사회복지사업의 지방이양과

지역복지 발전의 과제

- 선진지역복지사회 진입을 위한 토론 -

일 시 : 2010년 2월 25일(목) 오후2시

장 소 : 경기도 성남시청 1층 대강당

선진사회복지연구회

www.sswkorea.org

TEL. 070-8724-5202

목       차

1. 프로그램 (식순) .......................................................................................1

2. 인사말 .....................................................................................................3

3. 축사

장석권 前단국대 총장...................................................................... 9

이규택 대표 (미래희망연대 대표)................................................... 11

오영숙 前세종대 총장......................................................................13

김경우 성남시사회복지협의회 회장................................................ 15

국회의원 허태열(한나라당 최고위원) .............................................17

국회의원 고흥길(문화체육관광방송통신위원장).............................. 19

국회의원 서상기(한나라당 대구시당 위원장)...................................20

국회의원 유정복..............................................................................21

국회의원 신상진..............................................................................22

국회의원 신영수..............................................................................23

국회의원 이정현.............................................................................24

국회의원 김옥이.............................................................................25

4. 발제 : 백종만(전북대학교 교수)...........................................................29

5. 토론 :

1) 이애련 교수 (경원대학교)...............................................................49

2) 진석범 교수 (동서울대학교).............................................................57

3) 이정숙 회장 (선진사회복지연구회).................................................. 63

4) 장윤영 도의원 (한나라당)............................................................... 71

5) 지관근 시의원 (민주당)...................................................................95

6) 장향만 사무관 (보건복지부 사회복지정책실 지역복지과)............. 103

프로그램 (식순)

1부

1. 개회선언

2. 국민의례

3. 인사말씀 및 참석자 소개 : 이정숙 선진사회복지연구회 회장

2부

축사 :

이규택 미래희망연대 공동대표

장석권 前단국대 총장,

오영숙 前세종대 총장,

김경우 성남시사회복지협의회 회장

축사문 보내주신 분들 :

국회의원 허태열(한나라당 최고위원)

국회의원 고흥길(문화체육관광방송통신위원장),

국회의원 서상기(한나라당 대구시당 위원장),

국회의원 유정복,

국회의원 신상진.

국회의원 신영수,

국회의원 이정현,

국회의원 김옥이,

3부

1. 주제 발표

백종만 학장(전북대학교 사회과학대학)

<사회복지사업의 지방이양과 지역복지발전의 과제>

2. 토론 (패널)

1) 이예련 교수 (경원대학교)

2) 진석범 교수 (동서울대학교)

3) 이정숙 회장 (선진사회복지연구회)

4) 장윤영 도의원 (한나라당)

5) 지관근 시의원 (민주당)

6) 장향만 사무관 (보건복지부 사회복지정책실 지역복지과)

3. 참관자 질의/응답

4. 마무리 : 이정숙 회장 (선진사회복지연구회)

인 사 말 씀

<제2회 선진사회복지연구회 주최 토론회를 개최하면서>

안녕하십니까?

선진사회복지연구회 회장을 맡고 있는 이정숙입니다.

어느 듯 참 추운 겨울을 지나 봄의 기운이 느껴지고, 탄천 주변의 버들강아지들도 하얀 솜털 사이로 속살을 보이고 있습니다.

오늘 봄을 재촉하는 봄비치고 너무나 많은 장대비가 내리고 있음에도 불구하고 또 바쁜 일정 중에   이렇게 참석해 주신 여러분께 진심으로 감사드립니다.

여러분들도 잘 아시겠지만 올해 우리나라 정부예산이 225조9천억인데, 예산편성 순위를 보면 일반 공공행정 예산이 48조7천억 원으로 2위, 교육부문 38조 3천억 원으로 3위, 국방예산이 29조6천억 원으로 4위입니다. 대한민국 예산 1위는 보건복지노동예산 81조2천억 원입니다.

4대강 살리기를 위한 올해 예산은 5조3천3백억 원이고, 몇 달째 온 나라가 수정안 찬/반으로 양분되어 팽팽히 맞서고 있는 세종시 예산은 2020년까지 22조 5천억입니다. 이와 비교해도 보건복지노동예산 81조2천억 원은 엄청난 거액입니다.

이는 우리나라 정부 총지출 292조8천억 원 대비 27.8%로 역대 최고 수준으로 취약계층에 대한 자활능력 확충, 서민을 위한 보금자리주택 공급확대, 맞벌이 부부의 보육료 지원, 그리고 노인 및 장애인의 소득안정과 건강 지원 등 서민생활 안정부문에 중점적으로 쓰여 진다고 합니다.

아울러, 복지전달체계 개선을 통해 예산의 낭비와 누수를 방지함으로써 같은 재원으로 실질적인 수혜자가 더 많아질 수 있도록 할 방침이라고 정부는 밝혔습니다.

이 엄청난 복지예산은 바로 이 자리에 참석하신 여러분들의 낸 세금으로  우리는 누구나 예외 없이 복지의 수혜자인 동시에 시혜자입니다. 그래서 이 예산이 정말 필요로 한 사람에게 골고루, 투명하고 효율적으로 사용되고 전달되는지, 또 수급자들의 재화나 서비스의 남용과 오용을 막을 수 있는지 등을 시민운동차원에서 지속적으로 감시, 감독, 연구를 통한 대안제시를 하고자 저희 <선진사회복지연구회>의 닻을 올렸습니다.

작년 12월 초 광화문 프레스센터에서 <미래한국복지건설을 위한 新구상>이란 거대담론에 대해 토론회를 개최하고 난 후 복지 관련 전문가는 물론이고 비전문가들께서도 정말 진지하게 이제 첫 출발을 한 민간 복지연구회에서 이런 거대담론을 논하게 되었다는 것에 놀라움과 칭찬을 아끼지 않았습니다. 준비한 저희들도 엄청난 반응과 호응에 놀라웠습니다. 그리고 한편으로는 기대감과 책임감으로 어깨가 무거워졌습니다.

2004년 ‘국고보조금 정비방안’에 의해 보건복지가족부 소관 67개 사업의  사회복지 기능과 역할이 중앙정부에서 지방정부로 이양되어 지역사회복지사업은 바로 사회복지사업의 핵심으로 추진되고 있습니다.

지방정부 단위로 사회복지의 재화나 서비스가 제공되면 지역 국민들의 지역특수적인 필요에 대한 대응이라는 측면에서 더 효율적일 수 있고 지방정부들 사이의 경쟁을 유발시켜 재화의 가격과 복지의 질적 측면에서 수급자들에게 유리 해 질수도 있습니다.

그래서 이를 보다 효과적이고 체계적으로 수행하기 위해서  지역사회복지정책수립이 무엇보다 중요하다고 여겨집니다. 중앙과 지역, 지역과 지역 간의 격차를 해소하고 균형적인 발전을 이루기위해서는 지역의 특성과 지역주민의 요구에 대한 고찰을 통한 정책도 필요하지만 무엇보다 지역주민들의 관심과 참여가 필요하지 않을까 합니다.

소외되는 사람이 최소화되는 따뜻한 사회복지를 통하여 보다 많은 지역주민의 삶의 질이 향상 될 때 비로소 우리나라가 선진복지국가로 진입할 수 있다고 여겨져 오늘 전북대학교 사회과학대학 학장님이신 백종만 교수님돠 여러 전문가를 모시고 <사회복지사업의 지방이양과 지역복지발전의 과제>라는 토론의 場을 마련하였습니다.

더 많은 국민이, 더 나은 삶의 질을 누리는 선진복지국가건설에는 與, 野가 없으며 진보, 보수가 구분될 수 없다고 생각합니다. 이념을 떠나 民.官.學이 다 같이 지혜를 모아야겠기에 다양한 패널 분을 모셨습니다.

참석해 주신 동서울대학교 진석범 교수님, 경원대학교 이예련 교수님, 장윤영 한나라당 도의원님, 지관근 민주당 시의원님, 장향만 보건복지부 사회복지정책실 지역복지과 서기관님께 감사드리며 열띤 토론을 해 주실 것으로 생각합니다. 오늘의 이 토론회에서 많은, 좋은 안案이 도출되어 지역복지발전에 긍정적으로 기여할 수 있었으면 합니다.

이 자리에는 복지 관련 종사자, 전문가 분들도 계실 것이고 비전문가지만 평소 관심을 가지고 계셨던 분, 전혀 관심 없던 분들도 오셨을 것입니다.

오늘 의미 있고, 뜻 깊은 귀한 시간에 다 같이 우리나라 지역사회복지에 대해 토론 할 수 있는 시간이 되어, 지역복지 활동에도 더 많은 관심과 참여를 할 수 있기를 바랍니다.

그리고 바쁜 일정에 축사를 해 주시기 위해 오신 이규택 미래희망연대 공동대표님, 장석권 前단국대 총장님, 오영숙 前세종대 총장님, 김 경우 성남시사회복지협의회 회장님께도 감사드리고 오늘 본 토론회와 같은 시간 국회전체회의로 참석하시지는 못하셨지만 축사문을 보내주신 허태열 의원님, 고흥길 의원님, 서상기 의원님, 유정복 의원님, 신상진 의원님, 신영수 의원님, 이정현의원님, 김옥이 의원님께도 감사의 인사말을 드립니다.

감사합니다.

2010년 2월 25일

선진사회복지연구회

회장 이정숙

축      사

축      사

단국대학교 장석권 前총장

오늘 선진사회복지연구회에서 개최하는 복지정책에 관한 세미나를 축하하며, 주제발표를 해주실 전북대학교 사회대학장으로 계시는 백종만 박사님과 토론을 해 주실 여러분, 그리고 이렇게 궂진 날씨에도 불구하고 내왕해 주신 내빈 여러분께 주최 측을 대신하여 감사의 말씀을 드리는 바입니다. 아울러 이렇게 뜻 깊은 토론의 장을 마련해 주신 이정숙 선진사회복지연구회 회장께도 감사의 말씀을 드립니다.

오늘의 지식 정보화를 중심으로 하고 있는 금융자본주의에서는 경제가 성장한 만큼 경제적 평등이 이루어지는 것이 아니라, 경제적 양극화가 점점 더 심화됨으로써, 국가는 복지라는 정책을 따로 설정□수행하는 것이 아니라, 국가의 존립목적 자체를 복지로 설정하지 않을 수 없게 되어있는 것이 특징이라 할 수 있을 것입니다.

다행히 우리의 경제적 양극화는 아직은 세계적으로 볼 때 경제부문에서 123개국 중 63위로, 선진국들에 비하면, 극단화돼있지는 않은 상태라고 하고 있습니다.

그러나 우리사회의 문제는 그동안 IMF와 미국발 ‘서프라임 모기지’의 영향으로 잘 사는 사람의 소득은 별로 늘지 않고 있는데도 불구하고, 중산층의 붕괴로 인하여 못사는 사람들의 증가와 못 사는 사람들의 살기가 더욱 어려워졌다는 데 있습니다.

오늘의 경제적 양극화는 특정국가의 문제가 아니라 세계적인 현상으로 되어 있는데, 그 몇 가지 세계적인 흐름의 추세를 보면, 첫째로 기술발전으로 경제성장은 계속적으로 이루어지고 있는데도 불구하고, 고용은 증가가 아니라 최소한으로 고착화돼 가고 있다는 것입니다.

둘째로 기업의 생산성이 올라가서 기업이윤은 확대돼도 근로자의 임금비중은 오히려 줄어들고 있습니다. 더욱 문제가 되는 것은 국내적인 실업문제가 심각함에도 불구하고, 중국□ 인도 등에서 대기하고 있는 저임금 노동자들의 국제적 이동으로 노동력의 공급은 오히려 늘고 있다는 것입니다.

