미래한국 복지건설을 위한 신구상

- 선진사회복지국가 진입을 위한 토론 -

일 시 : 12월 10일(목) 오전 11시~ 오후2시

장 소 : 광화문 프레스센타 18층 외신기자클럽

선진사회복지연구회

www.sswkorea.org

서울 서초구 서초동 1309-1 대우디오빌O/T 1009호

TEL. 070-8724-5202

목       차

1. 프로그램 (식순) .......................................................................................3

2. 인사말 .....................................................................................................4

3. 발기취지문................................................................................................6

4. 축사 1) 박범진 前총장(한성디지털대학교,現미래정책연구소이사장).....................8

2) 신상진 국회의원(국회보건복지가족위원회)................................11

5. 주제 발제를 위한 모두 발언(국립 경상대 강욱모 교수)........................13 6. 주제 발표< 미래한국복지건설을 위한 新구상> (경상대강욱모교수).....15

7. 토론 : 김병숙 교수(건국대학교행정문제연구소 책임연구원) ............... 34  8. 토론 :  김창남 교수(경희대학교 언론정보대학원 정치학박사) ..............41

9. 반론제기에 대한 발제자의 답변 : 강욱모 교수......................................45

10. 토론 : 조순택 소장(강남성폭력상담소,한국사회문제연구원)

11. 토론을 위한 모두 발언

(숭실대학교 사회복지대학원 정무성 원장)...........................................49

12. 토론문 <시민이 참여하는 복지사회를 지향하며>  정무성 원장.........51

13. 토론회 관련 사진....................................................................53, 54, 55

14. 선진사회복지연구회 1차 토론회를 마치고...........................................56

15. 에필로그...............................................................................................60

프로그램 (식순)

1부

1. 개회선언

2. 국민의례

3. 인사말씀 : 이정숙 선진사회복지연구회 회장

4. 축사 : 박범진 (전 한성디지털대학교 총장.현 미래정책연구소 이사장)

신상진 (국회의원, 국회 보건복지가족위원회)

2부

토론 :

1. 참석자 소개 : 이정숙 선진사회복지연구회 회장

2. 주제 발표

강욱모 교수(국립 경상대학교 사회복지학과)

< 미래 한국 복지건설을 위한 新구상>

3. 토론 패널

1) 김병숙 교수(건국대학교행정문제연구소 책임연구원)

2) 김창남 교수(경희대학교 언론정보대학원 정치학박사)

3) 조순태 소장(강남성폭력상담소,한국사회문제연구원)

4) 정무성 교수 (숭실대학교 사회복지대학원 원장)

4. 사회 ; 정광용 (아주경제 객원논설위원/칼럼니스트)

5. 토론 마무리 인사 : 이정숙 선진사회복지연구회 회장

3부

식사 및 개별토론 (12:50)

인 사 말 씀

<제1회 선진사회복지연구회 주최 토론회를 개최하면서>

안녕하세요.

선진사회복지연구회 회장을 맡고 있는 이정숙입니다.

연말을 맞아 공사다망하심에도 불구하고 이렇게 참석해 주신 여러분께 진심으로 감사드립니다. 어느 해 보다 다사다난했던 기축년도 이제 며칠이면 저물고 2010년, 경인(庚寅)년이 밝아 오려고 합니다.

부족한 제가 선진사회복지연구회 회장을  맡아 이렇게 토론회를 개최하게 된 것은 제가 사회복지 석사과정에 있기도  하지만, 그 보다 더 큰 이유는 이제 우리나라도 복지국가의 문턱을 넘어 사회복지의 각 분야가 국민의 거대담론으로 자리 잡아야 할 때가 되었기 때문이기도 합니다.

2010년 우리나라의 사회복지 예산은 81조원에 이르고, 서울시 사회복지 예산은 4조 859억원에 달하며, 경기도는 교육 분야와 합쳐 1조6천억원에 이릅니다. 그러나 2003년에서 2007년까지의 집계의 의하면 우리나라는 OECD 29개국 중 사회복지 지출 증가율은 두 번째로 높지만 GDP 대비 지출액은 OECD 평균의 절반에도 미치지 못하고 있습니다.

이렇게 중요한 분야임에도 불구하고 아직 우리 사회복지 분야는 특정 전문인의 연구 분야나 국가의 시혜적 정책분야에 머물러 우리 사회의 자연스러운 담론으로 자리 잡지는 못하고 있는 것 같습니다. 이에 뜻 있는 몇 분이 모여 선진사회복지연구회를 구성키로 하고, 각 분야 교수님 등 전문가 여러분을 모시고 토론회를 개최하게 된 것입니다.

오늘 토론의 주제는 ‘미래 한국 복지건설을 위한 新구상’입니다. 첫 술에 배부를 수 없듯, 이번의 일차 토론에서 완벽한 결론에 이르기는 어려울 지도 모릅니다. 그러나 오늘의 토론을 기점으로 그리고 많은 관련 단체의 고민과 토론으로 사회복지 분야가 우리 사회의 건강한 거대담론으로 자리 잡기를 바라는 마음입니다.

또한 저희 선진사회복지연구회는 국가 중앙정부 차원의 사회복지 분야 뿐만 아니라 지방자치 정부의 사회복지, 민간분야의 사회복지 등 우리 사회가 함께 고민해야 할 주제들에 대하여 계속해서 토론의 장을 마련하고, 사회복지 분야의 옴부즈만 역할을 하고자 합니다. 이것이 바로 저희 선진사회복지연구회가 탄생하고 존재하는 이유일 것이기 때문입니다.

오늘 토론에서 주제발표를 해 주실 경상대학교 강욱모 교수님께 진심으로 감사드리며, 패널로 참여해 주신 숭실대학교 사회복지대학원 정무성 원장님과 경희대학교 언론정보대학원 김창남 교수님, 한국사회문제연구원 조순태 원장님, 건국대학교행정복지연구소 김병숙 교수님께도 진심으로 감사드립니다.

아울러 본 토론회에 큰 관심을 보여주신 내, 외빈 여러분과 초청관객 여러분께도 진심으로 감사드리며, 토론회 말미에 주어지는 자유 토론 시간에 궁금한 점에 대하여 많은 질문 있으시길 바랍니다. 감사합니다.

2009년 12월 10일

선진사회복지연구회

회장 이정숙

선진사회복지연구회

발기취지문

우리나라는 과연 복지국가일까요. 선거 때만 되면 정치권에서는 여야를 막론하고 복지국가를 외치지만, 현재 우리나라가 선진 복지국가라고 자신 있게 말할 수 있는 사람은 많지 않을 것입니다. 그 이유는 무엇일까요. 정부 예산이 작아서 일까요, 관련 종사인원이 적어서 그럴까요.

선진국 진입에 필수불가결한 복지마저 시혜적 인식에 머물고 있지는 않은지, 공공기관, 영리기관, 비영리기관, 가족 등 다양한 사회복지서비스 공급주체에 대한 인식이나 이해가 결여되어 있지는 않은지, 각 공급주체가 어떠한 역할을 수행해야 하는지, 복지전달 체계는 제대로 가동되고 있는지.... 등의 제반 문제에 대한 국민적 인식과 공감대는 어떠한지, 컨센서스는 제대로 이루어지고 있는지에 대해서도 자신 있게 대답할 사람이 많지 않은 것이 현실일 것입니다.

인구 고령화, 다문화, 생산구조의 변화, 소득의 양극화, 대중의 기대수준 증가 등으로 사회복지 욕구는 증가일로에 있지만, 이에 필요한 재원의 확보에 대한 국민적 공감대조차 제대로 이루어 지지 않고 있습니다.

복지의 확대를 위한 재원 확보의 어려움과 감세조치 등으로 인한 복지의 축소에 관한 정보는 과연 얼마나 솔직하게 국민에게 전달되고 있는지, 이에 대한 국민적 교감은 이루어지고 있는지에 대해서도 정직한 백서는 발견하기 어렵습니다. 그 이유는 또 무엇일까요.

어떤 이유로든 우리는 한시도 사회복지 분야에 대한 관심을 게을리 할 수 없으며 그리 되어서도 안 됩니다. 또한 이러한 국민적 거대담론에 사회복지 분야 비전공자나 비전문가 또는 비종사자인 일반 국민이 소외되어서도 안 됩니다. 국민이 바로 사회복지의 시혜자이면서 동시에 수혜자이기 때문입니다. 여기에는 생명을 가진 사람이면 태아부터 임종 직전의 노인까지 누구 한 사람도 예외일 수 없습니다.

정치가 국민의 관심에서 멀어질 수 없고, 대한민국의 정치 그 자체가 일반인의 각종 거대담론을 형성하고 리드하고 있는 상황에서 사회복지 분야만 특정인의 전유물로 인식되어서도 안 될 것입니다. 이제 사회복지는 정치의 가장 큰 부분의 한 쪽에 커다란 무게로 실려 있기 때문입니다.

미국 발發 세계 경제위기 이후 다소 퇴조세를 보이고는 있지만 여전히 강력한 신자유주의와 이미 막강한 조류를 형성한 세계화의 물결은 이제 막 복지국가로의 진입을 시작한 우리나라에 새로운 갈등을 유발하였으며, 앞으로도 지속적으로 갈등을 확산시킬 수도 있습니다.

모든 정책의 최종 결정권자는 결국 유권자인 국민이며, 그 책임 또한 결과적으로 국민이 지게 됩니다. 이제 사회복지에 대한 담론은 일반 국민에게 공개되어야 합니다. 그러기 위해서는 저희 선진사회복지연구회 같은 모임과 단체가 다수 출현하여 공론의 장을 제공해야 하며, 그러한 모임들은 활성화되어야 할 것입니다. 그 물결의 한 자락에 저희 선진사회복지연구회도 닻을 올리려 합니다. 저희가 본 취지와 관련, 제 역할을 수행할 수 있도록 많은 관심과 격려를 부탁드립니다.

2009. 11. 05

발기인 일동

축       사

박 범 진

전 한성디지털대학교 총장

현 미래정책연구소 이사장

(행사 당일의 구두口頭 축사 전문全文 입니다.)

오늘 선진사회복지연구회 주체로 한국의 복지국가건설을 위해서 방향을 모색하는 토론회를 개회하게 된 것을 뜻 깊게 생각합니다. 유익한 토론회가 되기를 바랍니다.

잘 아시다시피 우리 한국은 제2차 대전이후에 독립한 140여개 신생국가 중에서는 경제발전과 정치발전을 동시에 이룩한 아주 유일하게 성공한 나라로 평가를 받고 있습니다. 그래서 우리 한국은 주목 받는 나라가 되고 있습니다만 아직도 우리나라가 선진국에 들어서기에는 미흡한 분야가 많이 있다고 생각합니다. 그 중에서도 우리가 제일 주목해야 할 분야가 복지 분야가 아닐까 생각합니다.

1997년 외환위기 이후에 사회안전망을 확충하기 위해서 정부가 노력을 많이 해 왔습니다. 국민기초생활보장법도 제정되고 또 사회복지예산을 확충하기 위해서도  많은 노력을 해 왔습니다만 아직도 GDP 대비 복지예산은 많이 미흡한 수준입니다. 오늘 아침에도 언론에 보도되었습니다만, OECD 가입국가 중에서 65세 이상의 노인빈곤층이 우리 한국이 최고로 높다는 그런 기사가 나왔습니다. 정말 가슴 아픈 일이 아닐 수 없습니다. 최근 지난 10년간 양극화가 진행되어 해마다 빈곤층이 계속 늘어나는 것으로 되어 있습니다. 그래서 우리가 정말 선진국에 진입하려면, 잘 사는 나라 정말 복지국가를 건설하지 않고서는 우리가 선진국에 진입 할 수 없는 것이 아닌 가 이렇게 생각합니다.

세계적인 추세를 보면 좌, 우파를 막론하고 복지정책 경쟁이 진행되고 있는 것은 아닌가 저는 이렇게 생각합니다. 특히 유럽 쪽이 그런 경향이 있다고 저는 보고 있습니다. 최근의 유럽을 보면 중도 우파정당들이 정권을 잡아서, 지금 유럽에서는 중도우파가 지배하는 지역이 늘고 있습니다만 유럽의 중도 우파정당들이 과거의 중도좌파 정당의 정책들을, 특히 복지정책, 교육, 환경정책들을 모두 빼앗아 가지고 사실은 우파정당들이 집권하게  되었다는 언론 분석이 있습니다.

특히 영국의 보수당의 경우에는 내년 선거가 있게 되는데  보수당의 대표인 데이빗 캐머룬은 “우리가 집권하게 되면 영국 노동당이 하던 모든 정책들 교육, 복지, 환경정책을 우리가 다 하겠다.” 이렇게 주장하고 있습니다. 언론의 보도에 의하면 ‘영국의 데이빗 캐머룬은  보수당의 토니블레어다,’라고 말하고 있습니다.

그리고  프랑스의 사르코지 대통령도 우리가 집권하게 되면 부동산 소득세에 대해서 사회연대세을 도입해서 마치 좌파정권인 것처럼 이야기하고 있다고 합니다. 우리나라에서는 부동산 세금이 너무 비싸다 해서 이명박 정부 들어서 종부세를 조정했습니다마는 그것은 우파정당의 정책이고 부동산세에 대해서는 점점 세제를 강화하는 쪽으로 나가고 있습니다. 우리가 복지국가가 되려고 하면 지금 복지국가 중에서 최고의 복지국가라고 일컫는 북구라파, 즉 사민주의 복지국가 수준으로 가는 것은 상당히 어렵다고 생각합니다. 우리나라는 아직도 사민주의 전통이 약하기 때문에 사민주의 국가 같은 복지수준에 도달하는 것은 쉽지 않으리라고 생각합니다.

그렇지만 우리도 복지국가에 진입을 하려면 무엇보다도 재정을 확충해야 된다고 생각합니다. 그런 점에서 우리나라 조세정책에 대해서도 많은 연구가 있어야 된다고 생각합니다. 재정의 확충이 없이 복지국가 건설을  할 수는 없습니다.

금년에 정부가 경기부양을 위해서 소득세, 법인세를 인하 하겠다는 입장을 밝혀서 법인세, 소득세를 다 내리겠다고 해 왔습니다마는 그 중에서 소득세만은 안 된다 해서 보류되어 있는 것으로 알고 있습니다. 우리가 복지국가 건설을 위해서는 저는 소득세는 절대 내려서 안 된다고 생각합니다. 소득세 없이 어떻게 재정을 확보할 수 있겠습니까? 앞으로는 세재개편에 있어서 소득세는 내려서는 안 된다는 국민의 공감대가 있어야 한다고 봅니다.

상당히 오래된 자료지만은 조세연구원에서 발표한 논문에 의하면 선진국하고 우리나라를 비교해 보면 세금을 내기 전, 세전소득을 기준으로 해서 빈부격차를 따져보면 선진국하고 우리하고 빈부격차가 별로 큰 차이가 없다고 해요.

