian Workfare State)로 나타났다. 그러나 이러한 슘페트주의적 근로연계 복지국가로의 이행도 다음과 같은 세 가지 전략에 따라 상이할 것임을 밝히고 있다. 첫째, 사회보장 프로그램의 축소를 지향하는 신자유주의적 전략, 둘째, 기업과 지방정부 연계를 중심으로 하는 지역단위 복지프로그램을 강조하는 신조합주의적 전략, 셋째, 시장발전을 위한 탈상품화를 강조하는 신국가주의 전략 등이 그것이다(Jessop, 1993).

이처럼 복지국가의 재편은 내부적 투쟁과정을 경험하기 때문에 다양한 방식으로 전개되고 있다. 특히 지구 경제화에 대한 복지국가의 적응양식과 관련하여 첫째, 이미 성공적으로 달성한 소득유지 프로그램을 밑바탕으로 하여 적극적인 노동시장정책, 사회서비스의 확대, 남녀 평등을 중심으로 하는 ‘생산주의적’ 복지정책 또는 ‘사회투자 전략’을 통한 ‘스칸디나비아의 길(the Scandinavian route: 스웨덴, 노르웨이 등 스칸디나비아 국가들)', 둘째, 시장원칙에 대한 강조와 긴축재정, 국가복지의 축소, 탈규제화의 활성화를 통한 ’신자유주의의 길(the neo - liberal route: 미국, 영국, 뉴질랜드 등)‘, 셋째, ’사회보장 수준을 유지하면서 노동공급 감축을 유도하는 ‘노동감축의 길(the labor reduction route: 독일, 프랑스, 이태리 등 유럽대륙국가들)’ 등으로 분류하기도 한다(Esping-Andersen, 1996).

이렇게 재편의 길이 다양한 이유는 개별국가의 사회복지제도적 유산과 복지의지가 정책 논리에 따른 계급적 기반의 차이, 그리고 정치구조적 특성에서 찾을 수 있는데(김영순, 1995; 고세훈, 1997), 최근 남미국가들의 복지개혁과 동아시아국가들의 유교주의적 복지국가에 대한 담론은 이러한 점을 잘 보여주고 있다.

이렇게 볼 때, 사회연대를 위해서는 복지국가에 대한 재해석과 후기산업사회에 나타나고 있는 노동시장 배제, 가족체계의 불안정 등 사회적 위험에 대한 재분류와 그 보장에 대한 방식, 복지수행 주체의 역할분담 등을 통해 현재의 위기현상으로 부각되고 있는 ‘동기부여의 위기’를 해결할 수 있는 복지의 길을 모색해야 할 것이다(류진석, 1999:50-51).

2) 새로운 한국형 복지모델

우리 사회는 지금까지 경제성장의 구호 속에 빈곤, 실업 등 구조적인 사회적 불행에 대한 책임을 무지, 나태 등 개인 탓으로 여겨왔다. 이제 IMF 체제와 대량실업 사태를 맞이하면서, 이러한 실업이 결코 개인의 탓이라 할 수 없음에도 불구하고 국민은 그 위험을 혼자 감당해야만 하는 상태에 놓여 있다. 우리는 이러한 위기 발생의 근거로 그 동안 우리 사회가 고속성장의 신화에 묻혀 성장제일주의에 따른 여러 가지 사회적 불행과 위험 및 경고들을 외면한 채, 국민의 사회복지요구를 담보하는 사회 안전망 구축을 소홀히 한 데서 찾을 수밖에 없다.