셋째로 같은 봉급자간에도 봉급격차가 갈수록 벌어지고 있습니다. 미국의 경우 상위 10%가 전체 봉급액의 50%를 차지하고, 상위 1%의 봉급이 하위 50%의 합계보다 많다고 합니다.

넷째로 잘 나가는 쪽은 선순환으로 더욱 잘 되고, 못되는 쪽은 악순환으로 더욱 나빠져 근로자들뿐만 아니라 기업 간, 국가 간 격차 역시 더욱 벌어지고 있습니다.

그런데 사회는 능력이 있는 사람보다 능력을 갖추지 못한 사람들이 더 많게 구성되어 있다고 합니다. 연구결과에 의하면, 능력이 있는 사람과 능력이 없는 사람들의 비율은 대략 3대 7로 구성되어 있다고 합니다.

1세기 전에는 가장 잘 사는 나라와 가장 못사는 나라의 평균 생활수준은 10대 1이었으나, 지금은 75대 1로 되어있고, 그것이 2050년쯤에는 150대 1로 벌어질 전망이라고 합니다. 이러한 시점에서 우리의 과제는 양극화를 심화시키는 경제구조의 지각변동을 예의 주시하면서 우리에게 가장 잘 맞는 새로운 성장모델을 찾는 것만큼 시급한 과제도 없다고 생각됩니다. 세계적으로도 양극화는 해소가 불가능한 문제이고 다만 완화가 고작이라고 하고 있습니다.

따라서 오늘의 선진국정부들도 양극화나 격차해소에 국가의 힘을 쏟는 정책이 아니라, 극빈층의 지원과 저소득층의 소득증대 쪽으로 정책을 바꿔나간다고 합니다.

우리도 노년층 증가와 인구감소가 시작되는 2018이 시작되기 이전에 훌륭한 모델을 개발하여 모두가 평화롭고 행복하게 살아 갈 수 있도록 하여야 할 것입니다.

오늘 이 세미나는 그럼 점에서 시의 적절하다고 아니할 수 없으며, 아무쪼록 훌륭한 복지 모델을 제시해 주셔서 국가 사회에 큰 보탬이 될 것을 기대하면서 축사의 말씀을 마치겠습니다.

감사합니다.

2010년 2월 25일

축        사

이  규  택  미래희망연대 공동대표

축       사

오  영  숙  前세종대 총장

축       사

김  경  우 성남사회복지연합회 회장

축      사

국 회 의 원	許 泰 烈
한나라당 최고위원

안녕하십니까, 국회의원 허태열입니다.

축하의 말씀을 드리기에 앞서 먼저 뛰어난 활동을 보여주고 계신 이정숙 선진사회복지연구회 회장님의 노고에 깊은 격려의 말씀을 드리며, 또 오늘 토론회의 주제발표를 맡으신 백종만 학장님을 비롯한 패널 여러분들께도 감사의 말씀을 드립니다.

선진사회복지연구회가 지난 12월 10일에 뜨거운 성원 속에 〈미래한국복지건설을 위한 新구상〉에 관한 토론회를 개최한데 이어 〈사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제〉라는 주제로 제2차 토론회를 개최하시게 된 것을 진심으로 축하드립니다.

지난번 토론회가 우리나라의 복지정책 전반에 대한 큰 밑그림을 그릴 수 있는 기회가 되었다면, 오늘의 토론회는 그 밑그림을 다양한 색깔과 모양으로 채워나가는 계기가 될 수 있을 것으로 기대합니다.

한강의 기적이라는 고도성장을 거치며 우리나라가 세계 최빈국에서 세계 15위의 경제규모를 지닌 국가로 발전하는 과정 속에서 소외되고 고통 받은 많은 사람들이 존재하고 있음은 분명한 사실입니다. 이제는 단순한 성장일변도에서 벗어나 우리 사회의 다양한 구성원들이 모두 행복을 추구할 수 있는 토대를 만들어 나가야 하며, 또 성장에서 소외되고 고통 받는 우리의 이웃들을 위해  우리 모두가 손은 맞잡고 함께 그들의 고통을 나누어 져야할 때가 되었다고 생각합니다.

현재 우리나라의 복지사업의 수준과 형편에 대해 평가하기에 아직 이른 감이 있습니다만, 최근 國格의 상승이라는 말들을 많이 합니다. G20 의장국으로서 G20정상회의를 우리나라에서 개최하게 되고, 또 세계를 억누르던 금융위기를 슬기롭게 극복하여 전 세계의 귀감이 되고 있습니다.

그러나 진정한 국격 상승은 우리주변의 고통 받고 소외받는 이웃들을 보듬어 나갈 자세와 준비가 갖추어지고 아무도 뒤쳐지지 않고 함께 어깨를 마주하고 나갈 수 있을 때 가능하다고 생각합니다.

미국 부시 前대통령은 미국의 교육개혁을 강조하며 “No One Left Behind"라는 슬로건을 내세웠습니다. 이제는 우리가 이 슬로건을 우리 복지개혁의 모토로 삼았으면 합니다.

아무쪼록 너, 나, 우리 누구하나 뒤쳐짐 없이 함께 성장하고 발전할 수 있는 대한민국을 만드는데 여러분들의 고견을 들려주시기 바라며, 오늘의 토론회가 우리 사회가 선진복지시스템을 만들어 나가는데 큰 역할을 해주기를 기대하겠습니다.

바쁘신 가운데도 토론회에 참석해주신 내외 귀빈과 방청객 분들에게 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 얼마 전 우리의 최대명절인 설이 지났습니다만, 늦게나마 새해 복 많이 받으시길 바라며, 오늘 토론회에 참석해 주신 모두 분들의 가정에 항상 행운이 있으시기를 기원합니다.

감사합니다.

<선진사회복지연구회 2차 토론회 축사>

안녕하십니까?

국회 문화체육관광방송통신위원회 위원장 고흥길입니다.

먼저 선진사회복지연구회 2차 토론회 개최를 진심으로 축하드립니다. 아울러 오늘 토론회 준비를 위해 노고를 아끼지 않으신 이정숙 회장님을 비롯한 관계자 여러분들께 격려의 말씀을 전합니다.

1970년대 세계경제의 침체로 서구 복지국가에 있어서 ‘복지국가 황금기’가 끝나면서 1980년대 이후 각 국가별로 복지국가의 재구조화 노력이 다양한 형태로 전개되어 왔습니다.

더구나 1990년대 이후 심화되고 있는 세계화 양상과 노령화의 급속한 진전 등은 복지국가의 재편 흐름을 더욱 가속화시키고 있습니다.

특히, 우리나라의 경우 노인인구의 급속한 증가나 가족기능의 양화 등으로 인해 사회복지수요가 빠르게 증가하고 있으나 다른 OECD 국가에 비해 사회복지 지출이 매우 낮은 수준에 머무르고 있습니다.

따라서 이러한 상황을 종합해 볼 때 사회복지서비스 공급의 개혁이 절실히 필요하며 복지재정의 안정적 확충을 통한 사회복지서비스의 양적․질적 수준을 제고하는 것이 무엇보다 중요하다 하겠습니다.

또한 사회복지사업의 지방이양과 관련하여 보다 신중히 접근하고 여러 가지 방법을 모색해 봐야 할 것입니다.

서구 선진국의 예를 보아도 사회복지서비스의 공급은 지방정부가 책임을 맡지만 그에 소요되는 재정은 중앙정부가 책임을 져 왔으며 지방정부가 재정부담 능력이 높아진 가운데 사회복지서비스의 재정책임을 지방정부로 이양하고 있는 것처럼, 우리나라 또한 중앙정부와 지방정부의 긴밀한 노력이 필요하지 않나 생각해 봅니다.

모쪼록, 오늘 토론회를 통하여 우리사회가 선진사회로 접어든 만큼 복지사업 또한 선진국에 접어 들 수 있도록 훌륭한 의견들이 오갈 수 있기를 바라며 인사를 갈음할까 합니다. 감사합니다.

국회 문화체육관광방송통신위원회 위원장   고  흥  길

축      사

국 회 의 원	서 상 기
한나라당시당위원장

안녕하십니까? 국회의원 서상기입니다.

먼저, 선진사회복지연구회 제2차 토론회를 진심으로 축하드립니다. 오늘 이 뜻 깊은 자리에 마련해 주신 이정숙 회장님을 비롯한 행사 준비를 위해 고생하신 관계자 여러분께 감사드립니다.

바쁘신 가운데 자리를 함께 해주신 내외귀빈 여러분, 그리고, 주제발표를 맡아주신 백종만 회장님을 비롯한 토론 패널 여러분들께도 감사의 말씀을 전합니다.

삼성경제연구소에서 발표한 자료에 따르면 한국은 현 추세가 지속된다면 2018년에 65세 이상 고령인구 비중이 14.3%로 고령사회에 진입할 예정이라고 합니다. 인구고령화 뿐만 아니라, 소득의 지역 간, 계층 간 양극화, 다문화사회 도래, 경제위기 등 여러 가지 국가적인 현안과 시대흐름에 발맞춰 복지에 대한 국민적 관심이 증대되고 있으며, 특히 지방자치 시대를 맞이하여 지역사회의 복지에 대한 관심이 더욱 중요해지고 있습니다. 특히 우리나라가 선진국으로 도약하기 위해서는 복지국가를 지향해야 합니다.

그런 점에서 선진사회복지연구회의 역할이 기대되며,  오늘 토론회를 통해 지역복지의 발전, 나아가서 우리나라가 선진복지사회로 도약하는 밑거름이 되기를 기대합니다.

다시 한 번, 선진사회복지연구회 제2차 토론회 개최를 축하드리며, 참석하신 모든 분들의 가정에 건강과 행복이 충만하시기를 기원합니다.

감사합니다.

[선진사회복지연구회 2차 토론회 축사]

풀뿌리 지역복지 발전은 지방자치제의 꽃입니다.

국회의원 유정복

민선 지방자치 15년을 맞는 의미 있는 해에 선진사회복지연구회 2차 토론회에서 <사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제> 토론회가 열리게 된 것을 축하드립니다.

민선 지방자치가 진행되면서 각 지자체 별로 사회복지정책이 급증하고 그 집행방식과 재정, 전달체계의 변화가 이루어지고 있으나 사회복지사업의 지방이양에 따른 사회복지를 위한 재원마련방안의 미흡, 재정자립도가 현저히 낮은 곳의 사회복지 수준 저하 등 많은 문제점이 발생되고 있습니다.

이에 <사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제>의 토론은 현 시점에서 매우 중요한 패러다임이 될 수 있을 것이라 생각이 되며 이와 함께 중앙정부와 지방자치단체, 광역-기초단체간의 새로운 역할 분담과 협력적인 관계 형성, 지방정부에 대한 통제-조정의 방안마련까지도 폭넓게 논의가 되어 복지산업의 선진화를 앞당길 수 있는 계기가 되었으면 합니다.

저도 김포군수 시절 노인복지기금을 만들어 노인들에게 따뜻한 쉼터가 되며 말벗이 있는 공간들을 마련하는 등 노인복지에 대한 관심을 가지고 일해 왔습니다만, 지속적 결연사업에 대한 아쉬움이 있었습니다.

이번 토론회를 통해 풀뿌리 지역복지 발전을 구현하고 다양한 방안을 통해 지방자치의 올바른 복지실현이 되는 계기가 되기를 기대하고, 궁극적으로 지역복지의 발전을 통해 성숙한 지방자치의 꽃이 되고 사랑이 가득한 지역공동체를 만드는데 기여하기를 바랍니다.