그러나 세후소득, 세금을 낸 후의 세후소득을 가지고 빈부격차를 따져보면 우리나라는 빈부격차가 여전한 반면에 선진국은 빈부격차가 많이 완화된다고 해요. 그 얘기가 뭐냐고 하면, 세금을 통해서 부자한테 받은 그런 수익으로 가난한 사람들의 소득을 보완해 줌으로 인해서 소득격차가 완화되는 것입니다. 그래서 앞으로 우리가 복지국가로 가기 위해서는 조세정책에 대해서도 많은 연구가 있어야 되지 않을까 그렇게 생각합니다.

우리가 복지국가를 검토하는데 있어서 미국은 전혀 모델이 되지 않는다고 생각합니다. 미국의 1인당 국민소득이 45,000불 정도가 되어 우리의 약 2.5배가 되지만, 복지수준에 있어서는 상당히 문제가 있는 나라라고 생각합니다. 예를 들어 미국은 GDP 대비 의료비 지출이 세계에서 가장 많은 나라라고 들었습니다. GDP 대비 약 16%를 의료비로 지출하면서 미국 인구의 6분의 1일 정도인 4천7백만의 미국인이 의료보험 혜택을 받지 못하고 있습니다. 의료비를 세계에서 가장 많이 쓰면서 의료 혜택을 가장 못 받는 나라가 미국입니다. 그래서 미국은 우리에게 참고가 안 됩니다.

우리나라는 의료비가 GDP의 6% 수준이지만 전 국민이 의료보험 혜택을 받고 있습니다. 이런 점에 있어서는 (건강보험의 경우) 우리가 미국보다 나은 나라가 아닌가 저는 이렇게 생각합니다.

독일의 경우에는 제가 알기로는 실업자 천국의 나라라고 알고 있었습니다. 제가 1999년에 독일을 방문하여 노동부장관을 만난 일이 있었습니다. 그 때 받은 자료에 의하면 실업수당을 최고 32개월까지 받은 월급의 2/3수준까지 지급한다는 것이었고, 실업수당 지급 기간이 끝나면 3년간 주정부에서 실업수당을 지급하고 그러고나서도 취업이 안 되면 지방자치단체에서 한 2년 정도 생계급여를 지급한다고 합니다. 그래서 독일의 경우에는 직장이 없어도 7~8년 동안 사는데 아무런 지장이 없었습니다. 여름 휴가철이 되면 휴가도 가고, 겨울이 되면 스키 타러 가고.... 그런데 그렇게 되면 결국은 재정압박이 올 수 밖에 없습니다. 그래서 집권 사민당 슈뢰더 총리가 실업수당 지급 기간에 대하여 개혁을 하여 단축을 한 것으로 알고 있습니다.

그래서 선진국의 경우를 보면 복지국가 건설을 해서 잘 나가는 나라가 있는가 하면, 복지가 너무 과잉복지가 되어 오히려 부작용을 가져왔던 나라도 많은 것으로 알고 있습니다. 그래서 우리는 아직은 초기단계에 있지만 잘 연구해서 우리 실정에 맞는 한국형 복지국가모델을 개발해 나가야 한다고 생각합니다.

오늘 이 자리에는 복지문제 전문가들이 많이 오셨고 상당히 중요한 토론이 있을 것으로 생각합니다. 그래서 토론회가 바람직한 한국 복지의  방향을 모색을 하는데 있어서 아주 유익한 그런 토론회가 되기를 진심으로 빌어 마지않습니다. 감사합니다.

축      사

신상진

국회의원

한나라당 보건복지가족위원회

오늘 선진사회복지연구회에서 ‘미래한국복지건설을 위한 신구상’이라는 주제로 토론회가 열린다는 소식을 듣고, 직접 참여하여 축사를 하기로 되어있었으나 갑자기 내년 예산과 관련하여 긴급한 일이 발생하여 부득이 이렇게 서면으로 축사를 대신하게 된 점, 발제자님과 패널 여러분 그리고 내, 외빈 여러분의 이해를 구합니다.

금번 토론의 주제가 ‘미래한국복지건설을 위한 신구상’인 만큼 국회 보건복지가족위원회 소속인 저도 지대한 관심을 가지고 있었고, 또한 직접 참석하여 내용을 듣고 의정 활동의 참고하고 싶었지만 사정상 그렇게 되지 못한 점 이해해 주시면 감사하겠습니다.

사실 사회복지에 관한 국민의 관심은 날로 높아지고 있으며, 정부의 예산에서 차지하고 있는 비중도 날로 커지고 있는 만큼 ‘선진사회복지연구회’의 금번 토론은 시의적절하며 이러한 토론이 우리나라 사회복지 정책에 관한 국민의 관심과 공감대를 형성하는데 긍정적인 기여를 할 것으로 믿습니다.

이에 선진사회복지연구회 주최 ‘미래한국복지건설을 위한 신구상’토론회를 진심으로 축하드리며, 금번 토론을 준비하시느라 수고하셨을 관계자 여러분과 이정숙 공동대표에게도 축하의 말씀을 드립니다.

2009년 12월 10일

주 제 발 표

미래 한국 복지건설을 위한 신구상

강 욱 모

(경상대학교 사회복지학과 교수)

발제를 위한 모두발언

강 욱 모(경상대학교 사회복지학과 교수)

반갑습니다. 강욱모입니다. 사실, 오늘의 토론 주제는 아주 큰 주제입니다. <미래 한국복지건설을 위한 신구상> 저는 이 주제를 제안 받고 굉장히 곤혹스러웠습니다. 왜냐하면 이 정도 주제를 가지고 발표를 하려면 굉장히 학문적으로 깊이가 있어야 하고 경험이 축적되어야 하는데 저는 사실 그렇지 못합니다. 저는 단지 사회복지를 전공하고 있는 선생(교수)일 뿐입니다. 그럼에도 불구하고 이 자리에서 발표를 하고 원고를 쓸 수 있었던 것은 한 가지 이유가 있어서이기 때문입니다.

지난 몇 차례 선거과정에서.... 예를 들면 (각 정당들이) 사회복지 공약을 만들어 달라고 했을 때, 저의 답변은 ‘어떤 자료들을 보셨습니까?’, ‘다른 나라의 거시적인 큰 틀을 본 적은 있느냐.’였는데, (이에 대하여) 거의 어느 정당이든 (그런 것은) 본 일이 없다고 그러더라고요. 그리고  선거가 임박해서 공약을 만들어 달라고 하는데 어떤 틀(거시적 프레임) 없이 어떻게 공약을 만드느냐고, 세부 프레임을 어떻게 짜느냐고 그렇게 거절을 쭉 해 왔는데, 바라건대 (정치인들이) 어떤 큰 틀(거시담론)을 가지고 세부적인 구성 요소를 담았으면 하는 바램 때문에 이번 발표를 수락했습니다.

보통 사회복지를 하시는 분들은 두 가지 자료를 가장 중요하게 여깁니다. 1942년에 나왔던 베버리지 보고서가 영국의 복지국가를 탄생시켰습니다. 1942년 2차 대전 중에 그 보고서가 나왔고, (이 보고서가) 1945년 2차 세계대전이 끝나고 영국을 세계 최초의 사회복지국가로 만들었습니다.

그리고 1992년에 베버리지 보고서가 나온 지 50년 만에 다시 영국 노동당에서 <사회정의위원회>라는 것을 만듭니다. 그리고 1994년에 보고서가 나옵니다.

(직접 책을 들어 보여주면서) 그게 이 자료인데 책 제목이 ‘사회정의(Social Justice)’입니다. 국가 쇄신을 위한 전략들....이라고 나오는데, 이 보고서가 나오게 된 동기는 잘 아시다시피 1979년부터 쭉 연속적으로 영국 노동당은 4차례에 걸쳐 선거에 패배를 합니다. 노동당 당수가 3번 선거를 치뤄 (3번 모두) 다 집니다. 영국 보수당의 마가렛 대처에게 집니다. 그리고 (영국 노동당의) 당수가 바뀌면서 존 스미스라는 학자가 당수로 앉습니다. 이 사람이 당수가 되어서 노동당을 바꾸지 않으면 선거에서 이길 수 없다는 결론을 가지고 그 위원회(사회정의위원회)를 구성 합니다.

그러면서 전반적으로 사회복지뿐만 아니라 전반적인 사회 전체를 어떻게 재구성 할 것인가.... 그것을 2년 동안 연구하여 1994년도에 이 보고서(Social Juctice)가 나왔습니다. 그런데 이 보고서는 국내에 거의 알려지지 않았습니다. 베버리지 보고서는 사회복지 하는 사람들에게 많이 알려져 있죠. 그래서 저는 이 자료를 읽고 왜 우리나라에서는 이런 거시적인 틀을 만들지 못 하는가.... 이때까지 정부차원에서 만든 보고서들이 몇 개 있는데 틀이라고 보기보다는 당시, 당시에 (임기응변식으로) 당시의 현안들을 어떻게 해결할 것인지, 거기에 집중 되어있는 것 같습니다.

제가 이 발표문을 작성하게 된 것도 이 보고서의 틀 내에서...., 제가 오늘 국내에서 좀 논란이 있는 <사회투자국가>를 모델로서 제시 했는데.... 사실은 이 사회투자국가라는 것은 1998년 기든스라는 학자가 ‘제 3의 길’책에서 발표를 했는데 실제로는 이 보고서의 내용이 근간입니다. 자기(기든스)가  독창적으로  만든 것은 아니고요. 앞으로 어떤 계획을 하려면 먼저 어떤 큰 틀을 먼저 마련하고 거기서 세부 지침을 마련했으면 하는 바램에서 발표를 하겠습니다.

미래 한국 복지건설을 위한 신구상

강 욱 모(경상대학교 사회복지학과 교수)

I. 머리말

20세기 말에 접어들면서 선진 복지국가들은 정치□경제□사회적 환경의 변화와 함께 새롭게 대두되는 사회적 위험에 대처하는 것이 점차 힘겹다는 것을 인식하게 되었다. 20세기 말에 복지국가가 당면한 딜레마는 인구 고령화, 생산구조의 변화, 대중의 기대수준의 증가 등으로 사회복지 욕구는 증가일로에 있지만, 이에 필요한 재원을 조달할 수 있는 산업국가의 능력은 낮은 경제성장률, 세금인상의 어려움, 복지국가 확대를 위한 재원조달의 수단으로 적자재정 운용을 꺼리는 일반적 경향 등으로 인하여 저하되고 있다는 점이다(Bonoli et al., 2000: 119).

이론상으로 이러한 딜레마는 복지지출을 줄이거나 혹은 이용 가능한 재원의 양을 증가시킴으로써 해결할 수 있을 것이지만, 현실에 있어서 대부분의 복지국가들은 후자를 정책대안으로 선택하는 것은 용이하지 않다. 세계화라는 국제경제 동향의 결과 각국 정부들이 세입을 증가시킬 수 있는 여지는 줄어들고 있을 뿐만 아니라 다수를 점하고 있는 중산층 유권자들에게 더 많은 기여를 요구하는 것 또한 정치적 부담이 되기 때문이다. 더욱이 대부분의 서구국가들에 만연해 있는 신자유주의적 영향을 고려할 때, 정부가 사회적 지출과 수입 간의 균형을 회복하기 위해 세금을 인상하는 것을 고려하는 것도 쉽지 않았기 때문이다. 세입을 증가시킬 수 있는 정부의 제한된 선택의 여지를 고려할 때, 사회복지에 대한 수요증가와 이용 가능한 재원 사이의 불균형을 해결하기 위한 가능한 대안은 복지지출의 축소일 것이다. 실제로 복지지출의 축소현상은 1980년대에 영국과 미국에서 그리고 1990년대에 유럽대륙과 북유럽 국가들의 복지정책 결정에서 나타난 중요한 현상이었다(Ferrera et al., 2001; Surender, 2004: 5). 하지만 복지축소가 지속적이고 급진적으로 추진되면 복지국가체제를 통하여 다소간 성공적으로 다루었던 사회적 위험과 욕구들이 다시 사회문제로 심화될 것은 필연적인 사실이다.

이러한 복지국가를 둘러싼 딜레마는 한국에서도 예외 없이 나타나고 있을 뿐만 아니라 오히려 다른 선진 복지국가보다 그 변화의 폭과 속도에서 앞서고 있다. 한국은 1990년대 말 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 외국자본이 요구하는 신자유주의적 정책구조를 교조적으로 받아들여 세계화의 부작용에 그대로 노출되어 있으며, 산업구조에서도 IT산업 등 지식기반 산업이 전통적인 산업을 빠르게 밀어내고 있다. 또한, 저출산□고령화 속도는 세계에서 가장 빠르게 진행되어 인구구조의 변화가 급격하게 이루어지고 있으며, 전통적인 가치관이 변화함에 따라 가족구조의 해체가 급격하게 일어나고 있다. 더욱 큰 문제는 한국이 사회경제적으로 이미 21세기 형 후기산업사회로 이행되어 새로운 사회적 위험이 분출되고 있음에도 불구하고 아직까지 전통적인 의미의 복지국가의 변모마저 제대로 갖추지 못한 복지 후진성을 보이고 있다는 점이다. 따라서 한국은 산업사회를 기반으로 하는 ‘케인지안 복지국가의 건설’과 동시에 후기 산업사회에서 나타나는 ‘새로운 사회적 위험에 대한 사회적 대응모델의 구상과 실천’을 동시적으로 실천해야 하는 이중적인 과제에 직면해 있다고 볼 수 있다.

이러한 문제의식을 바탕으로 본 발표는 한국 사회가 직면하고 있는 복지국가 건설의 이중적 과제를 어떻게 이해하고, 어떠한 실천적 전략이 가능할 것인지를 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 복지국가를 둘러싼 사회경제적 조건의 변화를 살펴보고, 이를 기초로 한국 복지국가의 새로운 좌표설정 및 이행이 필요하다는 점을 부각시키고자 한다. 다음에는 한국보다 한 세대 이상 앞서 복지국가를 건설하였고, 현재는 후기 산업사회의 새로운 사회적 위험의 출현이라는 심각한 도전에 직면해서 새로운 복지개혁에 박차를 가하고 있는 선진 복지국가의 복지개혁 사례를 살펴보고, 한국 복지국가 개혁을 위한 국가전략 및 국정 연구 과제를 제시하고자 한다.