1980년대 중반 이후 우리 사회는 계급과 이익집단의 이해 표출이 급격히 나타나 그 어느 때보다도 사회복지에 대한 요구가 증폭되었다. 노인, 장애인 등의 소외집단이 조직화되고, 자기 목소리를 내기 시작하였으며, 노동자 역시 주택문제 해결과 사회보험 개혁 등의 요구를 강하게 제기하였다. 그러나 국가의 입장에서는 높아진 국민들의 복지요구를 주어진 재정규모 내에서 해결하기에는 국방비 등 경직성 경비의 부담이 너무 컸으며 국경 없이 펼쳐지는 경제전쟁이라는 새로운 상황은 그 어느 때보다도 사회간접자본에 대한 투자 등 경제활성화를 위한 투자를 강화해야 했다.

이 과정에서 1980년대와 1990년대에 집중적으로 부각된 서구 복지국가체제의 위기와 시장공급을 강화시키는 신자유주의에 의한 복지국가의 재편과정은 현정권 하에서의 사회복지부문에도 여전히 관철되고 있다. 이 결과 계층간, 지역간 사회복지 공급의 불평등을 가져와 중산층과 저소득층이 큰 고통을 겪는 상황에 빠져 들어가고 있음을 볼 수 있다.

그러나 서구 복지국가의 문제가 국가복지의 과잉공급에 의한 불가역성의 문제로 제기되었지만 적어도 국민기본생활 보장과 관련해서는 사회권적 보장이라는 인권적 차원에서 철저히 국가복지가 유지되는 것과 비교할 때, 우리의 경우 아직 낙후된 국가복지의 개선이 무엇보다도 노동자의 연대의식에 부정적 효과를 미치는 기업복지와 긴급한 욕구가 발생할 때 주어지는 공동체, 즉 비공식적 연줄망에 의한 연복지에 우선해서 이루어져야 할 것이다. 왜냐하면, 자칫 잘못하면 국가복지의 보완적 기능을 할 기업복지와 연복지가 국가복지의 방기로 불러일으킬 소지가 신자유주의 공세와 함께 이루어질 가능성이 크기 때문이다.

현재 우리 사회복지 실태를 보면 공공부조나 사회보험의 어느 것에도 혜택을 받지 못하는 장기실업자와 임시직․일용직 노동자의 수가 200만을 헤아리며, 아직도 ‘복지병이 우려되므로 사회복지에 투자하면 안된다’는 이야기가 공공연히 들려오고 있다. 이는 기아에 허덕이는 나라에서 비만이 걱정되어 식량지원을 해서는 안 된다는 어리석은 논리와 다를 바 없다. 또한 산업재해보상보험, 의료보험, 연금, 고용보험 등 4대 사회보험이 난립되어 운영되고 있어 낭비적이다. 그리고 소득, 의료, 주거, 교육, 고용, 복지서비스 등 국민복지기본선 보장은 미뤄둔 채, 냉전과 고성장을 전제로 국가 예산이 편성되고 있어 우리의 사회보장예산이 정부예산에서 차지하는 비중은 1999년 현재 12% 정도에 머물러 중진국가들의 1/3수준, 선진국의 1/4 - 1/5에 그치는 것만을 보아도 우리 국민생활의 사회안전망 수준이 얼마나 열악한 지를 알 수 있다.

1997년 IMF 구제금융을 받고 경제위기에 빠진 지난 2년 동안 우리 나라가 채택했던 사회복지 방식은 탈규제, 구조조정, 노동과 임금의 유연화를 위한 시장원칙을 강조하는 신자유주의적 방식을 토대로 하여 대량실업자의 기초생활보장문제를 해결하기 위해서는 국가복지의 적극적 개입을 할 수밖에 없기 때문에 초기 케인즈주의적 복지국가 방식을 함께 해 나가지 않으면 안 되는 새로운 방식을 전개해 나가고 있다. 이러한 새로운 방식을 드러내는 정책의 한 유형이 바로 생산적 복지정책이라는 말로 등장되었다고 할 수 있다.