다시 한 번 선진사회복지연구회의 2차 토론회에 축하의 말씀과 함께  이런 뜻 깊은 자리를 마련하신 이정숙 회장님 및 관계자 여러분의 노고에 감사드리며, 선진사회복지연구회의 무궁한 발전을 진심으로 기원합니다.

축       사

안녕하십니까, 한나라당 성남 중원구 국회의원 신상진입니다.

최근 경제지표들이 개선되고는 있으나 서민생활여건은 아직 어려운 것이 현실입니다. 복지국가의 역할이 날로 중요해지고 특히 지방자치화가 확대되면서 복지분야에서 지방자치단체의 역할은 더욱 중요시되고 있습니다.

이러한 복지패러다임의 변화에 맞춰 선진사회복지연구회에서 ‘사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제’ 토론회를 개최하게 된 것은 매우 시의적절한 화두를 던진 것이라고 생각합니다. 토론회를 준비하신 이정숙 선진사회복지연구회 회장님과 관계자분들께 감사의 말씀을 전합니다.

2005년 복지부는 총 138개 소관 국고보조사업 중 67개 복지사업을 지방이양하여 2005년 이후 지방이양사업의 총 예산규모는 20%씩 증가한 반면, 지방재정지원을 위한 분권교부세의 증가는 10%대에 불가해 지방비 부담이 가중되고 있는 상황입니다.

노인인구의 증가로 향후 복지 수요가 더욱 증가할 것으로 예상되는 상태에서 지방비 부담의 증가는 각 지방자치단체에서 이루어지는 복지사업의 근간을 흔들 우려가 있기에 이에 대한 대책이 시급합니다.

아무쪼록 오늘 토론회를 통하여 중앙정부와 지방자치단체간 복지분야 관계설정과 지역복지 발전을 위한 다양한 대안이 제시되길 바라며 토론회를 주최하신 선진사회복지연구회 이정숙 회장님과 패널 여러분께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.

감사합니다.

축       사

안녕하십니까? 성남시 수정구 출신 신영수 국회의원입니다.

선진사회복지연구회 2차 토론회 개최를 진심으로 축하드립니다. 아울러 이정숙 회장님, 주제발표를 하시는 백종만 학장님을 비롯한 관계자 여러분들께 감사와 격려의 말씀을 드립니다.

우리나라는 세계에서 가장 빠르게 노령화가 진행되고 있는 나라입니다. 또한 OECD 국가에서 가장 낮은 출산율을 기록하고 있습니다. 공공복지 서비스와 사회안전망을 확충해야 하며, 따라서 국가의 부담이 커질 수밖에 없습니다.

2005년부터 지방의 자율성 확대와 책임을 명확히 하기 위해 사회복지사업의 지방이양이 시행되고 있습니다. 그러나 급증하는 복지수요에 비해 국가예산지원이 미흡하여 사회복지사업 지방이양 후 중앙정부의 부담은 감소하고, 지방정부의 부담은 증가하고 있습니다.

예컨대, 지방복지예산의 연평균 증가율은 16.4%로 총예산증가율 7.3%를 크게 앞지르고 있습니다. 또한, 분권교부세에 의한 국고지원 부담률은 지방이양 전에 비해 47.2%에서 34.4%로 감소하였고, 지방비부담률은 52.8%에서 65.6%로 증가하였습니다.

사회복지 종사자의 처우가 지역별로 격차가 발생하여 이직율이 증가하고, 이로 인한 서비스 질 저하도 우려되고 있습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부와 지방정부가 긴밀히 협조하고 각계 전문가가 중지를 모아 복지시스템을 개선하도록 노력해야 할 것입니다.

우리나라는 올해 G20 의장국으로써, G20 정상회의를 개최합니다. 오늘의 토론회가 G20 의장국의 위상과 국격에 맞는 선진복지국가로 발돋움하는데 큰 역할을 해주시리라 기대합니다.

감사합니다.

축       사

안녕하십니까?

한나라당 비례대표 이정현 의원입니다.

사회복지사업의 지방이양은 지방자체단체의 사회복지에 대한 책임과 지방발전을 강조하는 등 나름의 긍정적인 측면이 있다고 할 수 있습니다. 그러나 지방재정의 어려움과 지방정부 부담의 증가가 맞물려 사회복지사업의 수행에 어려움을 겪고 있는 실정입니다.

사회복지사업의 지방이양은 참여정부의 지방분권화 정책의 일환으로 지난 2005년부터 실시되어 왔습니다. 분권화 정책은 중앙으로 집중되었던 권한을 획기적으로 지방에 이양하여 지방의정의 활성화를 제고하고 지방정부의 책임성 강화 등 시민사회의 활성화를 도모하였다는 점에서 긍정적으로 평가받는 측면도 있습니다.

그러나 국고보조사무의 지방이양과 그에 따른 분권교부세의 도입이 지방자치단체의 사회복지재정 투입에 미친 영향과 장래 예상되는 문제점이 많은 논란이 되어 온 것도 사실입니다. 따라서 재정분권 조치가 지방정부수준에서 사회복지서비스 공급에 미치는 영향과 재정분권제도의 개선을 위한 정책과제들에 대한 논의가 시급한 시점입니다.

이에「사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제」라는 제목으로 열리는 선진사회복지연구회의 이번 토론회는 매우 뜻 깊은 일이라 할 수 있습니다.

아무쪼록 이번 토론회가 중앙정부와 지방자치단체와의 사회복지분야 관계설정과 지역복지의 발전을 위한 풍부한 토론의 장이 되기를 바랍니다.

저 또한 국회 차원에서 사회복지분야, 특히 저소득층과 장애인 그리고 노인 등 특정그룹에 대한 재정확보와 제도개선 마련에 최선을 다 하겠습니다.

감사합니다.

국회의원 이정현

축       사

안녕하십니까?

한나라당 국회의원 김옥이 입니다.

오늘 선진사회복지연구회의 뜻 깊은 토론회에 꼭 참석하여 직접 축하드리고 싶었지만, 당내 사정이 여의치 못하여 이렇게 축사로 대신하게 된 점 양해바랍니다.

저는 국회 국방위원회와 여성위원회 위원으로 활동하고 있습니다만, 사회복지분야에 대한 관심도 많이 가지고 있습니다.

가끔씩 사회복지단체나 노인요양원, 장애인 시설, 가정폭력피해여성과 성폭력피해여성 상담소 및 보호시설 등을 방문하거나 접할 기회가 있을 때마다 이런 취약계층에 있는 분들을 국가에서 더욱 적극적으로 보호하고 지원해야겠다는 생각이 들었습니다.

우리 사회가 급속한 저출산․고령화, 심화되는 소득양극화, 가족구성의 변화 등으로 인해 사회복지서비스 관련 재정수요는 급증하는데 복지재정은 한정되어 있는 현실입니다.

2005년도 보건복지가족부 사업 중 67개 사업이 지방으로 이양되고 재원이전 장치로 분권교부세제도가 도입되었지만, 충분하지 못하여 지방자치단체의 재정부담이 큰 것으로 알고 있습니다.

이러한 시점에 선진사회복지연구회에서 <사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지 발전과제>라는 주제로 토론회를 개최하고 합리적인 대안을 모색하게 된 것은 시기적절하고 반드시 필요한 일이라고 여겨집니다.

오늘 이 토론회가 지역복지발전의 새로운 패러다임을 만들어가는 계기가 되기를 바라며 이 토론회를 준비하시느라 노고가 많으셨던 선진사회복지연구회 이정숙 회장을 비롯한 관계한 모든 분들께 감사와 격려의 말씀을 전하고 싶습니다. 감사합니다.

주 제 발 표

사회복지사업의 지방이양에 따른

지역복지 발전과제

백 종 만

(전북대학교 사회복지학과 학장)

사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지 발전과제

이글은 필자의 글 <백종만. “중앙지방간 역할분담 면에서 본 사회복지방이양사업“ 계간 사회복지(2009년. 1웡)한국사회복지협의회.>을  기초로 수정 보완한 것임을 밝혀 둔다.

백 종 만 (전북대학교 교수)

I. 들어가는 글

2004년 7월 6일 국무회의에서 확정된 ‘국고보조금 정비방안’에 의해 보건복지가족부 소관 67개 사업(5,959억원)이 지방에 이양되었고, 그에 따른 재원이전장치로 2005년부터 분권교부세제도가 도입되었다. 분권교부세 도입 이후 중앙정부 사업이었던 사회복지사업을 지방자치단체의 사업으로 전환한 것이 내용적으로나 시기적으로 적절했는가라는 논란이 있었다. 분권교부세 도입 이후 분권교부세제도의 틀 안에서 부분적인 제도 개선이 있었었지만 중앙정부의 재정이양이 불충분하여 기초자치단체와 광역자치단체의 재정부담이 크게 증가하였다. 지난 5년간 보건복지가족부의 지방이양사업을 중심으로 지방이양의 적정성여부에 대한 논란과 아울러, 지방이양사업에 대한 지방재정 보전 방안에 대한 다양한 대안들이 제시되고 검토된 바 있다. 특히 분권교부세제도의 폐지를 2년 앞둔 2008년부터 행정부와 의회에서도 지방이양사업 적정성에 대한 검토와 아울러 지방이양사업에 대한 재정 보전 방안들이 활발하게 논의되었다. 그러나 분권교부세제도의 수정안을 둘러싼 정부 각 부처의 입장이 첨예하게 대립되면서 분권교부세제도를 5년간 추가로 연장하자는 지방교부세법 개정안이 통과되었다.

2008년~2009년 보건복지가족부가 주관하는 정책토론회가 2차례 있었고, 국회의원이 주관하는 정책토론회와 정책 간담회가 수차례 열렸다. 2008년 말에는 정기국회에 지방교부세법 개정안이 4개가 발의되기도 하였다 (백종만. 2008b).

보건복지가족부는 사회복지교부금제도 도입, 행정안전부는 국고보조사업으로 환원, 기획재정부는 보통교부세로의 통합을 기조로 대안을 모색하였으나, 합의점을 찾지 못하고 분권교부세 연장안으로 정치적 타협이 이루어졌다.

그동안 논란이 된 쟁점은 두 가지 사안에 관련되어 있다. 하나는 사회복지 분야의 지방이양사업으로 선택된 사업이 적정했는가에 관한 쟁점으로 이양대상 사업 선정기준이 모호하였고, 또 기준에 따는 사업선정이 적절하게 이루어지지 않았다는 것이다. 다른 하나는 국고보조사업의 지방이양에 따른 재정 보상 장치로 도입된 분권교부세 제도의 적정성에 관련된 것들로 분권교부세제도가 가진 재정이양제도로서의 결함에 관한 것들이다 (구인회. 2008; 곽채기. 2008; 우명동. 2008; 이재원. 2008; 임성일. 2008; 백종만. 2008a; 김재훈. 2007; 이인재. 2006 등).

이와 같이 사회복지사업 지방이양에 따라 도입된 분권교부세의 보통교부세로 전환을 앞두고 학계와 보건복지가족부를 중심으로 사회복지교부금 신설, 지방이양사업의 국고사업으로의 환원 등 대안에 관한 다양한 논의가 진행되었다. 논의의 범위는 사회복지 사무성격의 재분류에 따라 중앙정부와 지방정부의 재원분담구조의 재설계, 지방의 실질적 재원확보와 사무집행권한의 확보, 세출에 대한 분권 뿐 아니라 세입분권의 추구로까지 확대되기도 하였다. 그러나 정부 부처 간 이견으로 결과적으로는 분권교부세의 5년 연장과 분권교부세 사업의 구조조정으로 가닥을 잡았다(서울신문. 2009.8.6). 또한 기획재정부는 지방세 확보를 위하여 2010년도에 부가가치세 5%(2.5조원)를 지방소비세로 개편하되 2012년까지 이를 10% 수준으로 올리기로 하였고, 지방상생협력기금의 도입과 소득할 주민세를 지방소득세로 전환하겠다고 하였다(기획재정부. 2009. 12. 31. 보도자료). 그러나 MB정부는 소득세, 법인세, 종합부동산세 감세정책에 따라 내국세가 감소되고, 이것은 다시 지방교부금과 분권교부금의 감소로 이어지는 결과를 낳게 되고, 또한 지방교부세율을 0.27% 낮출 계획(백종만, 2009)이어서 지역의 재정확보가 쉽지 않을 전망이다.