II. 21세기 복지 패러다임의 변화

1. 세계화

현재의 복지국가 재구조화의 결정요소에 대한 논의에서 현저한 사실은 세계화이다. 세계화라는 현상은 매우 복합적이고 중층적인 성격을 가지고 있기 때문에, 세계화와 사회복지정책의 인과관계를 정확하게 분석하기란 쉽지 않다. 세계화가 다수 사람들에게 그들의 삶의 기회와 노동생활의 질을 향상시킨다는 주장이 일부 제기되기는 하지만, 많은 연구자들은 사회복지정책 발달에 걸림돌이 된다고 주장하고 있다. 그 원인으로 미쉬라(Mishra, 1997)는 첫째, 세계화는 국민국가의 자국경제에 대한 장악력을 약화시킨다. 둘째, 세계화는 노동시장의 유연성을 촉발하며, 노동의 분화에 따라서 단체교섭도 탈중앙화하게 됨에 따라 임금과 근로조건의 불평등을 초래한다. 셋째, 세계화는 재정건전성을 위하여 사회지출을 억제하게 된다. 넷째, 세계화는 복지국가를 보위하였던 이념적 근거를 약화시킨다. 다섯째, 세계화는 국가로 하여금 노동과 자본 사이의 균형자에서 자본 쪽으로 힘을 싣게 한다. 여섯째, 세계화는 복지국가를 실질적으로 이끌었던 중도좌파의 정책선택의 폭을 줄인다.

결국 신자유주의에 기초한 지구적 시장경제화를 의미하는 세계화는 2차 세계대전 이후 유럽을 중심으로 꾸준히 신장되어온 사회적 권리를 약화시키는 한편, 사회복지정책을 자율적으로 추구할 수 있는 국민국가의 정책형성 능력을 상당히 침식하는 결과를 초래한다는 것이다. 특히 자본시장의 개방을 통해서 자본유입이 늘어나고 이에 따라 국제 투자가들의 영향력이 점차로 증대되는 과정에서, 이제 국민국가의 정부는 자국민에게 뿐만 아니라 외국의 투자가들의 구미에도 맞는 정책을 실시하여야 하는 부담을 안게 되었다.

이와 같은 세계화의 흐름은 앞으로 더욱 거센 물결로 개별국가들을 압박할 것으로 예상되는데, 지금까지 확고하게 일국 프로젝트로 구축된 복지체제와의 상호침투적 관계는 앞으로 21세기의 복지국가의 발전을 조망하는 가장 중요한 가늠자가 될 것이다.

2.  산업 및 고용 형태의 변화

위에서 살펴본 바와 같이, 20세기 후반에 들어서면서 가속화된 세계화는 국민경제, 기업, 가계, 그리고 개인 등 각 경제주체에게 행위양식의 근본적인 변화를 강요하고 있다. 즉 국경을 초월한 무한경쟁 체제 하에서 자기혁신을 통해서  경쟁력을 갖춘 경제주체는 살아남고, 그렇지 못한 주체는 소멸하게 되는 적자생존의 원칙이 지배하게 되었다. 이러한 무한경쟁의 원리는 전통적인 산업중심의 경제에서 지식기반경제(knowledge-based economy)로 이행되면서 더욱 근본적으로 관철된다. 일반적으로 지식기반경제란 새로운 지식의 영역을 개척하는 것과 함께 모든 경제활동에 있어서 여러 형태의 지식과 정보를 최대한 효율적으로 공유, 확산, 활용함으로써 부가가치의 창출과 생산성 향상을 이루어 가는 경제로 정의할 수 있다(문진영, 2008: 124).

이와 같은 지식기반경제로의 이행은 필연적으로 고용형태에도 영향을 미치게 된다. 지식기반경제는 전문적 및 숙련 직업들을 촉진함으로써 이에 순응하지 못하는 무자격 노동자들은 주로 저임금 근로자로 전락하는 노동시장의 이중구조를 강화할 뿐만 아니라 임시직, 비자발적 시간제 직업, 가정에서 일하는 직업 또는 자영업에 있어서와 같은 ‘부정형’의 불안정한 직업들을 조장할 것이다. 물론 이러한 다양한 고용형태는 다양한 기호를 가진 많은 사람들이 고용될 수 있는 장점이 있지만, 이들 근로자를 보호하기 위한 보다 많은 안전장치들이 필요하게 할 것이다. 왜냐하면 여러 직업들이 저임금과 빈약한 보호체계를 제공하기 때문에 장기간 동안 저임금의 덫에 빠져 있거나 비슷한 수준의 직업으로 단순히 이동하게 될 수도 있기 때문이다. 또한, 이러한 고용관계에 속하는 근로자들은 실직과 취업의 반복을 유도하여 노동시장에서 개인 간 차이를 더욱 벌어지게 할 것이기 때문이다. 결과적으로 이러한 고용구조의 변화, 특히 불안전 고용의 증가는 사회적 급여에 대한 수요를 증대시킬 뿐만 아니라 지속적인 고용관계를 전제로 하여 구축된 사회복지프로그램을 훼손시킬 것이다. 이러한 변화로 인하여 사회복지정책은 새로운 방향으로 재구축될 필요가 있다.

3. 소득양극화 구조의 고착화

소득양극화는 소득집단간의 차이는 없어지는 한편으로 소득집단내의 차이는 좁아지는 현상으로, 계층 간 소득분포가 고르지 못한 상태를 나타내는 ‘소득불평등’과는 구별되는 개념이다(문진영, 2008: 126). 다시 말해서 소득양극화는 저소득층 집단과 고소득층 집단의 소득차이는 벌어지는 한편, 고소득층과 저소득층 각기 내부의 소득차이는 오히려 줄어들어 동질화되는 현상으로 결국 중산층이 줄어드는 현상을 말한다.

이와 같은 소득 양극화 현상은 1990년대 이후 가속화된 세계화와 산업구조의 고도화, 특히 전통적인 산업중심의 축적체제에서 IT산업 등 지식기반경제로 이행되면서, 기업 간의 양극화, 산업 간의 양극화, 업종간의 양극화, 그리고 고용의 양극화로 이어지면서 결국은 개인소득의 양극화로 귀결되는 구조적 필연성이 있다는 점이다. 그럼에도 불구하고 한국에서 소득양극화 현상이 최근의 주요 사회문제로 등장하게 된 배경은 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 와싱톤합의(Washington Consensus)로 대표되는 신자유주의를 거의 교조적으로 받아들였기 때문에 그 결과로 양극화사 심화되었다는 것이다. 특히,  IMF 경제위기 이후에 노동유연성 확보와 임금비용의 절감을 위하여 정규직보다는 비정규직 고용을 선호하게 됨으로써, 고소득이 보장되는 정규직과 지위가 불안하고 소득이 낮은 비정규직으로 노동시장이 이분화되면서 양극화가 가속화된 측면이 크다고 볼 수 있다.

이와 같은 시장소득 불평등의 확대는 단지 조세와 소득이전을 통하여 문제를 해결하는 정책이 지속 가능한지에 대한 의문을 제기한다. 시장소득 불평등을 줄이기 위해서는 노동시장 통합 관련 정책에 더 많은 주의를 기울일 필요가 있을 것이다. 특히, 젊은 세대의 경제적 어려움이 영구적으로 지속된다면 더 큰 사회적 위험이 될 수 있기 때문이다.

4. 인구 구조의 변화

삶의 질 향상과 의학기술 등의 발전으로 인한 평균수명의 꾸준한 증가와 출산율의 급격한 하락이 동시적으로 진행되면서 인구고령화가 급격하게 이루어지고 있다. 특히 한국은 지난 2000년에 65세 이상 고령인구가 총인구의 7%를 넘어서 고령화 사회(ageing society)에 진입했으며 2019년에는 14%를 넘어 고령사회(aged society)로 진입할 것으로 예상된다. 이는 많게는 115년(프랑스) 짧게는 24년(일본) 걸렸던 고령화 사회에서 고령사회로의 진입속도가 한국에서는 19년에 불과한 것으로, 특히 현재의 세계 최저 수준의 출산율을 고려하면 고령화 속도는 더욱 가속화될 전망이다. 더욱이 고령사회에서 노령인구 비율이 20%를 넘어서는 초고령사회로 진입하는데 소요되는 시간은 고작 7년으로, 세계에서 유래를 찾기 힘들 정도로 빠른 고령화 속도를 보일 전망이다.

인구구조의 변화들은 세 가지 핵심 이슈들을 내포하고 있다. 첫째, 근로연령에 대한 노인인구의 비율이 최근 급속히 증가했으며, 21세기 전반기 동안 급속히 증가할 것으로 예상되기 때문이다. 총인구에서 차지하는 노인인구의 증가는 사회복지비용을 급속히 증가시킬 것이라는 점과 노령인구의 수요를 충족시키기 위한 충분한 전문적 보호자의 공급과 재정에 관한 염려 등의 측면에서 이슈를 제기할 것이다. 둘째, 근로연령 인구의 노동시장 참가율이  떨어지고 있으며, 향후에 지속적으로 떨어질 것이라는 점이다. 셋째, 실업이 증가하고 있으며, 가까운 장래에 줄어들 것 같아 보이지 않는다는 점이다.

이와 같이 인구고령화는 현재의 근로연령 인구에 대한 재정적 부담을 가중시키고, 노령연금 비용 및 기타 노인 복지 프로그램 비용을 증가시켜, 다른 사회복지 프로그램을 축소시킬 위험성을 증가시킬 것이다. 역설적으로, 고령화로 인한 무거운 공공재정의 부담은 부분적으로 출산율 증가를 위한 아동□가족지원 정책을 적절히 시행하지 못한 결과라고도 볼 수 있을 것이다.

5. 가족구조의 다양화

지난 산업화시기에 한국 사회는 서구 선진복지국가가 몇 세기에 걸쳐서 이룩한 근대화의 과정을 짧은 시기에 압축적으로 달성하다 보니, 사회구조가 이에 조응되어 발전하지 못하는 괴리현상을 보이고 있다. 즉 현재 한국사회는 ‘전통’과 ‘근대’ 그리고 ‘탈 근대적’ 요소가 함께 어우러져 중첩적이고 교란적으로 나타나고 있어서 혼란이 가중되고 있다. 그리고 이러한 혼란스러운 특징이 가장 뚜렷하게 나타나는 곳이 바로 ‘가족’이라고 할 수 있다. 가족 구조에서 나타나는 특성은 가족규모가 축소되고 있다는 점과 다양한 가족형태의 증가이다.

가족규모의 축소는 가족 간에 주고받을 수 있는 비용 또는 재화의 공유 가능성과 가족 구성원 간의 부양가능성을 감소시킨다. 이는 가족 소비에 있어 규모의 경제가 축소되었음을 의미한다. 이와 같은 가족 규모의 축소는 빈번해진 지리적 이동, 독립생활에 대한 선호, 노인들의 소득증가 및 양호한 건강상태, 출산율의 저하, 혼인율의 감소 등에 영향을 받고 있다.

한편, 다양한 가족형태의 증가는 1인 가구 등 비정형 가족(atypical family)의 증가를 반영하고 있는데, 전통적 가족에 속하지 않은 사람에게 어떤 불이익이 증가할 위험이 있다는 의미를 함축하고 있기 때문에 개인의 삶의 기회에 가족 배경의 영향력을 완화시킬 수 있는 사회복지 프로그램의 중요성을 증가시키고 있다. 가족구조의 변화는 가족 상호간의 지원이 더 이상 당연한 상황이 아니기 때문에 아동, 장애인, 노인을 위한 보호와 다양해진 가족의 욕구를 충족시키기 위한 사회복지프로그램의 중요성을 부각시키기 때문이다.

III. 선진복지국가의 사회복지개혁 방향

위에서 살펴본 바와 같이, 서구 복지국가들뿐만 아니라 한국은 자본주의의 세계화에 따른 사회운영 체제의 전환, 경제 위기로 인한 고실업의 증가, 핵가족화□인구고령화 등 사회적 여건 변화 등으로 인해 기존의 복지국가체제로는 다양한 변화를 감당할 수 없는 공통적인 상황에 직면하고 있다. 결국 복지국가가 처한 딜레마는 대량생산과 소비, 근대적 문화규범과 국가복지급여 등을 특징으로 하는 포드주의적 축적체제의 위기와 함께, 성장과 고용, 복지를 동시에 추구해 온 케인즈주의적 복지국가의 기반을 더 이상 유지하기가 힘든 지경에 처하게 되었음을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 서구 복지국가의 사정에 비해 한국의 상황은 더욱 복잡하다고 볼 수 있다. 왜냐하면 한국의 경우 케인지안 복지국가의 기본적인 틀마저 제대로 갖추지 못한 상태에서 급격하게 후기 산업사회로 이행되었기 때문에 ‘전통적인 사회적 위험’(old social risk)뿐만 아니라 ‘새로운 사회적 위험들’(new social risks)이 분출되고 있기 때문이다. 따라서 현재 우리에게 부여된 시대적 과제는 한국 복지국가의 발전을 ‘어떠한 방향에서 설정’을 하며, ‘어떠한 제도로 구성’할 것인가로 요약된다고 할 수 있다. 이를 위하여 한국보다 한 세대 이상 앞서서 복지국가를 건설하였고, 현재는 한국과 마찬가지로 후기 산업사회의 새로운 위험의 출현이라는 심각한 도전에 직면해서 기존의 복지국가의 구각을 벗으며 새로운 복지개혁에 박차를 가하고 있는 선진 복지국가의 사례를 연구하는 것이 반드시 필요하다.

서구 복지국가들의 복지개혁 사례들의 공통점은 케인즈주의적 복지국가에서 국제경쟁력 강화를 최우선의 목표로 하는 ‘슘페트주의적 근로연계 복지국가’(Schumpeterian Workfare State)로 이행되고 있다는 점을 들 수 있다(Jessop, 1994). 물론 이러한 슘페트주의적 근로연계 복지국가로의 이행도 다음과 같은 세 가지 레짐에 따라 상이하다(Esping-Andersen, 1990). 먼저, 자유주의 복지국가 레짐으로 분류되는 영국과 미국은 시장원칙에 대한 강조와 긴축재정, 복지국가의 축소, 탈규제화의 활성화를 통한 ‘근로복지형 개혁’(workfare reform)을 강조하고 있다. 이들 자유주의 국가와는 이념적으로 대척점에 있는 사회민주주의 복지국가 레짐에 속하는 스웨덴, 노르웨이 등 스칸디나비아 국가들은 이미 성공적으로 달성한 소득유지 프로그램을 바탕으로 하여 적극적인 노동시장정책, 양성평등을 중심으로 하는 ‘생산주의적’ 복지정책 또한 ‘사회투자 전략’을 강조하고 있다. 한편, 일반적으로 보수주의 복지국가 레짐으로 분류되는 독일과 프랑스는 적극적 노동시장정책을 통해서 수급자들을 노동시장에 통합시키려는 정책을 강력히 추진하는 특징을 보이고 있다. 이처럼 복지국가의 재편이 다양한 이유는 개별국가의 사회복지 제도적 유산과 복지의지가 정책논리에 따른 계급적 기반의 차이, 그리고 정치 구조적 특성에서 찾을 수 있다(김영순, 1995; 고세훈, 1997). 그럼에도 불구하고 선진복지국가의 복지개혁 논의는 1990년대를 접어들면서 새로운 전기를 맞이하고 있다. 먼저, 이데올로기적 대립의 측면이 상당히 완화되고 미시적 코프라티즘에 기초한 사회협약을 통해서 이 문제에 대응하는 양상이 대두하고 있다(Traxler, 1995). 또한, 해고나 변형고용 등 이른바 수량적 유연화를 지양하는 대신 노동자의 교육훈련의 증대를 통한 기능적 유연화를 도모하고자 노동자의 참여와 협력을 유도하여 자발성과 창의성을 증대시켜 기업경쟁력을 제고시키는 전략에도 점차 눈을 돌리고 있다(Rodgers, 1989). 이러한 맥락에서 길버트(Gilbert and Gilbert, 2001)는 ‘능력부여국가’(enabling state)로 칭하였으며, 기든스(Giddens)는 ‘사회투자국가’(social investment state)라고 표현하였다.