이렇게 신자유주의 물결속에서도 초기 케인즈주의적 복지국가 방식을 함께 해 나가지 않으면 안 되는 이유는 경제위기에 따른 구조조정과정에서 사회복지제도의 사회통합 기능이 미흡하다고 할 때, 사회적 불안이 증대되고 공동체의식이 와해되는 등의 엄청난 사회적 비용이 요구될 것이며, 국가경쟁력을 약화시키는 악순환이 발생하게 될 것이기 때문이다.

따라서 지금 우리에게 필요한 것은 고성장․저실업 구조에 의존하여 짜여진 이전의 허약한 국가 사회복지제도의 틀을 과감히 변화시키는 일이다. 다시 말하여 제반 사회적 불행과 각종 사회문제에 대하여 무기력할 수밖에 없는 국가 사회복지제도의 전면적 확충과 재정비 및 기존 사회복지행정체계의 효율적 재편 등을 통한 총체적인 사회안전망 구축이 사회통합을 위한 시급한 과제라 하겠다.

구체적으로 말해서 21세기 한국 사회의 이상으로서 사회구성원 모두의 복지를 위한 사회연대와 불평등 완화를 위한 분배적 정의(형평성)가 실현되는 남북한 민족공동체사회, 인권을 중시하는 민주사회, 경제적으로 풍요로운 사회, 인류발전에 공헌하는 문화사회, 자연과 조화를 이루는 환경친화사회를 만들어 가는 데 지속가능한 사회발전의 궁극적인 목표를 두고 이에 걸맞는 발전전략을 마련하여 적극 추진해 나가는 일이 우선 기조가 되어야 할 것이다.

3. 복지모델의 정책 과제

1) 복지모델의 추진 방향

<그림 3>  새로운 한국형 복지모델의 추진 방향

기본방향		4대 중점추진분야		달성 목표
국가복지 중심의 지역공동체 형성을 위한 사회정책강화	⇨	① 절대빈곤계층에 대한 기초생활보장체계의 수립 ② 여성, 장애인, 노인, 아동 등에 대한 지역 사회안전망 확충 및 내실화 ③ 적극적 노동시장정책 추진 ④ 국민보건 및 의료보장의 충실	⇨	● 국민의 삶의 질 향상 ● 한국사회 분배구조의 변환 ● 지역공동체 형성

2) 추진 과제

복지는 기본적인 생존권과 직결되어 있다. 지금까지 경제정책 위주의 생산적 패러다임이 절대적이었다면 이제부터 분배적 패러다임과 균형을 이루기 위한 과감한 사회정책의 실시가 요구된다. 이러한 분배적 패러다임의 도입과 직결된 복지를 위한 나눔의 장치 구축을 어떻게 해야 할까?

장치구축을 위한 정책수단들에 부여된 적절성이 제대로 발휘되기 위해서는 그를 뒷받침하는 정책환경의 조성이 필요한 것이다. 이러한 정책환경적 요구는 정책영역이나 특정한 정책수단에 따라 매우 다양할 수밖에 없지만, 기본적인 삶의 질 설정에 비교적 공통적으로 요구된다고 판단되는 환경적 요구는 충족되도록 해야 한다. 특히 고실업사회에서 점차 자유시장과 가족을 통한 민간부문 중심 복지공급체계가 약화되고 붕괴되는 충격에 대비하기 위해서는 소득, 의료, 주거, 교육, 고용, 사회복지서비스 등 6대 영역에서의 국민복지기본선을 국가가 주된 책임을 지고, 보장하는 국가 사회복지제도의 일대 개혁이 요구된다고 하겠다.

사실상 서구 복지국가가 경제위기를 맞아 행한 사회복지제도의 구조조정은 국민복지기본선 이상으로 제공되는 국가 복지급여를 조정하는 차원에서의 극히 한정된 의미의 구조조정이었다고 할 수 있다. 즉 선진 복지국가들은 국민복지기본선을 더욱 공고히 지키는 선에서 사회복지제도를 개혁하고 조정한 것이다. 그러나 우리 나라 사회복지제도는 아직 자유시장 경제하에서 발생하는 소득중단, 노령, 질병, 산업재해, 상병, 유족문제 등 각종 사회적 사고에 대비하여 국가책임의 복지제도가 제대로 정비되어 있지 못한 저발전 상태에 있다고 하겠다.