분권교부세가 5년 연장된 시점에서 사회복지사업 지방이양에 따른 쟁점들을 체계적으로 검토하여 지역복지의 발전과제를 도출하는 노력이 계속될 필요가 있다. 사회복지사업의 지방이양과 그에 따른 재정조달의 쟁점은  사회복지에 관한 중앙정부와 지방정부간의 역할분담에 관한 논의와 직접 관련되어 있다. 사회복지에서 중앙정부와 지방정부간 역할분담은 중앙․지방 간의 사회복지업무(사무)분담의 문제와 업무 수행에 필요한 재정조달을 위한 중앙과 지방 간 재정시스템의 구축이라는 서로 연관되는 두 가지 측면에서 살펴 볼 필요가 있다. 지역복지가 발전하기 위해서는 중앙/지방간 역할 분담과 재정분담체계의 합리화가 필요조건이 될 수 있지만, 지역복지발전의 충분조건은 되지 않는다. 행․재정체계의 합리화 외에도 지방자치단체를 포함한 지역단위에서 활동하는 민과 관의 사회복지공급역량(행정역량)의 강화를 위한 노력이 병행될 필요가 있다.

II. 중앙·지방 간 사회복지 행․재정역할 분담

1. 중앙과 지방의 사무분담

현행 법령상의 구분에 따르면 중앙․지방간의 사무분류체계는 국가사무, 지방위임사무(기관위임사무), 지방사무(고유사무와 단체위임사무로 구성)의 3가지 유형으로 구분된다(백종만. 2003)

첫째, 국가사무는 전국적 이해관계를 가진 사무로 중앙부처의 장이 직접 처리하는 사무로서(지방자치법 11조) 국가의 존립에 필요한 사무, 전국적으로 기준의 통일 또는 조정이 필요한 사무, 전국적 또는 광역적 규모의 사업, 전국적 광역적 규모의 현업사무, 자치단체의 기술, 재정능력으로 감당하기 어려운 사무, 전국적 광역적 견지에서 통일적으로 처리할 필요가 있는 사무가 이에 해당된다.

둘째 지방사무는 그 처리 권한과 책임이 전적으로 자치단체에 속하는 사무로서 지방자치단체에 고유한 사무(고유사무)와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 사무(단체위임사무)로 구분할 수 있다. 지방자치법 9조에 6가지 사무분야 57개의 단위 사무가 예시되어 있으며, 동법 시행령 제8조에서는 이를 다시 680개의 사무로 나누어 구체적으로 명시하고 있다. 동법 9조 2항 2의 주민의 복리에 관한 사무 중 주민의 복지에 관한 사업, 사회복지시설의 설치․운영․관리, 생활곤궁자의 보호 및 지원, 노인․아동․심신장애자 및 부녀의 복지증진에 관한 사무는 지방정부의 고유사무로 예시되어 있다.

셋째는 기관위임사무이다. 기관위임사무는 법률 또는 명령에 의해서 지방자치단체의 장에게 위임된 사무로서 자치단체장은 사무를 위임한 국가기관의 하급기관의 지위에서 국가의 통제를 받으며 사무를 처리하게 된다.

이와 같이 공공사무를 국가사무와 지방사무(자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무)로 구분하는 것은 3가지 측면에서 실익이 있다. 즉, 사무 처리의 주체, 경비부담의 주체, 중앙정부의 지도․감독 범위 등에서 상이하기 때문이다.

첫째 처리 주체면에서, 국가사무는 당연히 중앙정부가 처리의 주체가 되고 고유사무와 단체위임사무는 지방자치단체가 처리의 주체가 된다. 그러나 기관위임사무는 처리 주체가 자치단체가 아닌 자치단체장이 되며, 지방의회의 권한도 배제된다.

둘째, 경비부담관계에서 기관위임사무는 순수한 국가사무이므로 경비는 국가가 전액 부담하며, 단체위임사무의 경우는 국가가 전부 또는 일부를 부담하며, 고유사무는 지방자치단체가 부담하되 국가가 예산의 범위 내에서 비용을 보조할 수 있다(지방재정법 21조 1항, 2항, 23조 1항).

셋째, 고유사무와 단체위임사무의 경우에 중앙정부는 합법성 여부만 감독하며, 기관위임사무의 경우에는 법령상 명문 규정이 없더라도 중앙정부가 포괄적인 감독권을 행사할 수 있다.

지방자치법 8조에서 119조의 규정과 동법 시행령 8조를 종합적․합목적적으로 해석하면 사회복지 사무에서는 주로 전국적인 제도 통일의 필요성이 매우 큰 공공부조와 사회보험 관련 사무를 제외한 사회복지 전반에 관한 사무는 동법 9조 2항 규정에 의하여 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우가 없는 한 지방의 고유사무라고 볼 수 있다. 그러나 지방자치법상의 주민의 복리에 관한 사무에 해당하는 사회복지서비스 관련 사무의 경우에 중앙정부의 관련 사무지침이나 개별 법령의 규정을 보면 중앙정부와 광역정부의 역할이 중복되거나 광역과 기초정부의 역할이 중복적으로 제시되어 있기도 하다. 즉 사회복지서비스 사무와 관련한 개별 법률(장애인복지법, 노인복지법, 아동복지법 등)에서 국가와 지방자치단체(광역 및 기초)를 사무 처리의 주체로 동시에 규정하고 있거나, 개별 사무에 관하여 지방자치단체의 권한이 충분하게 보장되지 않고 중앙정부의 승인이나 지시에 의해서 이루어지도록 규정되어 있기 때문에, 관련 사업이 국가사무인지 지방사무인지의 구별은 이론적으로나 실제적으로 매우 혼란스럽다(김재훈. 2007. 백종만. 2003). 2004년 국고보조사업에서 지방이양사업으로 전환된 사업의 경우도 아직 까지 현행 관련 법령에서 중앙정부의 기능으로 아직도 규정되어 있는 사업들이 많아 법과 현실의 괴리가 발생하고 있다(강혜규. 2006: 63).

이와 같은 상황에서 사회복지서비스 관련 사무와 관련하여 중앙정부와 지방정부간의 업무분담과 관련하여 다음과 같은 문제점들을 지적할 수 있다(백종만. 2004).

① 사회복지 사무가 고유사무로 구체적으로 예시되어 있지만, 지방자치법 9조 2항 단서에서 “다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”로 규정하여 국가기능의 예외를 인정하고 있는데, 실제 관련 개별 법령에서 지방자치법의 취지를 무색하게 하는 예외 규정이 많다. ② 지방자치단체의 종류별로 사무분담이 예시되어 있지만 기능분담이 개괄적으로 표현되어 있고 또한 불분명하고, 또한 광역과 기초자치단체간의 업무가 동일한 내용으로 규정되어 있는 경우가 많다.  ③ 사회보험뿐만 아니라 대인사회복지서비스 분야까지도 모두 강력한 중앙정부의 관리․감독을 받으며 실시되고 있다. 각 분야별 사업이 고유사무로 되어있지만 실제 시행과정에서 중앙정부나 상급자치단체의 부당한 개입이 많다.  ④ 위임사무가 지나치게 많아 지방자치단체가 국가사무의 하청기관으로 전락하고 있다. 또한 위임사무의 경우에도 중앙정부의 재정적 지원이 충분하지 않아 지방자치단체의 재정을 압박하고 있다.  ⑤ 지방사무에 대해서도 중앙정부의 행정적․재정적 지원과 통제, 감독이 심하다. 지방자치단체의 조직과 인사, 재정의 자율성이 부족한 상태에서 중앙정부의 통제는 지방정부의 자율적인 행정을 크게 제약한다.  ⑥ 광역자치단체와 기초자치단간에 있어서도 시․도재위임사무나 시․도위임사무의 비중이 커서 자치체내의 행정계층에 있어서 중앙집권화가 발생하고 있다.  ⑦ 기관위임사무와 단체위임사무 간의 주체간의 역할구분이 명확하지 못하고 업무구분이 모호하고 재정부담에 관한 책임도 모호하다.  ⑧ 지역고유사무 중 기획․조정 사무가 미약하여 지역특성에 맞는 사회복지의 기획과 추진의 기능이 취약하다.

위와 같은 여러 문제들을 해결하기 위하여, 정부혁신지방분권위원회는 사무구분체계를 재정비 하겠다는 계획(2004~5년)을 마련하였지만 실제로 실행되지는 않았다. 계획은 고유사무, 단체위임사무, 기관위임사무의 구분을 자치사무와 법정위임사무로 단순화하고 종래의 단체위임사무를 폐지하고, 기관위임사무 가운데 국가의 일방적인 통제가 필요한 사무에 한해서 가칭 법정위임사무로 전환하는 내용이었다. 이와 같이 지방의 사무를 둘로 구분함으로써 처리주체, 경비부담, 지도․감독 면에서 분쟁과 혼란을 줄이고 지방의 권한을 강화할 수 있다는 것이다.

2004년 당시에 국고보조사업 정비 기준으로 제시된 것을 보면, 지방이양사업의 기준은 명백한 지방사무에 대한 국고보조사업, 반복적 집행성격의 시설물 경상운영비 지원사업, 단순한 지방재원 보전성격의 보조사업, 국고보조의 실익이 낮은 소액 보조사업 등이다. 국고보조사업의 기준으로는 사무성격상 명백하게 국가사무인 경우, 국가적으로 꼭 필요한 사업이나 지방이양시 축소가 예상되는 사업, 중앙정부의 정책 수립과 밀접히 연계되어 있고 대내외 환경변화에 국가적으로 대처해야 하는 경우 등이다(서정섭․조기현. 2006). 그러나 2004년 국고보조사업의 지방이양 내용을 보면 중앙과 지방의 사무배분의 기준을 제대로 적용했는지 매우 혼란스럽다. 예를 들면, 사회복지시설 기능보강사업 부분에서 어떤 사업은 지방이양사업으로 분류되고, 어떤 사업은 국고보조사업으로 남게 되었는지에 대한 근거가 불명확하다. 또한 같은 사회복지시설 운영이라고 해도 정신요양시설 운영은 지방이양사업이고, 부랑인복지시설 운영은 국고보조사업으로 남아 있는 등 기준의 자의적 해석이라는 비판을 면하기 어렵다. 저출산ㆍ고령화 사회의 도래로 집중적인 재원투입이 예상되는 노인복지부분을 지방이양사업에 포함한 반면, 영유아복지사업은 국고보조사업으로 유지하는 등 지방이양사업 대상선정과 관련된 여러 문제가 나타났다. 따라서 중앙과 지방간의 사회복지서비스 관련 업무를 재조정함에 있어서 현재 지방이양사업 뿐만 아니라 국고보조사업으로 유지되고 있는 것들 전반에 대한 재 검토와 조정이 있어야 한다.