특히, 기든스가 그의 저서 “제3의 길”(The Third Way)에서 처음으로 소개한 사회투자국가는 신우파(New Right)와 구좌파(Old Left)를 넘어서 개인과 공동체, 자유와 평등이 지식기반사회에서 공존할 수 있도록 인적, 사회적 자본에 대한 투자를 통하여 일자리를 창출함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구하는 ‘적극적 중도주의’(active middle way) 국가모델로서 주목을 받고 있다. 기든스에 의하면 투자(investment)로서 평생학습을 통한 부가가치 창출, 기회(opportunity)로서 생활을 위한 일자리, 보장(security)으로서 현명한 복지국가 만들기, 책임(responsibility)으로서 좋은 지역공동체 만들기, 우리자산에 대한 투자로서 조세(tax)에 대한 중도주의적 정책대안들을 제시한다. 개인에 대한 관점 역시 이중수입자 모델(dual earner model)로 상정하여 양성 모두에게 평등한 관점에서 특히 여성과 아동에 대한 정책적 배려를 강조했다(임채원, 2007: 177). 결국, 사회투자국가론은 새로운 위험에 대처하기 위하여 교육-고용-복지-지역공동체 정책이 통합적이고 종합적으로 이루어져야 현재의 복잡한 정책 문제를 해결할 수 있다는 관점이다. 여기서 국가의 역할은 시민들에게 안전한 생활 그 자체를 보장해 주기보다는 구체적으로 시민들의 생산적 기여를 촉진하는 사회적 투자에 보다 힘쓰고, 시민들은 생산적 기여를 위해 개별적으로 인적자본, 즉 투자적 능력□자산을 증대하는 데 힘써야 한다는 것이다. 나아가 복지는 어떤 시민권적 권리가 아니라 노동의 의무를 실행하는 데 필요한 ‘자원’으로서 자리매김 되는 것이다. 화이트(White, 2000: 515)는 이와 같은 권리와 책임의 상호주의가 작동하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 ‘선제적 분배조건들’(some threshold distributional conditions)이 먼저 충족되어야 한다고 주장한다. 첫째, 시민들은 최소한의 ‘생산적 참여’에 대해서 온당한 수준의 사회적 생산물을 공유할 수 있어야 한다. 둘째, 생산적 참여를 할 수 있도록, 그리고 생산적 참여를 하는데 있어서, 시민들에게 온당한 수준의 기회가 보장되어야 한다. 셋째, 생산적 참여의 다양한 유형에 대해서 동등한 대우를 해 주어야 한다. 여기서 생산적 참여는 반드시 시장경제로의 참여만을 의미하지는 않을 수 있다. 생산적 서비스를 제공하는 돌봄 제공자에 대해서도 동등한 대우가 필요하다. 넷째, 모든 생산 가능한 시민들은 보편적으로 생산적 참여의 의무를 수행해야 한다. 이는 부유층□상류계급처럼 스스로를 사회적으로 배제시킨 집단에게 ‘생산적 의무’를 지우는 것까지 포함하고 있다. 기든스는 사회투자국가로의 이행을 ‘새로운 사회적 위험’과 인위적 불확실성이 증대되는 근대 후기사회에 조응할 수 있는 방안이라고 주장하고 있다.

IV. 한국적 복지국가 건설을 위한 신구상

1. 정책방향

1960년대 중반 수출주도형 산업화를 주요한 국가전략으로 채택한 이래 한국경제는 압축적인 고도성장을 이루어 제3세계 발전의 가장 성공적인 모델을 제시해 주었다. 또한 식민지 경험이 있었던 제3세계 국가로서는 매우 드물게 민주화에 성공하여 이제는 시민적 권리의 보장이 가장 중요한 보편적 가치관으로 자리 잡고 있다. 이렇듯 근대화의 양대 기둥인 산업화와 민주화의 성공적인 정착을 통해서 한국 사회는 선진복지국가로 빠르게 발전해가고 있다.

그러나 20세기 말에 이르러, 이러한 압축적 경제성장 중심의 발전주의 국가전략은 종말을 고하게 된다. 특히 1997년 말 IMF 경제위기를 겪으면서 한국은 새로운 시대적 변화에 따른 새로운 국가발전전략이 절대적으로 필요하게 되었다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 세계적인 복지국가의 기반 환경변화는 21세기 한국에도 동일하게 적용될 것임을 전망할 수 있다. 더욱이 한국은 이러한 새로운 21세기의 변화된 상황에 대한 대책을 강구하면서 또 한편으로는 과거 산업화 사회의 미해결 복지문제와 그 잘못된 제도 기반을 바로 잡아야 하는 이중의 과제를 안고 있다. 따라서 지금 우리에게 필요한 것은 산업사회에 기반한 케인지안 복지국가체제를 공고히 하는 동시에 새로운 사회적 위험에 대처할 수 있는 복지체제를 재구축하는 과업이다.

이와 같이 한국이 처한 이중적 과업을 해결하는 방안으로 본 연구에서는 국내에서도 논의의 대상이 되고 있는 사회투자국가를 한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 제시하고자 한다. 물론 국내에서도 사회투자국가를 어떻게 해석하고 한국에 적용할 것인가에 대한 논쟁이 있다(김영순, 2007; 양재진, 2007; 임채원, 2006). 사회투자국가에 대한 비판적 주장들을 보면, 먼저, 사회투자국가가 말하는 사회투자는 적절한 기본소득보장과 보편적 서비스를 뒷받침해 주지 못한다는 점에서 결국 신자유주의 헤게모니를 강화할 것이라는 주장이다(이주희, 2007). 둘째, 사회투자국가는 노동시장 참여를 촉진하는 교육과 훈련, 그리고 기타 프로그램을 활용하여 시장참여를 통한 복지의 해결을 강조하는 반면, 시장 자체의 문제점에 대해서는 무관심하다는 것이다(김영순, 2007). 셋째, 기초생활보장이나 최저생계비 등에서 여전히 사각지대가 넓게 존재하고 기초복지 인프라가 구축되지 않은 상황에서 사회투자를 주장하는 것은 최근 생성되기 시작한 복지인프라를 신자유주의적인 방식으로 재개편해 버릴 수 있다는 지적이다(임채원, 2007).

이러한 비판에도 불구하고 사회투자국가는 다음과 같은 몇 가지 측면에서 한국적 복지국가 건설의 방안으로 진지하게 탐구할 가치가 있다는 판단이다. 먼저, 사회투자국가 담론이 기든스가 주장하는 바와 같이 신우파와 구좌파의 이념을 넘어서는 적극적 중도주의 국가모델이라는 점에서 최근 한국에서 분배정책을 놓고 벌어지고 있는 이념적 갈등을 희석시킬 수 있는 방안이 될 수 있다는 점이다. 특히 성장과 분배라는 이분법적 논리가 지배적인 상황에서 불가피하게 복지에 대한 논의에 성장을 위한 투자를 접목시키지 않을 수 없는 현실 때문이다. 나아가 한국의 복지국가 발전수준이나 정부의 정책기조, 노동과 자본의 권력 불균형 등에 비추어 볼 때, 북구의 조정시장국가가 추구한 정책보다는 영미형의 자유주의 시장국가의 정책에 대한 제도화 가능성이 높다는 현실적 판단에서 이다(이주의, 2007). 특히, 우리나라에서는 90%를 넘어서고 있는 민간중심의 복지전달체계, 민간중심의 의료서비스, 교육에서 사학의 과도한 비율 등 공공성의 기반이 취약한 상태임을 고려할 때, 국가적 최소한을 국민적 권리로 보장하는 영미권의 자유주의 복지 레짐도 아직은 우리에게 많은 시사점을 던져주고 있다는 점이다. 끝으로, 세계화, 지식기반 사회로의 이행, 노동시장의 변화 등을 고려할 때 인적자본에 대한 투자로서의 사회투자는 매우 중요하기 때문이다.

그러면 사회투자국가 담론을 한국적 현실에 정착시키기 위해서은 어떠한 전략이 모색되어야 할 것인가? 앞에서 언급한 바와 같이, 한국은 케인지안 복지국가가 전제하는 국민기본생활보장 조차도 아직은 보장하지 못하고 있다는 현실을 고려하여, 소득, 건강, 주거, 교육 등의 제 분야에서 사회적 기본권을 우선적으로 확립하면서 사회투자국가가 제시하는 정책제언들을 수용할 필요가 있을 것이다. 선진 복지국가의 문제가 국가복지의 과잉공급에 의한 불가역성의 문제로 제기되었지만 적어도 국민기본생활보장과 관련해서는 철저히 국가복지가 유지되고 있다는 점을 고려하여, 한국도 각 개별 복지제도에 대한 품질개선 노력이 있어야 할 것이다. 한국도 5대 사회보험제도와 국민기초생활보장법이라는 공공부조체제를 구축함으로써 선진 복지국가들과 비슷한 복지체계를 구축하고 있지만, 사회보험제도나 공공부조제도의 급여수준이 낮을 뿐만 아니라 어느 것에도 혜택을 받지 못하는 이른 바 ‘복지사각지대’에 놓여 있는 국민들이 많이 있다는 것이 현실이기 때문이다. 이들에 대한 국민기본생활보장이 되지 않는다면 사회적 불안이 증대되고 공동체의식이 와해되는 등의 엄청난 사회적 비용이 요구될 것이며, 결국은 국가경쟁력을 약화시키는 악순환이 발생할 것이기 때문이다.

2. 분야별 주요 정책 내용들

1) 아동 및 가족을 위한 복지정책

아동기 경험이 이후 성인가 삶에 결정적으로 중요한 영향을 미친다는 것이 실증적으로 확인되고 있다는 사실을 반영하여, 아동과 아동기 자녀를 둔 가족복지에 보다 큰 정책적 고려를 해야 할 것이다. 특히 빈곤가구의 아동들은 학업 수행에서 어려움을 경험하며, 성인이 된 후에도 실직이나 질병, 장애를 경험할 가능성이 매우 크다. 또한 빈곤가정의 아동들은 빈곤의 악순환을 통해 그들 자신이 빈곤아동의 부모가 될 가능성이 크다. 우리의 전통은 가족이 아동에게 보살핌을 제공하고 욕구를 충족시켜 주는 최고의 수단으로 기능해 왔기 때문에, 아동과 가족에 대한 낮은 수준의 사회적 지출이 가능하였다. 하지만 가족구조의 급격한 변화로 인해, 아동에 대한 보호를 가족에게만 의존해 온 기존의 정책에 대해 변화가 요구되고 있다. “새롭게 구축될 사회투자국가”는 아동을 양육하는 여성들의 근로 욕구가 충족되도록 지원하고 자녀를 출산하고 양육하는 데 따르는 장애물들을 제거할 수 있도록 지원함으로써, 저출산□고령화로 인해 예측되는 부정적인 결과들을 감소시킬 수 있는 방안을 모색하여야 할 것이다. 나아가 아동에게 자립과 평생학습의 선순환 구조를 지원하고 미래를 위해 보다 많은 준비를 하게 함으로써, 최상의 인생 출발을 할 수 있도록 하여 결국 빈곤과 불이익이 악순환되는 고리를 끊도록 해야 할 것이다. 이를 위한 정책방안들로는 아동에 대한 투자, 모성고용 활성화, 일과 가족 책임의 조화, 부모의 출산을 장려하는 환경조성 등이 고려될 수 있을 것이다.

2) 근로빈곤층을 위한 복지정책

근로연령층의 빈곤 및 사회적 배제 방지는 사회복지정책의 중요한 목표 중의 하나가 되어야 한다. 빈곤 및 사회적 배제의 근본적 요인은 일반적으로 소득이 부족을 들 수 있지만, 보다 근본적인 원인은 개인의 기술부족과 보유한 기술의 활용을 어렵게 하는 개인적□구조적 요인들, 특히 급여수급 기간 동안 기술 습득 및 활용의 어려움이 더욱 악화된다는 데서 찾을 수 있다(정영순 외, 2009: 145). 일반적으로 근로빈곤층을 위한 복지정책은 맞춤화된 개입, 통합적 서비스 강조, 재활과정에서 클라이언트와 서비스 제공자 간의 상호협력 의무 그리고 근로에 부정적인 유인을 제거하기 위한 급여체계 계획 등이 결합되었다. 하지만 이러한 정책들이 근로빈곤층의 모든 문제의 해결책은 아닐 것이다. 모든 사람들이 노동시장에 참여하는 것을 기대할 수 없거나, 취업을 하더라도 취업상태를 계속 유지할 수 없거나, 빈곤에서 벗어날 정도로 임금이 높지 않거나, 근로자의 지속적인 기술개발과 정책 향상을 기대할 수 없다면, 단순히 노동시장에 참여하는 것만으로 사회적 배제 문제가 해결되지 않기 때문이다. 따라서 “새롭게 구축될 사회투자국가”는 먼저, 노동시장 통합 또는 재통합에 어려움이 있는 한부모와 장애인과 같은 사람들에게 일을 통한 보상 제공과 더불어 적절한 소득을 보장하는 조치들이 병행되어야 할 것이다. 즉, 일을 통한 보상 정책과 고용가능성이 적은 사람들을 대상으로 하는 효과적인 사회보호프로그램들과 연계되었을 때 한 나라의 빈곤감소 전략으로서 제 기능을 다할 수 있다는 것이다. 또한, 고용통합과 소득보장이 병행된 정책을 국가와 국민 간의 상호의무원칙을 기초로 해서 접근할 필요가 있을 것이다. 상호의무원칙에서는 국가는 수급자를 지원하기 위해 노력하는 한편, 국민(특히 근로빈곤층)은 구직활동과 생산적 활동에 최선을 대해 참여한다는 것이다. 근로빈곤층의 위한 사회투자국가 전략으로는 근로연계복지 의제설정, 재직근로자복지 향상, 단순한 노동시장 참여 이상의 변화 강조, 근로하기 어려운 사람들을 대상으로 하는 프로그램들과 효과성 증진 등이 고려될 수 있을 것이다.