따라서 우리 나라가 지속가능한 사회발전을 하기 위해서는 국가 사회복지제도를 새로이 정비하는 대 개혁이 필요한데, 이와 관련된 10대 정책 과제를 제시하면 다음과 같다.

첫째, ‘21세기 남북한 민족공동체의 사회통합에 필요한 복지정책 발전계획’을 수립한다.

둘째, GDP 10%의 정부지출 복지예산(교육비 포함)을 확보하기 위해 전국적 소득조사를 실시하여 불로소득 및 공급탄력성이 적은 부동산, 골동품, 귀금속 등의 부와 비생필품 소비에 대한 복지세의 신설, 최저생활 이하 가구에 대한 복지세 상환제도의 도입 등의 과감한 세제개혁에 의한 적절한 복지재원 확보가 이루어지게 한다.

셋째, 복지정책 결정과정에 사회구성원들 대표들이 모두 참여할 수 있는 민주적 참여구조를 확립한다.

넷째, ‘빈곤선’을 설정함으로써 국민복지기본선 보장을 위한 사회안전망을 구축한다.

다섯째, 4대 사회보험을 통합하여 효율적 운영이 되게 한다.

여섯째, 사회복지서비스의 활성화와 인권 보장적 차원에서의 사회복지시설 문제를 개선한다.

일곱째, 지역사회주민의 요구와 특성의 파악, 필요한 서비스의 개발, 지방의 재정자립도 기반 조성, 전문성의 확보 등을 할 수 있는 효과적인 국가 전체적인 사회복지 행정체계를 확립한다.

여덟째, 국가복지의 국민기초생활보장 확립을 전제로 한 보완적인 민간복지 참여를 활성화한다.

아홉째, 정부나 국민의 낮은 복지의식을 고양하기 위하여 권리로서의 복지권 확립과 정부정책상의 우선순위 확보가 이루어지게 한다.

마지막으로 사회복지관련 국제 협약 비준을 모두 이루어지게 하며, 비준한 내용대로 시행되게 한다.

현재 복지개혁에 대한 노동계, 시민사회와 종교단체의 관심이 증대되고 있고, 생산적 복지와 같은 복지친화적 성격의 담론이 형성되고 있음은 국민복지기본선 보장에 청신호가 되고 있다. 그럼에도 불구하고 아직도, 나눔의 장치 구축의 적인 자원 기득권 옹호자들의 집단적, 제도적 방어벽과 복지개혁을 추동할 만한 정부 부처내의 튼튼한 추진세력과 복지개혁의 사령탑이 부재하며, 복지개혁을 구현하는 데 긴요한 정부 내 행정시스템이 미비하고, 복지개혁과 관련된 집단들의 이기주의 발흥, 복지개혁 운동세력의 연대 약화 문제 등은 상당한 걸림돌이 되고 있다.

이렇게 볼 때, 현시점에서 한국사회복지는 일대도약을 전개하느냐, 아니면 현 상태에서 고착하거나 과거수준으로의 퇴보하느냐의 중대한 기로에 서 있다고 하겠다. 이렇게 한국의 복지이념 구도 변화에 낙관적 전망과 한계가 모두 일정한 가능성을 가지고 존재한다고 할 때 어느 때보다 사회복지를 권리의 차원으로, 평등과 연대의 문제임을 강조하면서 통합적인 사회보험 운영, 보편주의적 공공보건 등을 제시하여 한국사회복지의 불균형적인 이념구도를 바꾸어 놓을 수 있는 사회적 세력 형성이 중요하다고 하겠다.

이제 사회복지제도 개혁의 가능성은 사회구성원 우리 모두의 손에 달려 있다.

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