2. 중앙과 지방의 재정분담

1) 중앙과 지방의 재정분담 체계

국가와 지방의 재정분담의 일반적인 원칙은 국가의 사무는 국가의 재원으로 지방의 사무는 지방의 재원으로 운영함이 원칙이다. 정부가 공공사무를 처리하기 위해 사용하는 재정의 주요한 재원은 국세와 지방세이다. 우리나라는 중앙정부의 재정과 지방정부의 재정의 수직적 불균형이 크기 때문에 이를 보완하기 위하여 다양한 지방재정조정제도를 도입하고 있다. 지방자치단체는 자체수입(지방세+세외수입)과 상위정부로부터의 이전재정수입(교부세, 보조금 등) 그리고 지방채 발행 수입을 통해 필요한 재원을 조달한다. 여기서는 지방의 사회복지재정과 관련하여 이전재원을 중심으로 살펴본다(임성일. 2008) 지방정부의 사회복지재정과 연관된 이전재정은 중앙정부로부터의 지방재정이전과 광역자치단체로부터 기조자치단체로의 제정이전으로 구분한다. 전자로는 지방교부세(보통․특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세), 국고보조금, 국가균형발전특별회계가 있고, 후자에는 조정교부금, 재정보전금, 시도비보조금이 있다. 이전재정은 자금의 용도가 정해지지 않은 일반보조금(general grant)과 자금의 용도가 정해진 특정보조금(specific grant)로 구분된다. 보통교부세, 조정교부금, 부동산교부세, 조정교부금, 재정보조금이 일반보조금에 속하고 나머지는 특정보조금에 속한다.

여기서는 중앙과 지방간의 재정이전제도와 지방자치단체간의 재정이전제도를 좀 더 자세하게 설명하기로 한다.

지방교부세는 지방자치단체의 재정수요와 재정능력을 기준으로 산정된 재정부족액을 지방자치단체 교부하여 지방자치단체간의 재정력 격차를 완화하는 수평적 불균형 완화기능을 수행하는 일반보조금이다. 따라서 지방교부세를 지방의 순수한 복지재원으로 보기는 어렵다. 다만 지방재정수요를 산정함에 있어서 사회복지 관련 변수들이 영향을 미치기 때문에 사회복지와 교부세간에 일정한 관련이 있지만, 이  것이 지방정부의 사회복지재정지출 수준과 직접적인 관련을 갖는 것은 아니다.

부동산교부세는 정부의 부동산세제개편으로 인해 발생하는 재정적 손실(지방세인 재사네와 거래세의 세수 감소분)을 보전하고 지역균형발전을 도모한 목적으로 도입된 것으로 지방교부세(보통교부세)와는 다른 기준으로 교부되는 일반재원이다. 중앙정부가 종합부동산세를 대폭 수정하게 되면, 재정력이 취약한 지방자치단체에게 배분되는 부동산교부세액은 크게 줄어들 것이 예상된다. 균형발전특별회계는 지역개발, 혁신발전을 체계적으로 추진할 목적으로 도입된 특별회계로 이 회계에 의한 보조사업 중에 사회복지재정과 연관되는 사업은 전무하다.

분권교부세는 일부 국고보조사업을 지방으로 이양하고 그 재원을 보전하기 위해서 도입된 제도이다. 참여정부에서 재정분권화(지출분권화의 측면)의 일환으로 도입된 것으로 지방자치단체의 자율성을 제한하는 것으로 알려진 국고보조사업을 지방으로 이양한 것이다. 국고보조사업의 지방이양의 1차적인 목적이 용도에 제한 없이 지방자치단체가 자유롭게 사용할 수 있도록 하는 것이었기 때문에 교부세의 형식을 빌었으나, 용도를 제한하여 2009년까지 한시적으로 운영하기로 하고, 이후에 보통교부세로 통합하기로 하였다. 그 결과 지방교부세의 내국세 비율은 19.24%로 인상되고 분권교부세율은 0.94%로 최종 결정되었다. 그러나 이러한 용도의 제한은 지방자치단체의 예산 편성의 자율성을 크게 저해하게 되었다.

국고보조금은 지방자치단체들이 중앙정부의 이해에 합치하는 방향으로 정책을 수행하도록 유도하는 것을 주된 목적으로 중앙과 지방간의 수직적 재정불균형을 완화하는 효과도 있으나 이는 부수적인 효과이다(김재훈. 2007). 국고보조금은 지방재정법상 분담금, 교부금, 협의의 보조금으로 구분된다. 부담금은 소위 단체위임사무의 비용에 대한 국고보조이고, 교부금은 기관위임사무에 대한 국고보조이며, 협의의 보조금은 국가시책을 장려하거나 지방자치단체의 재정사정상 필요하다고 인정될 때 지금하는 보조금으로 자치사무에 대하여 예산의 범위내에서 지급한다. 국고보조금은 용도가 제한된다는 점이 가장 큰 특성이며, 부담금, 교부금, 협의의 보조금은 모두 개별사무와 관련하여 지급하도록 규정되어 있어서 우리나라의 국고보조금 시스템은 용도가 개별사무에 제한되는 개별보조금을 중심으로 짜여 있다고 할 수 있다. 따라서 국고보조금은 중앙정부가 장려하고자하는 사업이나 정책의 실시를 보장하지만, 지방자치단체의 자율성을 제한하게 된다. 분권교부세 도입 이전에 지방정부가 수행하는 사회복지서비스 사무의 주요 재정원천이 국고보조금이었는데, 국고보조사업의 지방이양으로 지방정부의 복지재정에서 국고보조금이 차지하는 규모는 상당히 감소하였다.

다음으로 지방자치단체 간 재정이전제도는 시․도비보조금, 조정교부금, 재정보조금의 3가지 유형이다.  시․도비보조금은 국고보조금과 연결된 특정보조금이며, 조정교부금은  특별․광역시와 자치군간의 재정조정제도로 지방교부세의 축소판으로 일반보조금이며 자치구의 재정을 지원하고 자치구간 재정불균형을 완화하는 기능을 한다. 재정보전금은 기초자치단체가 광역자치단체의 지방세를 대신 징수해 주는데 대한 반대급부적 자금으로 도와 시․군 간의 재정조정기능을 하는 일반보조금의 역할을 수행한다.

2) 지방자치단체의 사회복지재정의 문제

지방자치단체의 사회복지재정은 중앙정부와 지방정부가 적절한 사무분담과 재원분담을 하면서 균형을 이룰 때 정책 효과가 극대화 될 수 있기 때문에, 중앙과 지방간의 사무와 재정분담을 합리화할 필요가 있다(임성일. 2008) 현재 지방정부의 사회복지재정조달과 관련하여 정부간재정관계 제도를 중심으로 문제점과 쟁점을 고찰하고자 한다.

이부분은 임성일. 2008; 이재원 2008; 김재훈 2007을 주로 참고하였다.

(1) 보통교부세 기준재정수요 산정의 적정성 문제

급속한 저출산․고령화와 핵가족화, 양극화의 진행 등으로 사호복지서비스 관련 재정수요가 급증하면서 기준재정수요 산정의 적정성 문제가 제기되고 있다. 복지재정수요는 노인인구가 많은 농어촌 지역이나 대도시의 복지대상자들 밀집지역을 관할하는 지방자치단체에 더 크게 나타난다. 따라서 수평적형평화 효과를 추구하는 지방교부세 기준재정수요 산정에 변화된 세출구조가 반영되어야 할 것이다. 참여정부에서 사회복지관련 항목을 늘렸으나, 이는 지방자치단체간 복지수요를 보다 정확하게 반영하기 위한 것으로 사회복지분야의 기준재정수요를 증액시키거나 보통교부세 내에서 비중을 높인 것은 아니다. 2007년에는 비용의 성격에 따라 재정수요의 증가율 반영에서 일반행정비의 증가율은 11.9%인 반면 사회복지관련 수요의 증가율을 23.8%로 결정하여 사회복지 관련 수요가 높은 지역이 그렇지 않은 지역보다 더 많은 보통교부세를 배정받게 되었다. 또한 노인․아동․장애인  및 기초생활수급권자에 대한 수요를 보정수요에 추가하였다. 이리하여 10% 초중반에 머물던 보건복지비의 비중이 2007년에는 20%를 상회하게 되었다(김재훈. 2007).

(2) 분권교부세 문제.

분권교부세제도는 제도 설계상의 정책오류로 재원부족의 문제, 지방자치단체의 재정자율권 침해의 문제, 사회복지의 우선순위 하향가능성의 문제를 내포하고 있다   첫째, 재원부족의 문제는 분권교부세 설계 시에 도입 전 5년간의 평균 국고보조금의 평균액을 산출함으로써 폭증하는 복지서비스 수요를 구조적으로 반영하지 못하는 한계를 안고 출발하였다(김재훈. 2007). 또한 지방비 부담을 증가시키는 국가시책(아동급식지원사업, 사회복지전담공무원 증원 등)이 증가하였으나, 소요재원에 대한 대책이 따로 마련되지 않았다. 그 결과 중앙정부의 ‘의도된 중장기 재정부담 회피전략’이라는 비판이 제기되기도 하였다(임성일, 2008).

둘째는 재정자율권의 침해문제이다. 복지수요 급증에 따른 복지재정부족은 지방자치단체들의 재정우선순위와 관계없이 분권교부세 사업에 재정을 우선적으로 투입하도록 하여 재정자율성을 크게 훼손하고 있다. 분권교부세의 도입의 일차적인 목적이 지방의 재정자율성을 증대시키려는 것이었으나, 비록 한시적이나마 재정자율성을 제약하고 있어 분권교부세가 “지역자원의 징발” 수단으로 사용되고 있다는 비판에 직면해 있어 정책실패의 본보기라 비판받고 있다(김재훈. 2007).

셋째는 사회복지의 우선순위 하향에 따른 지역간 복지 격차의 확대 우려이다. 분권교부세가 보통교부세에 통합될 때에 보통교부세 불교부단체의 경우에 복지예산의 조달에 차질이 우려되며, 보통교부세라는 일반재원에 통합될 경우 지자체에 따라 복지에 대한 투자 격차가 크게 발생할 가능성이 농후하다. 교부세가 증액되고, 기준재정수요 산정에서 복지수요의 비중이 크게 확대되지 않는 한 폭증하는 복지재정수요에 대응하기 어렵다. 특히 교부세제도는 일반보조금으로 복지교부세가 증액된다고 하더라도 지방자치단체의 의지가 뒤따르지 않는 한 복지재정에의 투입을 보장할 수 없게 된다. 종합하면, 분권교부세는 국고보조사무의 지방이양에 대한 준비가 부족한 채로 도입된 제도로 제도의 정체성 문제, 지역자원 징발, 지방의 의견 수립 미흡, 사업과 예산의 분리, 재원산정 방식의 문제 등의 복합적인 문제를 안고 있다.

(3) 국고보조금 관련 문제

국고보조제도와 관련해서는 국고보조율의 적적성 문제, 차등보조율 문제, 자주재정권 침해의 문제가 지방정부의 사회복지서비스 재정과 관련하여 쟁점이 되고 있다(이재원. 2008; 김재훈. 2007).

첫째, 국고보조율의 기준보조율 적정성 문제이다(중앙과 지방간의 배분). 사회복지서비스 관련 국고보조율은 사업마다 다양하고 어떤 일관된 원칙이나 기준이 부족하다. 사업단위별로 중앙정부가 100%부담하는 국고보조사업이 있는가하면, 기초생활급여, 의료급여, 저소득 장애인 지원, 젓소득모부자가정지원 등은 중앙정부가 80%를 부담한다(서울은 50%). 경로연금, 장애인보호수당 등은 중앙정부가 70%를 부담하며(서울은 50%), 노인복지시설확충, 아동복지시설확충 등은 중앙저부가 60%를 부담한다. 이와 같이 사업에 따라 정부의 예산 사정이나 법률의 기준보조율에 따라 서로 다르게 지방이 재정을 부담하고 있다. 사실상 중앙과 지방간의 부담배분의 적정성을 판단하는 기준은 당해 사업의 외부효과, 사무의 성격(국가사무인가 혹은 지방사무인가), 지방의 재정부담 능력, 국가최저기준의 확보가 필요한 사업인가에 따라서 결정된다고 할 수 있다. 그러나 특정사업이 어느 정도의 외부효과를 갖는가를 정량화하기 어려워 전문가라도 의견의 일치를 보기 어렵다. 국가최저기준을 확보해야하는 빈자에 대한 서비스는 이론상 중앙정부가 100% 부담함이 마땅하다.