3) 노인을 위한 복지정책

급속한 인구고령화와 함께 노인들이 당명하게 되는 새로운 사회적 위험들은 노인복지의 과중한 재정 부담으로 나타나고 있으며 앞으로 더욱 그러할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 기존의 사회복지정책은 노인의 지속적인 근로를 방해하는 요인, 사회적 고립과 장애 위험, 특정 집단에 편중된 높은 빈곤율, 특히 단절된 근로경력을 가지고 있거나 연금 자격이 없는 노인의 문제에도 제대로 대처하지 못하고 있는 현실이다. 이같이 노인들이 당면하는 사회적 위험의 유형변화와 관련 프로그램의 재정 지속가능성에 대한 위협은 노인복지정책 방향의 변화를 요구하고 있다. “새롭게 구축될 사회투자국가”는 노인들의 능력을 활용하여 노인복지를 증진시킨다는 관점에서 노인 자신에게는 물론 사회 전체에 이익이 되도록 경제적□사회적 활동에 지속적인 참여를 방해하는 장애물을 제거하는 데 초점을 두어야 할 것이다. 나아가 비공식 돌봄부담의 대부분을 담당하고 있는 여성들의 노동시장 진출이 증가하고 있다는 사실을 고려하여 돌봄부담의 사회화도 확대되어야 할 것이다. “새롭게 구축될 사회투자국가”에서 노인복지를 위해 고려할 수 있는 정책방안으로는 건강한 노인들이 보다 오랫동안 노동시장에 머물게 하는 것, 근로소득을 포함한 노후소득의 다양화로 노령연금 비용을 낮추는 것, 취약한 노인들을 위한 양질의 서비스제공 체계 구축 등이 고려될 수 있을 것이다.

4) 공□사 파트너십을 통한 효율적인 서비스 전달체계 구축

사회복지 수요와 공급의 격차를 줄이기 위해서는 그리고 새롭게 분출되는 사회적 위험에 대처하기 위해 제시된 정책들을 효율적으로 제공하기 위해서는 사회복지서비스 전달체계를 재구축할 필요가 있다. 대체적으로 사회복지서비스는 공공기관, 영리기관, 비영리기관, 가족 등 여러 공급주체에 의해 수행되어 왔지만, 각 공급주체가 어떠한 역할을 수행해야 하는지에 대해서는 많은 논쟁이 있어 왔다. 하지만 최근 들어 정부가 주도적 역할을 하는 전통적 전달체계는 한계가 있다는 데 대체적인 합의가 있다. 즉 국가가 국민기본생활보장과 관련한 서비스 제공을 보장하는 적극적인 역할을 수행해야 한다는 데는 동의하지만, 국가가 직접적으로 이러한 서비스를 공급해야 한다는 생각에 집착할 필요가 없다는 것이 대체적인 인식이다. 전통적 사회복지서비스 전달체계는 재정적인 불안정을 초래할 뿐만 아니라 새롭게 등장하는 사회문제들에 적절히 대처하기에는 힘들다는 평가에서 이다. 따라서 “새롭게 구축될 사회투자국가”는 최근에 확대된 사회복지체제에서 정부기관 내□외의 다양한 공급주체들의 역할을 확대하는 방안과 다양한 공급주체들 간의 유기적인 파트너십을 구축해야 할 것이다. [표 1]은 Burchardt(197)가 제시한 사회복지서비스 전달주체들 간의 파트너십 구축을 통하여 사회보장, 고용, 지역사회서비스, 주택의 영역으로 구분하여 적용한 사례들이다.

[표 1] 사회복지서비스 공급주체 간 파트너십 구축 사례

기능			사회프로그램의 예
공급	재정	의사결정	사회보장과 고용	지역사회서비스와 주택
공공	공공	공공	퇴직연금, 사회부조, 아동급여, 실업보험, 실업부조	요양원보호, 재가서비스, 주택수당, 노숙자서비스
공공	공공	민간	선택적인 이자연금, 공공고용서비스	자발적인 소득연계 실업보험
공공	민간	공공	정부기관을 통한 강제적인 아동보호 유지	공공주택임대
공공	민간	민간		지방자치의 아동보호 비용
민간	공공	공공	연금에 있어 세금혜택과 세금공제
민간	공공	민간	바우처제도와 개인고용서비스 지원	주액소유주를 위한 세금공제, 개인임대자를 위한 주택수당, 주택바우처
민간	민간	공공	의무적인 개인연금과 기업연금
민간	민간	민간	자발적인 기업연금과 개인연금	민간 요양원과 간호서비스, 주택소유주에 대하 임대, 사적임대

출처: Burchardt, T. (1997).

이러한 사회복지서비스 공급주체 들 간 파트너십 구축의 결과로 사회복지서비스 전달체계, 재정, 의사결정 영역에서 ‘공공’과 ‘민간’의 경계가 모호해질 것이기 때문에 책임성의 문제를 비롯한 여러 비판들이 제기될 수 있지만(강욱모, 2008, 2009 참조), 정부의 책임성을 명확히 하고 사회복지 프로그램들의 질을 담보할 수 있는 모니터링 및 품질 평가체계가 구축된다면 경제적 효율성을 추구할 수 있을 뿐만 아니라 프로그램 운영 차원에서 프로그램들 간의 협력과 행정 효과성 증진을 담보할 수 있을 것이다.

V. 결론

전후 자본주의 회복기를 거쳐서 1950년대 이후 자본주의 황금기에 출현한 복지국가는 일정한 사회경제적 조건 하에 구축되었다. 우선 경제구조의 측면에서 살펴보면, 안정적인 경제성장이 지속되면서 저물가와 완전고용에 가까운 높은 수준의 고용을 유지할 수 있었다. 인구구조의 측면에서도 경제활동 인구와 피부양 인구의 균형이 유지되는 안정적인 인구피라미드를 보였으며, 가족구조도 안정적인 핵가족의 형태가 주된 가족형태로 자리 잡고 있었다. 그리고 정치적 차원에서도 조직화된 대규모의 노동자와 중산층이 복지국가의 강력한 지지세력을 형성하였으며, 이러한 조건 속에서 국민국가의 정부는 시장에 적극적으로 개입하여 환율, 이자율, 그리고 고용율을 관리할 수 있는 능력이 있었다.

하지만 20세기 말에 접어들면서 이와 같은 복지국가를 지지하던 환경은 급속히 변화하였고, 이에 따라 복지국가는 새로운 길을 모색하지 않을 수 없게 되었다. 본 발표에서는 전통적 사민주의와 자유주의 복지국가 레짐의 중간에 위치하는 기든스(Giddens)의 ‘제3의 길’ 복지국가체제가 표방하는 사회투자국가 담론을 중심으로 한국의 복지국가 건설을 위한 새로운 방안을 제시하고자 했다. 사회투자국가 담론에 대한 기존의 국내 논쟁에 비추어 볼 때, 본 발표에 대해 많은 비판이 제기될 수 있을 것이다. 사회복지학을 공부하는 입장에서 사회민주주의 복지국가 레짐이 현재의 복지국가체제 중에서는 그래도 가장 이상적이라는 데는 이의를 제기하지 않는다. 하지만 한국의 사회복지 현실을 감안할 때, 사회민주주의 복지국가체제를 기반으로 “미래 한국 복지건설을 위한 신구상”을 제시하기는 너무 비현실적이라는 느낌을 지울 수 없다. 모든 국가모델이나 정책은 현실적 조건을 고려해야만 실현가능성이 높아진다는 전제하에, 그래도 국민기본생활보장에 관한 사회적 권리는 철저히 보장되는 자유주의 복지국가 레짐도 우리에게 많은 시사점을 제공한다는 생각이다. 특히 기든스가 주장하는 사회투자국가 담론은 경제적 세계화, 산업구조 변화, 저출산□고령화 사회와 같은 경제□사회적 도전들에 대응할 수 있는 새로운 방안이 될 것으로 판단된다. 인적□사회적 자본의 투자를 통해 사회□경제적 복지환경 변화에 대응할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이기 때문이다. 이제 한국의 현실을 고려한 새로운 복지국가체제 재편 가능성은 사회구성원 우리 모두의 손에 달려 있을 것이다.

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토       론

김 병 숙 교수

(건국대학교행정문제연구소 책임연구원)

복지행정에 있어서 운영방법에 관한 논의

김 병 숙

건국대학교행정문제연구소 책임연구원

1. 들어가며

한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 소개되고 있는 사회투자국가는 예방적이고 적극적인 복지의 방향을 제시하고 있다는 점에서 매우 의미 있다고 할 수 있다. 특히 복지정책에 있어서 좌파와 우파 간의 이념적 갈등을 넘어 인적, 사회적 자본에 대한 투자를 통하여 일자리 창출함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구한다는 점은 일자리가 최고의 복지라는 현 정부의 정책기조에도 부합한다고 본다.

양재진(2007)은 저출산고령화, 가족의 해체, 근로빈곤의 확산, 가난의 대물림, 성장잠재력의 저하 등 우리가 처한 문제에 대해 균형잡힌 해답을 사회투자전략에서 찾을 수 있을 것으로 기대하며, 복지프로그램의 내용 면에서 보육, 교육, 장기요양 등 보살핌 서비스, 적극적 노동시장정책 등 사회서비스체계의 확립을 통하여 여성의 노동시장 참여를 촉진하고 인적자원의 충전과 개발을 도와주며 아동의 인지발달을 도와 줄 것으로 보고 있다.

그러나 이와 더불어 논의해야 할 부분은 사회투자국가의 성공을 위한 운영방식에 관한 문제이다. 최근 행정의 패러다임이 고객지향적인 방향으로 변화하고 있다는 점에서 볼 때 운영적 주체로서의 정부 역시 고객지향성을 추구해야 할 필요성이 제기되며, 동시에 정부의 역할을 어디까지로 볼 것인가에 대하여 고민할 필요가 있다는 점이다.

2. 운영주체로서의 정부

박중훈(1999)은 행정패러다임의 변화를 ‘시민(고객)중심의 관리’, ‘성과중심의 관리’, ‘시장중심의 관리’ 등으로 요약하고 있는데, 시민(고객)중심의 관리는 행정관리에 있어서 과거 공급자로서의 관료/정부중심에서 탈피하여 시민의 참여에 입각한 행정개혁과 시민에 의한 관리를 실현하는 것이다. 이는 시민을 행정서비스에 대한 단순한 고객으로만 한정하는 것이 아니라, 그들을 국정관리에 있어서의 주인, 아젠다 설정자, 공동 생산자, 그리고 평가자 등으로 간주하고 있다. 이러한 접근 하에서 시민들은 자신들과 관련된 행정서비스의 생산과 공급을 비롯한 행정관리를 실현함에 있어서 성과평가 및 의사결정 과정에 능동적인 주체로 참여하는 것이다.

박중훈, 행정서비스 품질제고를 위한 연구, 한국행정연구원, 2005

또한 시장중심의 관리는 정부의 경제정책 수립 및 운용 이외에 행정관리에 있어서도 가능한 한 시장원리에 입각하여 시장적인 요소를 도입하여 적용하는 접근이다. 시장중심의 관리는 시장의 활동에 대한 정부의 개입을 최소화하는 규제의 개혁과 특정서비스에 대하여 정부가 생산 및 주체로서 직접적으로 개입하는 방식을 탈피하고 가능한 한 이를 민간 기업을 활용하여 수행하는 민간위탁을 비롯한 민영화의 활성화와 민간 기업이 활동하는 시장적인 요소를 공공분야에 도입하여 적용하거나 확대하는 접근을 의미한다.

행정패러다임의 변화

변화단계	단계별 특성
제 1 단계	- 공-사 부문 구분 없는 단순행정(administration)의 개념
제 2 단계	- 효율성 강조 - 소품종, 대량생산, 대규모 집단에 제공 - 전반적인 업무에 대한 강력하고 엄격한 중앙집권과 통제 - 고객에 대한 개념 정의: 조직의 상사, 대통령, 국회의원 등
제 3 단계	- 효과성 강조 - 다품종, 소량생산, 소규모의 다양한 집단에 제공 - 다양성과 개성 강조 - 창의성과 임파워먼트 강조 * Work More and Better with the Less * Go Back to the Basic - 기준 설정과 결과 감사에 대한 강력하고 엄격한 중앙 리더십과 통제 - 고객에 대한 폭 넓은 개념 정의: 공무원 자신이 생산하는 행정서비스 를 이용하는 모든 사람: 일반 민원인에서 정치인과 대통령에 이르기까 지 외부고객과 직장의 상사에서 장관에 이르기까지 내부고객 모두 포 함 - 고객만족-> 감동-> 절정(고객욕구에 앞선 질 높은 서비스 제공) - 소비자 중심의 맞춤행정

* 자료출처: 김석준 외, 2000

고객지향성의 중요성은 공공행정서비스 부문에도 영향을 미쳐, 행정개혁의 바람직한 목표의 명실상부한 실현을 위해서 정책과 행정의 실질적 내용이 고객의 욕구를 반영하여 결정되고, 이것이 고객이 만족할 수 있는 수준의 행정전달체계를 통해 국민에게 전달되어야 함을 강조한다(박천오, 1997).

고객지향적 행정은 최근의 시장경쟁적 환경에서 이윤의 극대화를 추구하는 기업이 능률성을 달성하기 위하여 활용하는 다양한 관리방식을 행정에 도입하여 관료제적인 비능률을 개선해야 한다는 인식하에 기업경영을 벤치마킹(benchmarking)하여 행정의 문제점을 개선하려는 논의로 이어졌으며. 이러한 논의의 특징은 첫째, 정부관료제의 비능률적인 문제를 해결하기 위하여 행정의 능률성을 제고해야 한다는 점과, 둘째, 행정의 대상으로 인식되어 왔던 주민을 기업이 고객을 대하듯이, 행정의 고객으로 대우해야 한다는 봉사성의 강조로 요약할 수 있다.

3. 사례: 노인자기요양보험

2008년 7월부터 시행된 노인장기요양보험은 고령이나 노인성질병 등으로 인하여 6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사지원 등의 장기요양급여를 사회적 연대원리에 의해 제공하는 사회보험 제도로서 수급자에게 배설, 목욕, 식사, 취사, 조리, 세탁, 청소, 간호, 진료의 보조 또는 요양상의 상담 등을 다양한 방식으로 장기요양급여를 제공하게 된다. 이미 오래전부터 고령화 현상을 겪고 있는 선진국들은 우리나라 보다 앞서 다양한 방식으로 장기요양서비스를 제공 중에 있다.

<선진국사례>

제공 방식	국가
제정방식(국가+지방자치단체)	영국, 호주, 스웨덴, 노르웨이
사회보험 방식	독일, 일본, 네덜란드, 룩셈부르크
건강보험의 급여 일종으로 제공하는 방식	미국, 캐나다

<선진국 사례제공 방식 국가>

* 제정방식(국가+지방자치단체) ; 영국, 호주, 스웨덴, 노르웨이

* 사회보험 방식 ; 독일, 일본, 네덜란드, 룩셈부르크

* 건강보험의 급여 일종으로 제공하는 방식 ;  미국, 캐나다

이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다.

‘07. 4. 2 「노인장기요양보험법」이 국회 본회의를 사실상 만장일치로 통과 후 4. 27일 공포됨으로써, ‘08. 7. 1부터 노인장기요양보험제도가 시행되었다.

노인장기요양보험제도는 그 간 가족의 영역에 맡겨져 왔던 치매.중풍 등 노인에 대한 장기간에 걸친 간병, 장기요양 문제를 사회연대원리에 따라 국가와 사회가 분담한다.

노인장기요양보험제도는 노인뿐만 아니라 장기요양을 직접 담당하던 중장년층과 자녀 등 모든 세대에게 혜택을 주는 제도로서, 노인들은 더 이상 자식들에게 부담을 주지 않고 계획적이고 전문적 장기요양서비스를 받을 수 있어 보다 품위 있게 노후를 보낼 수 있고, 장기요양을 직접 담당하던 중장년층은 정신적, 육체적, 경제적 부담에서 벗어나 경제, 사회활동에 전념할 수 있다. 또한 자녀들도 장기요양 부담이 해소된 가정에서 더 나은 교육과 보살핌을 받을 수 있다.

노인장기요양보험 홈페이지(www.longtermcare.or.kr)

'노인장기요양서비스' 이용자의 보호자 1,000명을 대상으로 한국갤럽이 6월 만족도 조사를 한 결과 응답자의 40.2%가 '장기요양서비스 이용 후 건강이 좋아졌다'라고 답했으며, '가족들이 심리적 부담을 덜었다'는 응답이 무려 91.7%로 제도에 대한 만족도가 높은 것을 알 수 있다. 이는 그동안 노인 돌봄이 '사회복지'차원이 아니라 '가족복지'에만 맡겨졌던 탓에 가족 구성원의 부담이 컸기 때문이라 할 수 있다.

노인장기요양보험은 이밖에도 노인과 여성에 대한 사회적 일자리 제공, 사회구성원들의 비용분담 등을 통한 사회통합의 순기능을 가지고 있으며, 이는 '새롭게 구축될 사회투자국가'라는 측면에서도 바람직하다고 볼 수 있다.

그러나 보건복지가족부는 2009년 10월7일 노인장기요양보험제도 개선책을 입법예고 하면서 요양보험 방문요양기관의 설치 및 운영기준을 대폭 강화하였다.

이제 시행한지 2년이 채 되지 않는 제도에 대하여 그 기준을 달리 한다는 것은 고객지향정 행정이라는 개념으로 볼 때 선뜻 이해가 가지 않는 부분이다.

물론, 노인장기요양보험의 운영에 따른 부작용이 있겠으나 이를 개선하기 위한 방편으로 보건복지가족부가 제시한 개선책에 대한 근거가 부실하다는 지적과 함께 운영적 주체인 정부의 역할에 과연 적절한가에 대한 문제이다.

첫째, 입법예고의 근거가 되는 재가복지시설의 과다 설치 문제이다. 2009년 9월을 기준으로 노인장기요양서비스를 받는 국민은 29만6877명으로 전체 노인인구의 5.33%에 불과한 반면 경증 치매와 중풍을 포함해 실제 요양서비스가 필요한 노인은 60만명이 넘는 것으로 추정된다.

동아닷컴(www.donga.com), 2009 11.19

노인장기요양서비스를 필요로 하는 노인 인구에 비해 서비스를 제공하는 기관의 수는 오히려 아직도 미흡하다고 볼 수 있다.

노인장기요양보험의 통계자료에 따르면 2009년 11월 15일 현재 1,2,3등급 인정자와 등급 외 인정자를 합쳐 378,544명이며, 기관 수는 시설 2,571개소, 재가 11,467개소임.

따라서 재가복지기관의 설치와 운영기준을 강화하기 위한 개선책과 근거로 제시하는 자료 사이에 인과관계가 부족한 것으로 보인다.

둘째, 설치기준을 강화하여 소규모기관의 통폐합을 유도한다는 점이다.

사회투자국가에서 제시하는 국가의 역할은 서비스를 직접 제공하기보다는 참여자들의 역량을 강화하여 개별적으로 투자적 능력과 자산을 증대할 수 있도록 촉진하는 데 있다고 볼 때 입법예고안은 오히려 이를 저해하는 요인으로 작용할 수 있다.

셋째, 정책의 신뢰성, 공감성에 관한 문제이다.

정부의 정책은 무엇보다 신뢰할 수 있어야 한다. 오세윤(2000)은 고객지향적 행정을 위한 지표로 적절성, 신뢰성, 반응성, 확실성, 공감성을 들고 있다.

보건복지가족부의 입법예고안을 살펴보면, 정책을 만들기 위한 나름대로의 고민한 흔적이 보이지 않는다. 이는 국가정책의 신뢰성을 저해하고 공감성을 얻기에 도 부족한 면이 있다. 따라서 정부는 규제를 강화하거나 완화하는 역할에서 벗어나 정책의 운영에 대한 관리, 감독 기능을 강화함으로써 부작용을 최소화함과 아울러 참여자들이 최대한 역량을 발휘할 수 있도록 걸림돌을 제거해 주는 것이 바람직하다고 볼 수 있다.

4. 나가며

사회투자국가는 선진복지국가를 건설하는 대안으로 부각되고 있다. 제도적 마련과 함께 이를 실천하기 위한 운영방법에 관한 논의도 필요할 것으로 보인다.

최근 행정의 패러다임이 고객지향적으로 변화한다고 볼 때 사회복지정책에 있어서 고객지향성은 매우 중요한 과제라 할 수 있다. 이를 위하여 세부정인 정책에 있어서도 고객지향성이라는 정책틀을 세움으로써 정책의 신뢰성 및 공감성을 확보할 수 있다. 거시적인 면에서 아무리 좋은 제도를 도입한다고 하더라도 개별적인 정책운영 과정에서 고객지향성을 배제하는 경우에 국가의 역할이 제대로 수행된다고 보기 어렵기 때문이다.

토       론

김 창 남 교수

(경희대학교 언론정보대학원 정치학박사)

“미래 한국복지건설을 위한 신구상”에 대한

선진사회복지연구회 주최 학술토론회 토론문

김   창   남

경희대학교 언론정보대학원 교수(정치학)

사회복지 면에서 후진성을 면치 못하고 있는 우리나라의 복지개혁을 위해 발제자 강욱모 교수는 ‘사회투자국가’를 한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 제시하고 있다. 개념의 해석 및 적용과 관련하여 적지 않은 논쟁이 있음에도 불구하고 발제자가 ‘사회투자국가’를 대안으로 제시하는 이유는 첫째, ‘사회투자국가’가 분배정책을 놓고 벌어지는 우리 사회의 이념적 갈등을 희석시킬 수 있다, 둘째, 영미형의 자유주의 복지레짐이 우리 사회에서 제도화될 수 있는 가능성이 높다, 셋째, 세계화의 조류와 우리 사회의 변화를 고려할 때 사회투자는 인적 자본에 대한 투자로서 중요하다는 것으로 요약될 수 있다.

우리나라가 지금까지 사회복지와 관련하여 미해결한 과제를 해소하고 새로운 사회적 위험에 효과적으로 대처할 수 있는 복지국가건설 방안과 전략을 제시하기 위한 발제자의 노력에 경의를 표하면서도 본 토론자는 발제문 및 ‘사회투자국가’ 개념이 기본적으로 상정하고 있는 전제를 통해 나타난 몇 가지 문제점을 다음과 같이 제기한다.

1. 발제문에는 ‘사회투자국가’가 ‘슘페트주의적 근로연계 복지국가’ (Schumpeterian Workfare State)와 분명하게 구별되는 것으로 설명되고 있는데,  발제자는 ‘사회투자국가’를 대안으로 제시하는 이유로 ‘사회투자국가’가 극복하려는 ‘슘페트주의적 근로연계 복지국가 레짐’에 포함되고 있는 영미 자유주의 복지 레짐을 오히려 ‘사회투자국가’를 지지하는 이유의 하나로 들고 있다는 점이다.

2. ‘사회투자국가’를 대안으로 제시하면서 우리나라는 ‘케이지안 복지국가’ 건설이 우선적으로 확립되어야 한다는 점을 강조하고 있는 점이다. 우리나라가 사회복지와 관련된 지금까지의 미해결과제를 해소해야 하기 위해 ‘케이지안 복지’ 요소들을 수용해야 한다는 것으로 이해하고 싶지만, 발제문대로라면 발제자는 ‘사회투자국가’를 우리나라 복지개혁의 대안으로 제시하면서 그 극복대상인 ‘케인지안 복지’를 우선시 하는 모순을 노출하고 있다 할 수 있다.

3. ‘사회투자국가’에 따른 분야별 주요 정책 대안의 하나로 국가는 직접적 복지 서비스 제공에 집착할 필요가 없으며, 정부의 역할은 최소한으로 한정하고 정부기관 내외의 다양한 공급주체들의 역할을 확대하는 동시에 다양한 공급주체들 간의 유기적 파트너십을 구축의 필요성을 제기하고 있다. 그러나 공공기반이 취약한 우리의 상황에서 공급주체의 범위를 확대하는 것은 이해할 수 있지만 이러한 공급주체들 간의 유기적 파트너십을 효과적으로 구축하기 위해서는 정부 역할의 한정이 소극성으로 이해되어서는 안 될 것이다. 다양한 공급주체 사이의 유기적 파트너십은 오히려 정부의 적극적 리더십을 통해 만들어질 수 있을 것이다.

4. 보다 근본적 문제로, ‘사회투자국가론’은 사회지출(social spending)과 사회투자(social investment)를 지나치게 이분법적으로 구분하며, 사회투자로 사회지출을 대체하려는 경향이 있다. 즉, 사회지출은 소비적인 것이고, 사회투자는 생산적이라는 시각이 지배하고 있다. 그러나 사회지출은 많은 경우 단순한 소비가 아니라 투자임을 간과해서는 안된다. 예를 들어, 실업급여와 같은 소득보장지출은 단순한 지출이 아니라 근로자들이 새로운 일자리 구하기를 도와준다는 점에서 충분히 투자적이다. 어린이에 대한 지출은 가계의 소비를 증대하지만 그것을 소비적이라고 할 수 있을 것인가. 그것은 어린이의 미래를 열어주고 성장시키는 투자이다. 뿐만 아니라 사회투자는 결코 돈이 덜 드는 것이 아니며 특히 단기적으로 더욱 그럴 경우가 많다.

발제자가 우리나라 복지개혁의 방안으로 ‘사회투자국가’ 개념을 제시하면서도 ‘케인지안 복지’ 요소의 수용을 고려하고 있는 점으로 미루어 보아도 ‘사회투자국가론’이 사회지출을 소비적 관점 속에 한정하는 것은 바람직하지 않다고 할 수 있다.

5. ‘사회투자국가’는 결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 옹호하는데 이는 기회의 평등에도 불구하고 경쟁에서 밀려날 수밖에 없는 사람들의 문제를 지나치게 소극적으로 취급하는 것이다. 퇴직한 중년 이후의 저숙련 노동자들에게는 일반적으로 교육, 훈련, 재훈련 등의 사회투자가 큰 효과를 발휘하지 못하는 경향이 있기 때문이다. 이들에게는 저숙련 일자리의 창출과 소득보장이 대책이 될 수밖에 없다. 따라서 진정한 선진복지를 위해서는 기회의 평등도 중요하지만 결과의 평등에 대한 배려도 중요하다.

6. ‘사회투자국가’는 어린이, 여성, 노인에 고려에 깊은 관심을 가지면서도 이들에게 지나치게 도구적 접근을 한다는 인상을 준다. 이들을 인격체로서 보다는 사회투자국가의 투자를 위한 자산으로 취급되는 경향이 있다. 예를 들어 여성의 가족 내 무급 보살핌은 투자로서 충분히 인정되지 못한다. 또한 ‘사회투자국가’는 시민의 권리와 의무의 균형적 측면, 특히 유급노동의 의무적 측면을 강조하는데 무급 보살핌 노동자로서의 여성과 같이 유급노동에 참여하지 않는 사람은 시민으로서의 권리 주장을 어렵게 만든다.

반론 제기에 대한 발제자의 답변

답변(발제자) : 강 욱 모

경상대학교 사회복지학과 교수

이런 비판이 충분이 있을 수 있다는 것을 제가 결론 말미에 이미 썼습니다. 저는  복지이론을 공부하고 있습니다. 복지 이론은 항상 이념을 기반으로 하고 있기 때문에 어디든지 토론에서 깨지고 부서지고 합니다. 이념이 다를 경우 항상 부딪칠 수밖에 없습니다.

사실 영국 노동당이 1997년에 18년 만에 집권을 합니다. 토니 블레어가 수상이 되면서 <제 3의 길>이라는 것을 제시했지요. 기든스가 제시한 것을 토니 블레어도 제시했는데 그 당시 영국 보수당도 비판했고 노동당의 진보파들도 비판을 했습니다.  좌. 우가 다 비판을 했습니다.

영국 노동당이 비판한 이유는 무늬만 사민주의라는 겁니다. 그러다가 다시 결국은 옛날식 복지 방식으로 돌아 갈 것이라고 비판했고, 노동당 내에서 사회주의를 표방하는 진보파들은 토니 블레어를 바지 입은 대처라고 했습니다. 왜냐하면 자유주의 그대로 인데 이게 뭐냐 그랬습니다. 그 주장은 보수주의자들에게로, 자유주의로 따라 갔습니다. 이미 환경의 변화 때문에 옛날 사민주의로 되돌아가는 것은 불가능합니다. 그래서 이념의 스펙트럼에서 절충점을  찾은 것이 제 3의 길입니다. 그런 차원에서 논의가 될 수밖에 없고 국내에서도 2~3년 전부터 엄청나게 논쟁이 심합니다. 그래서 이것을 학회에 글을 잘 못 씁니다. 심사관이  누가 될지 모르기 때문입니다. 우리나라에서 갑자기 느닷없이 몇 년 전부터 이념의 논쟁이 붙었는데 실제적으로 이념의 기반을 둔 정당들도 없는 것 같은데.. 그럼에도 불구하고 항상 이념 논쟁이 붙고 있는데 이것은 극복할 수 있는 방안이 무엇이겠느냐 그런 생각을 했습니다.