둘째, 차등보조율의 문제이다(자치단체간 재정부담의 배분). 복지서비스 수요는 대체로 지방자치단체의 재정력에 비례하지 않는다. 대체로 재정력이 낮은 지역의 복지수요가 큰 편이다. 지방재정법에는 필요한 경우 기준보조율에 일정률을 가감할 수 있도록 하고 있다. 보조율차감은 보통교부세 불교부단체에만 적용할 수 있으며, 인상보조율은 대도시 자치구를 제외하고 재정사정이 어려운 도, 시, 군에 한정하여 적용하도록 되어 있다. 특별시․광역시와 자치구간의 보조율은 지방재정법에 확정되어 있어 재정력이 낮으면서 복지수요자들이 몰려있는 자치구는 복지재정 확보에 어려움이 크다.

셋째는 자주재정권의 침해이다. 국고보조금은 중앙정부의 정책목표를 달성하는 데에는 효과적 수단이 되지만, 지방자치단체의 자유재량이 허용되는 보통교부세에 비해서는 지방자치단체의 선택의 효용을 감소시킨다. 중앙정부가 지방정부의 신청이 아닌 법령에 의해서 국고보조사업을 신설하는 경우에 지방재원의 징발문제가 대두된다. 물론 자주재정권의 침해 정도는 국고보조사업이 사업단위로 용도를 제한하는가 아니면 프로그램별로 용도를 제한하는가에 따라서 다양하다. 우리나라의 경우는 대체로 사업단위로 국고보조금이 사용되고 있어 지방의 자율권을 아주 제약하고 있다. 특히 사회복지서비스와 같이 지방의 인구학적, 지리적 특성 등의 영향을 많이 받는 공공서비스는 지방자치단체가 일정 범위 내에서 현장성이 강조되는 사업을 개발하고 시행할 필요가 있다는 점에서 국고보조제도의 엄격한 경직성이 문제로 지적된다.

(4) 기타 문제

기타 중앙정부의 이전재원인 부동산교부세가 사회복지수요가 많은 지역에 더 많이 배분되는 구조를 지녔지만, 도입취지와 종합부동산세의 지속가능성 및 세수 감소 가능성을 고려할 때 안정적인 잠재적인 사회복지재정으로 기대하기 어렵다. 특별시․광역시의 조정교부금제도의 운영도 변화하는 행정수요를 반영하고 있지 못하여 최근의 복지환경 변화 요인을 반영하고 있지 못하고 있다(임성일. 2008)

III. 중앙·지방간 역할분담 합리화와 지역복지 발전과제

1. 중앙·지방간 사무분담의 합리화

첫째, 지방정부가 지역주민의 요구와 지역 실정에 맞는 사회복지서비스를 공급하도록 하기 위해서는 행정의 현지성, 지역의 자율성과 책임성이라는 측면에서 복지사무에 관한 적절한 역할 분담이 이루어져야 한다. 또 중앙정부와 지방정부간의 역할 분담뿐 아니라 지방정부 계층간의 역할 분담에서도 시․군․구 수준의 지방정부에 적절한 책임과 권한이 주어지는 것이 바람직하다(김종해. 1998; 방성수.김한양. 2002). 지방자치법에서도 시․도와 시․군․구간에 사무가 경합하는 경우에 시․도 단위로 통일성을 가져야 하는 것이 아닌 한  시․군․구에서 우선 처리하는 것을 원칙으로 규정하고 있다. 다만 사무분담에 따른 지방의 사회복지사무 처리에 소요되는 재정수요를 보정해 줄 수 있는 재정제도의 변화가 조화를 이룰 필요가 있다.

둘째, 사회복지사무에 관하여 개별법이 자치법과 다른 규정을 두고 있는 경우에 개별 법령에 따른 중앙정부나 상급지방정부의 사무집행에 관한 규정은 지방정부의 사무 집행을 위한 최저기준으로서 기능해야 한다(김종해. 1998). 예컨데,  국민기초생활보장법은 전국적인 통일을 기하기 위하여 대상자의 선정기준과 급여기준을 보건복지가족부 장관이 결정하도록 되어 있으며, 지방정부는 대상자의 선정과 급여의 전달 업무만을 담당하도록 규정하고 있다. 그러나 생활보장에 있어서 기본적인 급여의 수준과 종류를 중앙정부가 국민최저선(national minimum)으로 결정한다고 하더라도 지방정부는 지방의 개별적인 특성을 반영하여 국민최저선 이상에서 지역최저선(regional minimum)을 결정할 수 있도록 허용하는 명백한 규정을 둘 필요가 있다. 이러한 규정이 정비되지 않은 관계로 1996년 11월 7일 광주광역시 동구 의회가 자활보호 대상자에게 당시 법에 의해서는 지원되지 않는 생계비 지원을 위한 조례 제정한 것에 대하여 동구 구청장이 조례의 위법무효 확인 소송을 제기하여 의회와 자치단체 장간에 갈등이 생기기도 하였다.

대법원은 구의 조례가 법을 위반하지 않은 것으로 판결함으로써 지방정부의 고유사무로 인정될 수 있는 사무에 대한 지방정부의 자치입법권을 넓게 인정하였다(대법원 판례 96추 244 참조).

셋째, 지방의 사회복지 사무와 관련하여 중앙정부와 지방정부간의 역할 분담에 있어서 중요한 것은 지방정부의 사무배분에 대한 명확한 규정과 함께 그에 상응하는 재정 부담이 이루어 져야 한다는 점이다. 지방정부가 수행하는 사업 중에서 고유사무와 단체위임사무, 단체위임사무와 기관위임사무의 구분이 명확하지 않아 중앙정부의 감독 범위와 한계는 물론이고 경비분담의 원칙을 정하는 것도 용이하지 않다. 사회복지사무 중에서 중앙정부의 사무로 처리하는 것이 바람직한 것은 사회보험에 관한 사무이다. 공공부조에 관한 사무는 OECD 국가에서는 중앙정부가 보호의 최저수준이나 대상자 선정 기준 등 기본정책을 결정하고 지방정부에 정액보조 또는 정률 보조를 하고 있는 것이 일반적이다. 따라서 공공부조에 관한 사무는 국가사무로 유지하되 지방정부의 지방비부담 의무 등은 예산조치가 아닌 법률사항으로 정하는 것이 바람직하다.

넷째, 개별 사회복지서비스 법에는 중앙정부와 지방정부를 각종 사회복지서비스 제공의 책임주체로 규정하고 있다. 비록 사회복지서비스 사무가 지방정부의 고유사무라고 하여도 중앙정부가 전국적인 형평성을 유지하거나, 낙후된 지역의 사회복지서비스를 특별하게 지원하거나 대규모의 선도적인 사업을 수행할 수 있을 것이다. 따라서 사회복지서비스에 관한 사무를 지방자치법의 취지에 따라서 전부 지방사무로 일괄 이양하는 것은 신중하게 고려할 사항이다. 지방정부의 사회복지서비스 기획 능력과 집행능력, 재정부담 능력, 복지지향적인 재정 운영 가능성에 대한 신뢰가 불확실한 상황에서 사회복지서비스에 관한 모든 사무를 일시에 지방사무로 이양하는 것은 지역의 복지수준을 낮추게 될 가능성이 있으므로 신중을 기해야 할 것이다.

따라서 중앙정부의 사회복지사무 기능을 지방정부로의 이양함에 있어서는 지방정부의 기획능력, 인력, 재정능력 등을 종합적으로 판단하여 신중해야 할 것이다. 그러나 중앙정부가 국고보조 사업과 관련한 사무를 유지한다고 하더라도 지방정부가 단순 집행사무만을 수행하도록 하는 현재의 개별적 국고보조금 사업방식을 바꾸어야 할 것이다. 포괄적 보조금 방식으로의 전환은 지방정부가 사회복지 사무 수행에 있어서 자율성과 주민 요구에의 반응성을 높이고 지역의 문제와 주민의 삶에 밀착하는 행정서비스를 기획할 수 있게 할 것이다.

대인 사회복지서비스에 관한 일반법의 법적 지위를 가지는 사회복지사업법에서는 지방정부가 대인사회복지서비스를 전달하는 전담기구를 구축할 수 있도록 하고  있다. 또한 2003년 개정 사회복지사업법에서는 시․군․구와 시도 차원의 지역복지계획 수립하도록 명시하고 이는 지역보건의료계획과 연계되어 수립하도록 하였다. 지역복지계획 수립의무 조항은 지방정부의 사회복지서비스 기획능력을 증진 시킬 것으로 기대 되며, 사회복지서비스에 관한 국고보조사업에서 포괄보조금제도를 확대하는데 순 기능적으로 작용할 것으로 보인다.

2,  중앙과 지방간의 재정분담의 합리화

1) 재정분담합리화의 방향 : 지방자주재정의 강화 노력과 함께 지방자치단체 간 수평적 형평화 노력을 강화해야 한다.

지방자주 재정의 강화는 중장기적 과제이다. 지방의 재정수요와 재정능력 간 간격이 큰 상황에서 중앙정부의 재정보정 노력이 없다면 지방 간 복지격차가 확대 재생산 될 가능성이 많다. 지방자주 재정의 강화라는 중장기적인 과제를 추진하면서도 지방정부의 사회복지 공급 능력과 현실을 고려한 완급 조절이 요구된다. 사회복지서비스의 경우에 구체적인 서비스의 기획과 서비스의 집행에서 지방정부가 중심적인 역할을 하여야 한다는 데에 대체로 합의가 이루어지고 있다. 중앙정부는 전국적 최소 기준을 마련하고, 재정능력이 부족한데 복지 수요는 큰 지방정부에 대하여서는 전국적인 최소기준을 충족할 수 있도록 사회복지재정 공급 능력의 격차를 보정해 주는 역할을 하여 한다. 이와 같은 노력은 지방교부세제도의 개선, 국고보조금제도를 전면적으로 정비하고, 현장성이 크게 요구되는 사회복지서비스의 특성을 반영하여 지방의 자율성을 보장해 줄 수 있는 방향에서 포괄보조금제도의 도입을 신중하게 검토할 필요가 있다.

2) 지방교부세제도의 개선:

보통교부세 합리화

중앙정부 국가최저기준을 재정조정 장치에 반영하기 위해서는 중앙의 이전 재정 중에서 지방교부세 제도의 기준재정수요 측정단위 항목에서 사회복지수요의 반영항목을 늘리고, 수요증가율을 실질적으로 반영해야 한다. 또한 교부세 결정의 측정요소에 복지대상자와 복지시설 중심으로 복지 수요를 더욱 세분화 시켜서 각 지방자치단체에 필요한 실제 복지재정 수요가 충분히 반영되도록 해야 한다. 그러나 사회복지라는 특정부문의 수요에 대응하기 위하여 보통교부세를 활용하는 것은 적절하지 않기 때문에 국고보조금 제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다.