두 번째 사회투자국가를 대안으로 제시하면서 왜 케인지안 복지국가를 다시 이야기 하느냐는 부분인데 사회투자국가에 대하여 서구국가들이 주장하는 사회투자 국가와 한국적 기반이 전혀 다르다는 것입니다. 서구에서는 복지를 너무 지나치게  과잉적으로 서비스를 제공하다 보니 문제가 생긴 것이고 우리는 과소, 너무 적기 때문에 문제가 생기는 것입니다. 복지 사각지대라든지 복지 급여 이런 부분을 일정부분 수준 어떤 기본적 수준이라도 국민의 최저한 수준도 올리지 못하게 되면 어떤 제도가 나오더라도 국민의 불평, 불만 그대로 바로 노출 된다는 것입니다. 그래서 사회투자국가로 나아가는 전제조건으로써 케인지안 복지국가 기본적 인프라 구축 하는 것이 급선무라는 점을 제기합니다.

그 다음 국가의 역할 부분인데 저도 최근에 이 부분에 글도 쓰고 하는데 전통적 국가의 역할은 거의가 비판을 받고 있는데 공통적으로  비효율적이라든지 이런 막스베버가 주장하는 전통적 관료주의 상당히 많은 비판을 받고 있습니다. 1980년대에 나온 것이 그런 것을 극복하기 위해서 소위 말하는 민영화라는 것이 등장하였습니다. 그런데 또 민간에 전부 넘겨 버리니까 또 다른 문제가 생기는 게 무엇이냐 하면. 급여로 시장에서 살 수 있는 능력이 없는 사람들은 다시 배제 되어버립니다.

그래서 나온 게 1990년대 이후의 공사 파트너십입니다. 그게 전달체계에서 가장 최근에 나온 이론들인데 민영화처럼 국가가 손을 떼는 것이 아니라 국가가 시민사회단체가 되었든 기업이 되었든 공동으로 같이 공동의 목적을 창출하고 상호 신뢰하고 정책 프로그램을 운영해 나가는 방법입니다. 국가가 직접적으로 공급자 역할을 하는데서 국가가 조정자 역할로 나아가자는 것입니다. 이게 어느 정도 어느 국가 마다 충족 되는 것 같습니다. 그 부분을 민영화 논리에 대한 대안으로 공공부문과 민간 부문의 파트너십으로 주장 하는 것입니다.

그 다음 사회투자의 개념에서 사회적 지출과 사회적 투자의 양 부분을 극복하는 방법이 지출이 투자라는 이 개념이 우리나라의 정서에서 받아 들여 질것이라는 생각이 드는데 이것은 반론자의 지적과 같은 생각입니다.

기회의 평등, 저도 말미에 적었지만 저도 복지하는 사람으로서 이상적인 국가관을 가지고 있습니다. 이상적인 국가관이야 절대적 평등이라든지 사회주의에 가깝겠지요. 그러나 이것은 실현 가능성의 문제가 있습니다. 이것이 과연 가능하겠느냐는 것입니다. 그렇지만 결과의 평등이라는 것은 사회주의자라든지 사민주의자들이 주장하는 바입니다.

그렇지만 저는 우리나라에서 기회의 평등이라도 제대로 주어졌으면 그나마 만족스러울 것이라는 것입니다. 장기적으로야 목표는 될 수 없겠지만 과정적으로....

어린이, 여성, 노인 등에 대한 도구적 접근이라는 반론자의 지적이 맞습니다. 그러나 어느 나라든지 특히 북구 스칸디나비아 국가들 같은 경우, 최근의 경향이 공공의 역할을 일정하게 줄여나가고 사회복지 서비스 자체가 사회 통제적 의미를 많이 가지게 되요. 그것이 사회적 지출을 줄이는 방법이고, 권리와 의무의 재조정이 일어나는 것이 세계적 추세고 그것이 순응되고 있는 것 같아요.

사회투자국가 라는 말이 국내에서 논쟁이 너무 심하기 때문에 같은 내용을 다른 말로 하자면 북유럽에서 주장하고 있는 적극적 노동시장 정책과 일맥상통하거든요.

예를 들어 실업급여를 지급하는 것 보다는 직업윤리 의식이나 교육을 통하여 장기적 측면에서 그 사람을 노동시장에 편입시키는 방법이 적극적 노동시장 정책이고, 단지 실업급여를 지급하는 것은 소극적 노동시장 정책이라는 의미에서 이 적극적 노동시장 정책 같은 것이 사회투자국가론과 일맥상통하는 논리가 될 것 같습니다.

토       론

시민이 참여하는 복지사회를 지향하며

정 무 성 교수

(숭실대 사회복지대학원장)

시민이 참여하는 복지사회를 지향하며

정 무 성 (숭실대 사회복지대학원장)

토론을 위한 모두 발언

복지국가를 이야기 할 때 어느 관점에서, 어느 측면에서 이야기 하느냐에 따라서  굉장히 다른 논의가 이루어 질 수 있습니다. 오늘 발제 해 주신 강교수님께서는 주로 이론적으로 이념적인 측면에서 국가적인 관점에서 복지를 보기 때문에 거대담론적인 논의를 주로 하시고요. 그것에 대해서 김창남 교수님께서 아주 적절하게 토론해 주셨다고 생각합니다.

저는 행정하는 사람입니다. 전달체계나 시설운영 쪽을 관여 하는 사람이기 때문에 이것을 어떻게 이룰 것이냐 하는 측면에 관심이 많습니다. 그래서 제가 제안하고 싶은 것은 <시민이 참여하는 복지사회를 지향하자> 이렇게 제목을 붙여 봤습니다.

요즘 복지국가라는 말도 굉장히 다양하게 의미로 다양한 형태가 있지만 복지국가라는 말과 복지사회라는 말도 차별적으로 쓰여 지고 있습니다. 이 복지사회라는 말은 복지의 주제를 국가로 한정시키는 것이 아니라 시민들을 참여시키는 것, 예를 들어서 저는 일반적으로 활력적 복지사회를 만들자는 주장을 하고 있습니다.

그런 측면에서 보면 강교수님이 말씀하시는 다소 자유주의적인 그런 어떤 복지국가, 사회투자적인 국가와 이런 측면과 거의 같은 맥락입니다. 그런데 문제는 당장 이것을 어떻게 할 것인가에 대하여 강교수님이 상당히 고민을 많이 하신 것 같습니다. 국가의 역할과 케인지안 국가 복지국가를 이야기하면서 국가의 역할도 고민하고 그러면서도 궁극적으로는 사회투자국가 혹은 자유주의적인 복지국가를 지향하고 있거든요. 궁극적으로는 제가 이야기하는 것과 같습니다. 단지 저는 이것을 단계화하자는 것입니다.

지금 우리나라 복지의 수준이  OECD 국가 중에서 거의 꼴지거든요. 그러기 때문에 이런 것을 구축하기 위해서는 우선적으로 정부가 큰 역할을 해야겠다는 것입니다. 그렇지만 궁극적으로 정부가 이것을 다 하게 되면 복지국가들이 경험했던 복지병을 우리가 너무 쉽게 가질 수 있습니다. 그런 측면에서 민간의 역할을 강화하면서 하자는 것입니다.

사민주의적 복지국가가 이상적이라는 것은 압니다. 그렇지만 사민주의 복지국가에서 국민들의 담세율 40%가  넘습니다. 지금 우리나라 국민들의 담세율은 20%입니다. 우리국민들이 지금보다 20%의 세금을 더 내서 사민주의 복지국가로 갈 수 있을 것인가 저는 우리국민들의 정서에 맞지 않다고 봅니다. 또 남북이 분단되어 있는 상황에서 정부가 복지에 그렇게 과감한 적극적인 투자를 하는 것도 한계가 있습니다. 그렇다고 해서 복지를 포기할 수는 없고, 또한 지금 당장 복지를 하지 않으면 (우리 국민의 갈등구조 때문에) 우리 사회가 지속가능성이 어려워질 수 있다는  불안감도 있습니다. 그래서 복지를 확대하되 이것을 국가로 한정시키지 말고 시민들의 참여를 더 적극적으로 독려하자는 것입니다. 기부문화로 혹은 자원봉사라든지 이런 것들이 함께 해서 시민들이 적극적으로 참여 하는 활력적은 복지국가를 만들어야만 다문화 문제도 그렇고....

지금 우리사회에서 복지문제라는 것이 예전부터 정해진 문제도 있지만 이렇게 사회가 급변하면서 등장하는 다문화 문제, 노숙인 문제 또 여러 가지 문제들이 불쑥 불쑥 튀어 나오고 있거든요. 그런데 국가의 복지는 대개는 예산을 정하고 그 논쟁 과정에서 시간이 한참 걸린 다음에 이루어집니다. 그래서 이런 급박한 문제들을 해결할 수가 없습니다. 우리처럼 급변하는 사회 속에서는 국가의 복지가 꾸준하게 늘어나야 되겠지만 민간의 역량도 더 활력화시키는 방향을 더 적극적으로 하자는 것입니다.

저는 선진사회복지연구회의 이념적 성향이 어떤지 잘 모릅니다. 또 어떻게 하실지도 잘 모릅니다. 그렇지만 적어도 기본적인 방향을 봤을 때 제가 보기에는 적어도 우리 사회에서 이러한 시급한 복지문제를 해결하기 위한 고민들을 함께 나누자, 그리고 많은 사람들이 공감하는 그런 구조를 만들자는 이것에 대해서는 적극적으로 찬성하고 그렇게 하기 위한 노력들을 민간에서 다각적으로 펼쳐 나가는 것이 지금 현시점에서 굉장히 필요하다고 생각합니다.

그런 맥락에서 이 토론회가 상당한 의미가 있고 또 오늘 논의 되는 많은 내용들이 앞으로 계속 이런 연구회에서 발전시키고 더 나아가서는 사회운동으로 적극적으로 개진해 나아갈 필요가 있다고 생각합니다. 감사합니다.

시민이 참여하는 복지사회를 지향하며

정 무 성 (숭실대 사회복지대학원장)

토  론  문

현대사회에서 국가의 복지개입을 통한 사회통합 노력은 국민 개개인의 행복추구를 위한 필수적인 조건이다. 복지국가로부터 제공되는 각종의 복지혜택은 소외계층의 생존능력을 증진시키고, 상대적 박탈감을 약화시켜 국민의 생활만족도 향상에 기여하게 된다. 따라서 국가 경제가 성장하면서 국민의 삶의 질 향상을 위한 복지 투자 비율 확대는 자연스런 일이다. 이런 맥락에서 선진사회복지연구회에서 주최한 이번 토론회의 “미래 한국 복지건설을 위한 신구상”은 매우 의미있고 시의적절하다고 여겨진다.

또한 주제발제를 해주신 강욱모 교수님의 우리 사회 현실성을 감안한 자유주의 복지국가 레짐에 대한 견해에 공감하는 편이다. 사회복지학자로서 사회민주주의 복지국가체계가 이상적이라는 것은 알지만 우리나라의 현실을 고려할 때 시민들의 적극적인 참여를 이끌어내는 복지사회 모델이 더 적합할 것으로 여겨진다. 즉, 정부의 사회복지에 대한 투자는 지금보다는 높이되, 민간의 역량을 적극적으로 동원하여 활력적인 복지사회가 될 수 있도록 해야 한다.

그동안 한국의 사회복지는 국가의 복지적 역할을 최소화하는 방향으로 추진되어 왔다. 공공의 복지 투자보다는 민간의 자발적 자선에 의존한 복지제도는 경제 수준에 걸맞지 않게 낮은 사회복지 제도화를 이루어 왔다. 우리나라는 유난히 소외계층이 많은 사회이다. 급속한 산업화와 도시화 과정에서 핵가족화와 가족해체의 증가로 소외된 아동이나 노인, 여성들이 많이 발생하였다. 산업재해와 교통사고의 다발, 공해로 인한 장애인의 수도 증가하고 있다. 인구적인 측면에서 세계에서 유래를 찾아 볼 수 없는 극도의 저출산․고령화  추세는 성장의 잠재력마저 약화시키고 있다. 이에 대한 사회전체의 근본적인 복지대책이 요구되고 있다.

최근 정부는 내년 복지예산에 81조 원 정도를 배정할 예정이라고 한다. 저소득층에 대한 사회안전망 확충, 저출산·고령화 대책 본격 추진 등으로 다른 분야에 비해 복지예산에 대해 고민을 한 흔적이 보인다. 그러나 우리나라는 경제수준에 비해 국가의 복지투자가 가장 낮은 나라 중의 하나이다. 한 사회의 복지수준을 평가하는 가장 객관적인 기준은 국가에 의한 복지비 지출 비율인데, 우리나라는 선진 복지국가의 1/3 수준 밖에 안된다. 그 결과 우리나라 공공복지정책의 재분배 효과는 0.03으로 OECD 평균 0.15의 1/5수준 밖에는 안된다. OECD 국가중 최하위로 점차 빈부격차가 심해지는 것으로 나타나고 있다.

사회복지체계가 허술해서는 경제성장 동력을 강화하기 위한 구조조정을 뒷받침하기 어렵다. 현재와 같은 심각한 불평등 구조를 방치할 경우 사회의 지속가능성이 위협받을 수 있다. 경제난과 함께 지금과 같은 부익부 빈익빈 현상이 지속될 경우 소외계층의 인간존엄성 훼손과 함께 사회적 분노가 고조되어 노사간 신뢰의 파괴, 계층간의 갈등 고조 등 경제사회가 감당할 수 없는 사회적 비용이 초래될 수 있다. 특히 상대적 박탈감과 함께 자포자기형의 사람들이 증가하고 있는데, 이는 사회 전체적으로 엄청난 불행이 아닐 수 없다. 이제 경제 성장만을 강조하던 과거 행태에서 벗어나 분배와 소외계층의 복지를 고려하는 정책 대안을 적극 받아 들여야 한다.

경제성장의 궁극적인 목적이 국민의 삶의 질 향상이라면, 복지는 국민 전체가 기본적인 삶의 질을 보장받을 수 있는 장치를 마련하는 것이다. 복지와 경제성장의 목적은 서로 상충되는 것이 아니며, 서로가 상호보완적으로 작용할 때 국가가 지속적으로 발전할 수 있다는 것이 선진국의 경험이다.

따라서 한국 사회의 지속가능성을 확보하기 위해서는 정부지출의 우선순위를 소득재분배 효과가 큰 복지 분야에 집중할 필요가 있다. 또한 정부의 재원만으로는 사회복지에 필요한 자원이 충분하게 조성될 수 없기 때문에 민간의 활력적 참여도 유도하여야 한다. 사회복지에 대한 국민들의 관심과 적극적인 참여를 통해 그동안 누적된 국민적 갈등과 대립의 모순을 극복하고, 갈등구조를 타파하는 사회적 분위기를 창출해야 한다. 그리하여 함께 더불어 잘사는 복지사회를 이룩해야 한다.

<토론에 참여하여 주신 분들>

좌로 부터 김병숙 교수, 사회 정광용, 강욱모 교수, 회장 이정숙,

정무성 원장, 김창남 교수, 조순태 소장, 박범진 한성디지털대학교前총장

축사 : 박범진 전 한성디지털대학교 총장    토론 : 정무성 숭실대학교 사회복지대학원장

좌로 부터 정무성, 김병숙, 정광용, 강욱모, 김창남, 조순태 (직함 생략)

선진사회복지연구회 회장 이정숙    발제 : 강욱모 국립경상대학교 교수

토론 : 김창남 경희대 교수               토론 : 김병숙 건국대 교수

토론 : 조순태 소장                  사회 : 정광용 칼럼니스트

선진사회복지연구회 주최 제 1차 토론회

[미래 한국 복지 건설을 위한 新구상]를 마치고

박범진(前한성디지털대학교 총장, 現미래정책연구소 이사장, 2선 국회의원)총장님의 축사는 형식적인 축사를 넘어 한국 복지의 현주소를 진단하고 한국 복지가 나아가야 할 길을 제시하는 이정표를 제시하면서 청중을 감동시킨 한 편의 멋진 강의였습니다.

제 2차 세계대전 후, 우리나라는 140여개의 신생 독립국가중 유일하게 정치적, 경제적으로 성공한 국가였으나, 아직도 GDP 대비 복지지출은 미흡하고 특히 OECD 국가 중 65세 이상 노인 빈곤층이 가장 많은 나라가 한국이라는 점, 10년간 진행된 양극화로 해마다 빈곤층이 늘어나고 있는 점 등을 볼 때 우리가 제일 주목해야 할 분야가 복지 분야라는 점을 지적하시고, 영국과 미국, 북유럽 등의 복지 실태를 간략히 비교 분석하면서 한국형 복지국가 모델의 개발 필요성과 본회가 주최한 토론이 바람직한 한국 복지의 방향을 모색하는데 유익한 토론회가 되기를 진심으로 기원해 주셨습니다. 열강(?)해주신 박범진 이사장님께 진심으로 감사드립니다.

이어 국회 보건복지가족위원회 소속 신상진(한나라당) 의원께서는 사회복지에 관한 국민의 관심과 정부 예산에서 차지하고 있는 비중의 확대 등을 볼 때, 선진사회복지연구회의 1차 토론회는 시의적절하며 이러한 토론이 우리나라 사회복지 정책에 관한 국민의 관심과 공감대를 형성하는데 긍정적인 기여를 할 것으로 믿는다는 내용의 축사를 보내 주셨고, 국회 예산심의 일정 때문에 본 토론회에 참석치 못하게 되어 아쉬운 마음을 전화를 통하여 전해오셨습니다. 신상진 의원님께 다시 한 번 감사드립니다.

이어 본격적인 토론이 진행되었는데, 본 토론회의 제목이 <미래 한국 복지 건설을 위한 신구상>인 만큼, 주제에 걸 맞는 거대담론을 준비해 주신 국립경상대학교 강욱모 교수님께 진심으로 감사드립니다. 짧은 시간에 이처럼 방대한 주제를 소화해 주시고, 완벽한 논문을 준비해 주신 점 다시 한 번 진심으로 감사드립니다. 강욱모 교수님이 신구상으로 제시한 <사회투자국가론>은 국가 거대담론인 <복지>의 담론 대중화를 시도하는 본 연구회로서는 뜻 깊은 수확이었음을 고백합니다.

강욱모 교수님이 발제하신 사회투자국가론은 2007년 대선을 전후하여 정치권에서도 약간 논의된 바 있고 학계에서도 관심과 반향이 일어난 바 있었으나, 그 이후 정치권 등에서 수면 아래로 잠재된 듯 보였으나 본 토론회를 통하여 다시 부상하는 것 같은 흥분감도 감출 수 없었습니다. 특히 강욱모 교수님이 손수 들고 나오신 <Social Justice>라는 책은 아직 국내에 번역 출판된 바 없으나, 사회투자국가론의 모체가 되는 책으로 본 토론회를 통하여 소개된 점 또한 이제 막 첫걸음을 뗀 저희 연구회로서는 기쁨이 아닐 수 없습니다.

사실 미국발 세계경제 위기를 통하여 드러난 신자유주의의 문제점을 극복하기 위하여 전 세계가 대안을 모색하고 있는 지금, 그리고 세계화의 부작용에 그대로 노출된 우리 복지가 가야 할 로드맵마저 불투명해 지고 있는 지금이 거대담론인 복지담론 대중화의 적기라 하지 않을 수 없고, 이 때 제시된 사회투자국가론은 참으로 적절한 토론 주제 중의 하나인 것은 틀림없을 것입니다.

강욱모 교수님은 산업 및 고용 형태의 변화, 소득 양극화 구조의 고착화, 저출산 노령화에 따른 인구구조의 변화, 가족 규모의 축소에 따른 가족 구조의 다양화 등, 사회 변화에 대응하는 복지 프로그램의 중요성을 지적하고, 선진복지국가들의 사회복지개혁 방향을 소개하면서 국가의 역할이 어떻게 변화하고 있는지 설명했습니다.

또한 아직 한국은 케인지안적 사회복지조차 제대로 충족되지 못하고 있는 현실 속에서 사회투자국가론이 어떻게 적용될 수 있는지에 대한 해결책과 아동 및 가족, 근로빈곤층, 노인 등에 대한 분야별 정책 대안까지 제시하면서 사회투자국가론이 새로운 대안으로 정착될 수 있음을 강조하였습니다.

이어 토론에 나서주신 김병숙(건국대학교행정문제연구소 책임연구원)교수님의 사회투자국가론에 대한 긍정적, 발전적 대안 제시는 참으로 값진 것이었습니다.

김병숙 교수님은 한국적 복지국가 건설을 위한 방안으로 소개되고 있는 사회투자국가는 예방적이고 적극적인 복지의 방향을 제시하고 있다는 점에서 매우 의미 있다고 동의하면서, 복지정책에 있어서 좌파와 우파 간의 이념적 갈등을 넘어 인적, 사회적 자본에 대한 투자를 통하여 일자리 창출함으로써 경제성장과 사회통합을 동시에 추구한다는 점은 일자리가 최고의 복지라는 현 정부의 정책기조에도 부합한다는 시각을 바탕으로 운영 주체로서의 정부에 고객지향성을 추구할 것을 주문하면서 노인장기요양보험의 경우를 예로 들기도 하였습니다.

짧은 시간에 깊이 있는 토론을 준비해 주신 김병숙 교수님께 진심으로 감사드립니다.

모든 토론이 그러하듯, 토론회가 일방적인 강의나 교육이 아닌 만큼 발제에 대한 비판과 대안의 모색이 없다면 그 토론회는 역동성이 떨어지고 관객의 호응도와 관심도 저감할 것입니다.

이런 점에서 강욱모 교수님의 사회투자국가론을 조목조목 반박하시면서 본 토론회에 활력을 불어 넣어주신 주신 경희대학교 언론정보대학원 김창남 교수님께도 진심으로 감사드립니다. 발제 논문이 전달된 지 사흘도 되지 않는 짧은 시간에 이렇게 디테일한 반론을 준비해 주신 점, 다시 한 번 진심으로 감사드립니다.

김창남 교수님은 사회투자국가가 극복하려는 슘페트주의적 근로연계 복지국가 레짐에 포함되고 있는 영미 자유주의 복지 레짐을 오히려 사회투자국가를 지지하는 이유의 하나로 들고 있는 점,

사회투자국가를 우리나라 복지개혁의 대안으로 제시하면서 그 극복대상인 케인지안 복지를 우선시 하는 모순, 다양한 공급주체 사이의 유기적 파트너십은 오히려 정부의 적극적 리더십을 통해 만들어질 수 있다는 것,

사회투자국가론은 사회지출과 사회투자를 지나치게 이분법적으로 구분하며, 사회투자로 사회지출을 대체하려는 경향, 사회투자국가론이 사회지출을 소비적 관점 속에 한정하는 것은 바람직하지 않는 점,

사회투자국가는 결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 옹호하는데 이는 기회의 평등에도 불구하고 경쟁에서 밀려날 수밖에 없는 사람들의 문제를 지나치게 소극적으로 취급하는 점,

사회투자국가는 어린이, 여성, 노인에 고려에 깊은 관심을 가지면서도 이들에게 지나치게 도구적 접근을 한다는 인상을 주는 점 등을 지적하여 관객의 관심을 유도하였습니다.

사실 이때부터 토론회가 후끈 달아올랐다고 해도 과언이 아닐 것입니다.

이어 반론에 대한 답변에 나선 강욱모 교수님의 답변은 토론회의 백미였습니다.

여러 환경의 변화로 옛날 사민주의로 되돌아가는 것은 불가능하며, 사회투자국가에 대하여 서구국가들이 주장하는 사회투자 국가와 한국적 기반이 전혀 다르며, 사회투자국가로 나아가는 전제조건으로써 케인지안 복지국가의 기본적 인프라 구축 하는 것이 급선무이며, 1990년대 이후의 공사 파트너십과 즉, 시민사회단체가 되었든 기업이 되었든 공동으로 같이 공동의 목적을 창출하고 상호 신뢰하고 정책 프로그램을 운영해 나가면서 국가는 조정자의 역할로 나아가자는 것, 우리나라에서 기회의 평등이라도 제대로 주어져야 한다는 것, 실업급여를 지급하는 것 보다는 직업윤리 의식이나 교육을 통하여 장기적 측면에서 그 사람을 노동시장에 편입시키는 방법이 적극적 노동시장 정책이고, 단지 실업급여를 지급하는 것은 소극적 노동시장 정책이라는 의미에서 이 적극적 노동시장 정책 같은 것이 사회투자국가론과 일맥상통하는 논리라는 설명이 있었습니다.

이러한 강욱모 교수님의 답변 워딩은 현장 녹화분을 토대로 전문을 모두 타이프하여 본문에 수록하였습니다.

이어 조순태 소장님은 직접 복지 실무를 지휘하시는 분으로써 복지 전달체계의 현장을 생생하게 전달해 주셨습니다. 특히 다문화 가정의 문제점, 이의 극복을 위한 대안의 중요성을 강조하고 순혈주의를 극복할 수 있는 방안으로 각계의 관심을 촉구하셨습니다. 조순태 소장님의 현장 감각을 기반으로 한 토론에 많은 분들의 관심이 집중되었습니다.

마지막으로 토론에 나서주신 정무성 숭실대학교 사회복지대학원 원장님은 이날의 토론회를 정리해 주시면서 시민이 참여하는 복지사회의 중요성을 강조하셨습니다.

그런 측면에서 강교수님이 말씀하시는 다소 자유주의적인 복지국가, 사회투자국가와에 동의하면서 당장 우리 사회의 시급한 복지문제를 해결하기 위한 고민들을 함께 나눌 것과 많은 사람들이 공감하는 구조를 만들자는 것에 대하여 적극적으로 찬성하고 그렇게 하기 위한 노력들을 민간에서 다각적으로 펼쳐 나가는 것이 지금 현시점에서 굉장히 필요하다고 강조하면서 이날의 토론회가 상당한 의미가 있고, 논의 되는 많은 내용들이 앞으로 계속 이런 연구회를 통하여 발전시키고 더 나아가서는 사회운동으로 적극적으로 개진해 나아갈 필요성에 동의하셨습니다.

선진사회복지연구회의 발기 취지가 복지 담론의 대중화인 만큼 정무성 원장님의 지적은 저희 선진사회복지연구회 참여자에게 큰 힘이 되었음에 진심으로 감사드립니다.

사실 연구회를 결성하고 토론회를 준비하면서 설레임과 기대감으로 밤샘을 해도 피곤한 줄 몰랐으며, 토론회 이후 보내주신 님들의 찬사와 격려는 앞으로 헤쳐 나가야 할 험로에 큰 힘이 되었습니다. 성원을 보내주신 님들께 다시 한 번 진심으로 감사드립니다.

<에필로그>

저희 선진사회복지연구회의 제 1차 토론회가 개최되기 전까지 있었던 몇 가지 우여곡절도 잠시 기록하고 싶습니다.

처음 토론회를 준비하면서 주제 발표를 정무성 원장님께 부탁드렸는데 여러 가지 사정상 주제발표는 힘들고 토론자로는 참석을 해 주시겠다고 하여 발제자를 구하기 위하여 모든 인맥을 다 동원했던 순간이 생각납니다. 어렵게 강욱모 국립경상대학교 교수님을 소개해 주신 석종현 단국대 석좌교수님께 진심으로 감사드립니다.

또한 촉박한 시간에도 불구하고 발제를 수락해 주신 강욱모 교수님께서 다행히 사회투자국가론에 대하여 평소 큰 관심을 가지고 계셨던 것도 참으로 다행이었습니다.

또 원래 축사를 해 주시기를 하셨던 장석권 전 단국대총장님께서 1년 전부터 무릎수술을 예약하시고 수술일자를 기다리고 계셨는데 12월 6일 수술날짜가 잡혀 축사를 못하시게 된 점, 참으로 아쉬운 일이 아닐 수 없었습니다. 이 사실을  11월 29일에 연락이 왔고, 갑작스러운 스케쥴 변동에 당황한 저희는 급히 박범진 선생님(2선국회의원, 전 한성디지털대학교 총장님)께 부탁드렸고, 박범진 총장님께서 흔쾌히 시간을 내어 축사 해 주신 점은 너무 감사한 일이었습니다.

주제 발표자인 강욱모 교수님의 원고가 도착한 것은 토론회 사흘 전인 12월7일이었습니다. 주제발표 논문이 전달되자마자 즉시 토론자님들께 논문을 넘겼지만 시간이 빠듯한 관계로 또 맘을 졸일 수밖에 없었습니다.

이런 과정을 거쳐 토론 발표문 최종 원고는 12월 9일 오후 4시가 되어서야 접수 완료되었고, 이제 책자를 인쇄하는 과정.... 저희에게 주어진 시간은 고작 몇 시간이 전부였습니다. 출판사에서는 다음 날까지 책자 발간은 물리적으로 도저히 불가능하다고 하니 통사정을 할 수 밖에요.

다행히 출판사는 밤샘 작업에 응해 주었고, 밤을 꼬박 샌 다음 토론회 당일인 12월 10일 새벽 4시가 되어서야 책자가 완성되었다는 연락이 왔습니다.

이에 손에 땀을 쥐면서 토론회 정시에 책자를 교부할 수 있었던 점, 국회에서 여야 대치로 인하여 예산 심의가 지연되는 통에 불참하실 수밖에 없었던 보건복지부 정책실장님을 비롯한 관계자님을 네 번이나 찾아뵈면서 마지막까지 스케쥴을 조정했던 일....,

다행히 토론회는 성공적으로 마무리되었고, 격려 전화를 받는 저희들은 가슴이 벅 차 올랐습니다. 모든 과정이 주마등처럼 스쳐지나가면서 제 2차 토론회를 준비하는 저희들의 뿌듯한 심정을 이렇게 글로 남깁니다.

아낌없는 성원에 진심으로 감사드립니다.

고맙습니다.

2009.12.31

선진사회복지연구회

임원/회원 일동