분권교부세 제도의 합리화

분권교부세의 도입으로 나타난 문제들은 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 분권교부세율이 제도 설계 당시의 국고보조금에 맞추어 낮게 설정됨으로써(2005년 내국세의 0.83%, 2006년 0.94%), 급증하는 미래의 복지수요를 충족시키기 어렵게 설계되었다. 분권교부세 수입은 내국세 수입의 증감률에 연동되어 있는 바, 2001년~2005년간 내국세 평균 증가율은 8.6%에 불과한 반면, 지방이양 국고보조사업의 핵심을 점하고 있는 67개 사회복지사업 예산의 평균 증가율은 20.5%였다. 이러한 추세가 지속되어 지방이양사업에 대한 재정지출수요와 분권교부세 수입 간의 격차가 확대되었고, 그 격차만큼은 지방정부의 추가적인 재정부담으로 귀결되었다. 경험적 자료에 따르면, 분권교부세에 의한 중앙정부의 경비부담률은 이양 전에 비해 47.2%→34.4%로 감소하였고, 지방비 부담률은 52.8%에서 65.6%로 증가하였다(곽채기 외. 2008; 백종만. 2008).

둘째, 지방정부의 추가 부담이 주로 기초지방자치단체에 귀속되었다. 지방이양된 사회복지사업의 2005년~2007년간의 예산 분석에 따르면 시군구의 부담은 각각 27.5%, 27.0%, 27.4%로서 큰 변화를 보이지 않으나, 2004년(18.4%)과 비교하면, 50% 이상 증가하였다. 시도의 부담은 2004년(34.5%)과 비교할 때 다소 증가하여 각각 38.4%, 39.1%, 40.6%의 분담 비율을 유지하고 있다(곽채기외. 2008). 이는 기초지방자치단체의 재정공급능력이 획기적으로 강화되지 않는다면. 사회복지예산 확보가 점점 어려워지는 환경에 처할 것이라는 점이다.

셋째, 기타 분권교부세 운영과 관련하여 나타난 문제점으로는 지역간 사회복지재정 투입 격차의 확대 가능성에 대한 우려, 지역간 시설 인프라 격차의 확대, 신규 사업에 대한 투자 확대의 어려움 등이다(백종만. 2008).

위와 같은 문제에 대응하여 그동안 논의된 대안들은 다음과 같은 것들이다(백종만. 2008).

첫째. 분권교부세율의 인상이다. 분권교부세율의 인상은 입법사항으로 정부가 지방재정을 보충해주기 위해서는 법을 개정해야 하기 때문에 탄력적인 재정운영이 어렵다. 또 분권교부세가 내국세에 연계되어 있기 때문에 증가하는 복지수요를 충족하기에는 내재적인 한계가 있다. 또 2010년 보통교부세에 통합될 경우에는 완전히 자율적인 재원으로 사회복지부문에의 투입을 보장할 수 없기 때문에 이 대안은 신중하게 검토할 필요가 있다.

둘째, 수요산정방식의 개선이나 교부체계의 개선에 초점을 두는 대안이 검토되었지만, 분권교부세 폐지를 1년 앞둔 시점에서는 대안으로서 검토하고 고려할 실익이 적다.

셋째, 대상사업 조정을 통해 국고보조사업으로 환원하자는 대안이다. 지방이양의 적절성 여부를 검토하여 국고보조사업으로 환원시킬 것은 환원시키고, 나머지 지방이양사업들은 분권교부세 제도를 통하여 재원을 조달하고 2010년 보통교부세에 통합하자는 대안이다. 국고보조사업으로의 환원하는 경우 환원사업의 선정기준을 마련할 필요가 있고 선정된 기준을 전문가의 검토를 거쳐서 타당하게 적용하는 것이 중요하다. 대체로 생활시설의 운영에 관한 사업을 국고보조사업으로의 환원할 필요가 있다는 합의가 어느 정도 이루어져 있다.

넷째, 포괄보조금제도의 전면도입과 차등교부율 제도의 확대이다. 보통교부세 방식의 재정분권은  사용 용도에 제한을 두지 않기 때문에 채택하기 곤란하며, 따라서 사회복지 보조금제도라는 틀 안에서  사용처를 사회복지분야에 제한하되, 국고보조금 운영에서 중앙정부의 규제를 완화함으로써 지방정부가  개별적이고 특수한 복지수요에 탄력적으로 대응하도록 해야 한다는 대안이다. 이 대안은 현재 분권교부세 대상사업을 전면적으로 재검토하여 종래와 같이 개별적 국고보조사업으로 전환할 것은 전환하되, 나머지는 국고보조금 사업으로 전면 환원하되, 보조금제도를 전면적으로 개편하여 포괄보조금제도를 도입 운영해야 한다는 것이다. 또 이 경우에도 지방자치단체의 재정력과 복지수요를 반영하는 차등 보조율제도를 더욱 강화해야 한다는 것이다.

다섯째, 사회복지교부세 신설방안이다.

이는 한시적으로 운영되는 분권교부세를 보통교부세에 통합하는 대신에 사회복지사업에 해당하는 분권교부세는 보통교부세에 통합시키지 않고 사회복지 전담교부세제도로 발전시키자는 방안이다. 즉 종전과 같은 범주별 국고보조금(categorial grants)으로 환원할 것은 환원하고, 나머지 사업과 관련한 재정들은 사회복지교부세로 전환하지는 것이다. 이는 분권교부세가 2010년 보통교부세에 통합될 경우에 사회복지에 대한 재정 투입이 대폭 축소될 가능성이나 우려를 해소할 수 있는 장점을 지닌 대안이다. 사회복지분야를 제외한 농업, 건설, 문화 분야 등의 지방이양사업 분권교부세는 예정대로 2010년 일반교부세에 통합하고, 사회복지분야의 지방이양사업들을 대상으로 별도의 사회복지교부세를 신설하여 2010년 이후까지 존치하자는 안이다.

이같은 대안들 중에서 최종적으로 선택된 안은 분권교부세율을 예년 수준이 0.94%로 유지하면서 5년간 더 존치하도록 하는 안이 지방교부세법 개정으로 채택되었다. 분권교부세율이 종전대로 유지되었기 때문에 지방자치단체의 재정부담의 증가는 당분간 해소하기 어려울 것으로 예상된다. 분권교부세율 고정을 전제로 한 분권교부세 유지안은 근본적인 대안이 될 수 없다(백종만. 2008b).  여러 가지 대안들 중에서 분권교부세율로 인상하고 존치기간을 5년 연장하자는 대안은 위에서 언급한 여러 가지 대안들 중 사회복지교부세의 도입, 포괄적 국고보조금제도로의 전환과 차등보조제도의 강화라는 대안들과 함께 논의하고 검토할 수 있는 대안이다. 대안에 대한 평가는 이론적인 관점 뿐만 아니라 실현 가능성의 관점에서도 고려될 필요가 있다. 사회복지교부세제도의 도입과 분권교부세율의 인상과 분권교부세 존치기간 연장이라는 대안들은 성격상의 차이는 크지만, 친 복지 정치이념이 실종된 현재의 정치지형을 고려한다면 지방의 사회복지 재정에 대한 파이를 키울 수 있다는 점에서 검토할 수 있는 대안이 될 수 있다. 국고보조금제도로의 환원과 포괄보조금제도의 전면도입과 차등보조율제도의 도입이 곧 바로 지방복지재정의 확대로 연결되는 경로는 아니다. 국고보조금제도의 환원은 곧바로 매년 예산 싸움에서 복지예산을 중앙정부의 국고보조예산으로 추가로 확보해야 한다는 현실적이 부담이 있다.  사회복지교부세 도입안의 경우에도 교부세율의 수준을 어떻게 할 것인가도 매우 중요하다. 교부세율이 현재의 수준에 고정된다면, 분권교부세율을 인상하고 사회복지배분기준을 강화하자는 대안보다 오히려 바람직하지 못할 수 있다.

분권교부세 제도를 개선하는 대안의 키워드는 지방의 척박한 복지재정을 확대하고 안정적으로 보장해 주면서 동시에 지방정부가 지역의 실정과 주민의 욕구에 부응하는 사회복지서비스를 제공할 수 있도록 재정운영의 자율성을 신장할 수 있는 실현 가능한 방안을 찾아야 한다는 것이다.

3) 국고보조금제도의 정비

방향

국고보조금이 교부세보다 지방정부의 사회복지 지출 증가와 관련이 있다는 선행 연구 결과를 참고한다면 현 단계에서 사회복지서비스 분야에서의 지방정부의 사회복지 활동에서 국고보조금이 차지하는 의의와 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 다만 국고보조금이 현재와 같이 단위사업별 개별 보조금의 형태로 운영된다면 지방정부가 지역의 실정에 맞는 복지서비스를 기획하고 집행하기 어렵게 된다.  사회복지서비스에 대한 국고보조금을 지원하는 과정에서 중앙정부는 개별보조금을 통하여서만 정책목표를 달성할 수 없는 경우를 제외하고는 다양한 수준에서 포괄보조금제도의 도입을 위한 제도개선 연구를 시작해야 한다. 개별적인 국고보조사업의 유지가 필요한 사업은 외부효과가 크고, 전국적인 최저수준이 요구되는 그러한 사회복지사무가 될 것이다. 어떤 사업이 여기에 해당하는 가는 사회복지서비스 전문가와 행정전문가의 자문을 통해서 결정될 필요가 있다. 현재 지방이양사업과 관련해서 전체 사업을 국고보조로의 환원 주장을 하는 것은 옳지 않다, 개별국고보조사업으로 환원이 필요한 사업을 선별하는 구체적인 작업이 필요하다.  사업단위별로 과거와 같은 국고보조사업으로의 환원의 타당성과 실익을 객관적으로 검증해야 한다(이재원. 2008). 아울러 국고보조금의 획일적이고 일률적인 지방비 부담방식을 개선해야 한다. 현재의 지방비 부담 비율은 지방자치단체간의 사회복지재정 격차를 세부적으로 반영할 수 없다.

포괄보조금제도 도입

기존의 개별 사업단위를 중심으로 편재된 개별국고보조금은 분권재정의 관점에서 부정적인 비판이 많다. 현재 정부의 공식적인 제도에서 가장 일반적인 포괄보조금은 지방교부세의 보통교부세가 이에 해당한다. 이재원(2008)은 보통교부세와 같은 일반적 포괄보조가 아닌 제한적 포괄보조금을 활용할 것을 제안하고 있다. 특히 분권교부세의 개편과 관련하여 보건복지가족부가 운영하는 가칭 사회복지교부금의 신설방안을 제한적 포괄보조금으로 운용하는 방안을 제안하고 있다. 새로운 포괄보조금제도의 도입을 논의하기 위해서는 대상사업에 대한 폭 넓은 재검토가 필요하기 때문에 67개의 이양사업 만을 대상으로 해서는 안되며, 사회복지사업 전체를 대상으로 포괄보조로 지원할 영역과 개별보조로 남겨야할 영역을 재분류하는 일에서 출발해야 한다. 이양사업에 한정하여 가칭 사회복지교부금제도를 논의하는 것은 현재의 분권교부세제도가 안고 있는 문제를 답습할 것이라는 주장에 주목해야 한다. 특히 사회복지서비스 분야에서 중앙․지방정부간 재정분담을 교부세 - 포괄보조금 -개별보조금이라는 새로운 프레임으로 재구성하는 작업을 해야 한다. 또한 포괄보조금제도의 도입은 성과관리와 성과계약제도와 병행될 때 그 효과가 높아 질 수 있다. 영국에서 활용되고 있는 중앙정부와 지방정부간에 체결하는 일종의 성과계약인 지역협정(Local Area Agrement)제도를 참고할 필요가 있다(강혜규. 2006)

4. 지역복지발전을 위한 기타 연계 과제

중앙정부와 지방정부간 적절한 사무분담과 그에 따른 재정분담 책임의 합리화가 이루어 진다고 하더라도 지역복지 발전을 위해서는 다음과 같은 제도적 장치를 보완하는 노력이 함께 수반되어야 한다.

첫째, 지방자치단체의 사회복지서비스 기획 및 관리 능력 부족 문제를 발전적으로 극복해야 한다. 이를 위한 중앙정부의 정책과제로는 사회복지서비스를 기획하고 관리할 수 있는 행정체계를 지방정부가 갖추도록 지원할 필요가 있고, 이를 위해 사회복지서비스 전담공무원의 채용과 배치 등을 국가가 지원하는 사업으로 지속하여야 한다.

둘째, 복지분야의 지방분권 취지를 충분히 살릴 수 있는 적절한 관리체계를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해 지역사회복지협의체 구성․운영 내실화, 지자체가 지역계획을 체계적으로 수립․집행할 수 있는 매뉴얼 개발 및 지자체 공무원 교육 내실화 등이 필요하다. 또한 모니터링을 통해 지자체를 평가하고, 차등적으로 인센티브를 제공하는 시스템을 도입할 필요가 있다. 특히, 지방자치단체 예산편성 과정에서는 지방자치단체의 역할뿐만 아니라, 이를 견제하고 모니터할 수 있는 시민사회의 역할, 제도적 기반을 마련할 수 있는 중앙정부의 역할이 필수적이다. 특히 정책 집행이 이루어지는 지방자치단체에서  기초 사회복지인프라가 구축되고, 자치기반이 마련되며, 전체 지자체가 일정 복지수준에 도달할 때까지 다양한 정책 가이드라인을 제시하는 등의 새로운 중앙정부의 역할 모색은, 분권을 통한 지방의 역할 강화를 가능하게 하는 필수 전제조건이 될 것이다. 또한 정부가 추진하고 있는 ‘참여예산제’를 적극적으로  시행해야 하고, 시민단체의 견제, 감시, 참여가 활성화될 필요가 있다.

셋째, 지방정부의 복지예산 축소나 왜곡 가능성에 대한 대비책이 마련되어야 한다. 이를 위해 사회복지사업법 및 각종 개별 사회복지서비스 법에서 사회복지서비스나 급여의 임의적 선언 규정을 의무적 강행 규정으로 지출 규정으로 재정비할 필요가 있다.

넷째, 국고보조사업에 대한 포괄보조금제도를 도입하고 이를 운영함에 있어서 성과계약과 인센티브 운용을 점진적으로 도입함으로써 지방간의 서비스 경쟁을 통해서 서비스의 질을 높여야 한다. 또한 포괄보조제도내에서 지출 불록을 설정함으로써 이른바 사회복지생활시설 운영을 둘러싼 님비현상에도 대응할 필요가 있다.

IV. 맺음말

국고보조금제도의 정비의 일환으로 지난 2004년 추진된 사회복지사업의 지방이양과 그에 따른 분권교부세의 신설이 지방정부의 사회복지재정부족 문제를 가져오고, 지방간의 사회복지 격차의 확대 재생산하며, 지방의 재정자율성을 확대시키지도 못하였다. 현재 분권교부세제도는 아무런 획기적인 개선 대안도 마련되지 않은 채로 5년간 적용하기로 결론이 났다. 국고보조로의 환원, 사회복지교부금제도의 신설, 국고보조로 환원하되 포괄보조금 제도를 전면적으로 도입하자는 안이 보건복지가족부와 학자들 간에 유력하게 논의되었지만 말의 성찬에 그치고 말았다.

지역의 사회복지사업을 발전시키기 위해서는 사회복지서비스의 특성상 서비스의 내용과 생산에 관한 의사결정권한의 분권화 지방화를 주장하고, 재정책임 면에서는 중앙과 지방간의 적절한 역할 분담이 요구된다.  그러나 2010년 현재 우리나라의 사회복지서비스 공급의 실상은 지방정부는 중앙정부의 충실한 대리인으로서 지역의 복지 문제를 주민의 관점에서 접근하고 해결하려는 노력을 시도하지 않고 있으며, 중앙정부는 서비스 공급책임과 재정조달책임을 지방에 전가하고 있다.

중앙정부 차원에서 지난 10년간 추진된 정책은 지역복지체계의 구축이라고 요약할 수 있다. 지역단위에서 지역사회복지협의체를 통하여 보건·복지 분야에서 지역협치(local governance)를 구축하여 지역복지계획을 수립하고 지역의 사회복지서비스 공급 결정에 관해 복지서비스 소비자(시민)와 민간공급자의 참여를 강조하는  일련의 정책은 사회복지서비스의 분권화라는 맥락에서 진행되어 왔다. 이런 점에서 사회복지사업의 지방이양은 장기적인 방향 설정 면에서 옳은 결정이었지만, 지방정부의 재정력의 부족과 재정력 격차, 사회복지서비스 기획능력의 부족, 지방 간 사회복지시설인프라 및 민간인프라 격차가 큰 현실을 고려하지 못한 재정분권 정책으로서 분권교부세 정책의 실패 사례는 지난 5년간의 경험을 통해서 충분하게 밝혀진 것으로 보인다.

현 단계에서는 지방의 자율성을 최대한 존중하면서도 지방의 복지재정을 확보해주는 최선의 중앙․지방 간 행․재정관계를 정립하는 일이 중요하다. 이것의 해결책은 “(분권)교부세 - 단위사업별 국고보조금” 이라는 이분법이 아닌 “(분권)교부세 - 다양한 수준의 포괄보조금 - 단위사업별 국고보조금”이라는 삼분법의 프레임을 염두에 두고 구체적인 대안을 모색할 필요가 있다. 지방이양된 67개 사업이 아닌 보건복지가족부의 전체 사회복지서비스 사무를 포괄하여 국가와 지방간의 사무배분의 문제와 재정관계의 재조정을 전면적으로 재검토할 필요가 있다.

또한 중앙․지방 간 행․재정관계를 재정립하는 것 외에도 지역 단위에서 사회복지서비스 공급역량을 강화하기 위한 행정적 제도적 개선 노력으로 참여예산제도의 활성화, 지방정부의 사회복지전달체계의 개편을 통한 행정역량의 강화, 시민사회의 복지정책에의 관심과 참여 강화, 사회복지서비스 관련법에서 서비스 급여의 임의조항을 강행규정으로 개정하는 노력이 동시에 진행될 필요가 있다.

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토       론

이 애 련

(경원대학교 아동복지과 교수)

지역복지발전을 위한 대학사회복지활동 활성화 방안

이 애련 (경원대학교 아동복지과 교수)

앞서 발제자가 설명한 국고 보조금 제도의 정비의 일환으로 지난 2004년 추진된 사

회복지사업의 지방이양과 그에 따른 분권교부세의 신설이 지방정부의 사회복지재정

부족 문제를 가져오고, 지방간의 사회복지 격차의 확대 재생산과 지방의 재정자율

성을  확대시키지 못하므로 지역의 사회복지사업을 발전시키기 위해서는 사회복지

서비스의 특성상 서비스의 내용과 생산에 관한 의사결정 권한의 분권화 지방화를

주장하고, 재정책임 면에서 중앙과 지방간의 적절한 역할 분담을 강조하였습니다.

우리나라는 세계화, 지방분권화, 정보화, 인구고령화와 저출산 시대를 맞이하여 사회복지욕구 특히 재가와 지역사회복지에 대한 욕구가 증가하고 다양한 지역사회복지에 대한 욕구 증가는 탈시설화로 지역사회 복지발전에 새로운 변화를 요구하고 있습니다. 지역사회가 추진하고 있는 복지사업에 대학생의 사회봉사활동참여는 복지사업에 필요한 예산을 절감할 수 있고  자원봉사를 하는 학생 자신도 지역사회를 체험 할 수 있는 기회를 통하여 지역사회를 이해하고 건전한 사회인으로 성장하는데 도움이 될 것입니다. 예로 2009년 12월 성남시 가건모가 주최한  메리크리스마스 다문화 노래 장기자랑대회을 개최할 때 경원대학교 학생들이 자원봉사를 하였고, 학과에서는 이를 봉사점수로 산정해 주는 형식으로 진행하였습니다, 이 행사는 지역사회와 관내에 있는 대학 간의 연계를 통한 지역발전을 도모함과 동시에 자원봉사에 참가학생들에게는 다문화가족에 대한 이해를 높이고 행사 진행하는 과정에서 다문화가족과 친목을 통하여 지역복지에 대해서 인식하고 자신들의 손길이 필요한 곳이 많은 것도 알게 되었다고 합니다.

현재 성남시에는 경원대학교, 을지대학교, 신구대학, 동서울대학과 복지사업을 연계하여 추진하고 있으며 관내에 있는 대학생 인력을 활성화하여 복지예산을 줄이고 재정자립도를 위하여 노력하고 있습니다.

발제자는 사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지 발전과제로 중앙․ 지방 간 행․재정관계를 재정립하며 지역단위에서 사회복지서비스 공급역량을 강화하기 위한 행정적 제도적 개선 노력으로 참여예산제도의 활성화, 지방정부의 사회복지전달체계의 개편을 통한 행정역량의 강화, 시민사회의 복지정책에의 관심과 참여 강화, 사회복지서비스 관련법에서 서비스 급여의 임의조항을 강행규정으로 개정하는 노력이 진행될 필요가 있다고 하였습니다.

이를 해결하기 위한 방안으로 시민사회의 복지정책에의 관심과 참여 강화에 대하여 지역복지 활동에 참여하는 지역시민사회에 대한 이해와 연대활동을 강화하여 지역사회 발전을 위한 상호보완적- 협력적 관계를 형성하여 사회복지 재정분권에 따른 복지 축소에 대한 감시와 대안 제시를 지속적으로 추진함과 동시에 지역사회에 있는 대학과 연계하여 지역복지사업을 추진하는 대학의 사회봉사활동(자원봉사활동) 활성화 방안을 제안코져 합니다.

1. 대학의 사회봉사활동

1) 대학 사회봉사교육의 정의

대학생의 사회봉사 활동은 봉사학습( service Learning)으로 기본의 학습과 유사한 것으로 대학생 자신이 살고 있는 지역사회의 삶의 현장에 뛰어 들어 사회봉사 활동 과정을 통해 여러가지 사회문제에 접촉하면서 새로운 인식과 체험을 갖는 교육의 연장선에서 사회봉사활동이라는 차원을 넘어 서비스 제공자의 변화와 성숙을 도모하는 교육활동의 하나로 인식하는 것은 일반인의 사회봉사활동과는 구별이 된다.

또한 사회봉사활동을 통해 지역사회 현장에서 보고 배운 선한 생각과 활동은 대학이 사회에 나아가서 생활하는 새로운 시대에 필요한 지도자를 기른다는 거시적인 입장에서 사회봉사활동은 교육적인 역할을 하고 있다.

봉사활동은 지역사회 복지사업을 수행하는데 있어 중요한 인적자원으로 지역사회의 취약계층, 지역사회의 복지증진으로 봉사자는 지역사회의 귀중한 자원으로 사회기관 및 봉사기관의 쇄신에 도움을 제공하고 지역사회에 재정자립도를 높이는 계기를 마련한다.

2) 대학 사회봉사교육의 배경

우리나라의 사회봉사교육은 1995년 5월 13일 발표한 신교육체계 수립을 위한 교육개혁 방안으로 제시된 일련의 내용 중 사회봉사관련 부분이 제안되면서 교육개혁 의 한 방안으로 제시되었다. 대학의 사회봉사활동을 활성화하기 위해서는 (1) 대학의 교육시설, 설비 정보자료 및 교육프로그램을 일반에게 개방하고 (2) 현장경험자의 입학기회를 확대하여 평생교육에 이바지하도록 하며 (3) 시민 교양강좌, 직장인을 위한 재교육프로그램, 여성 및 노인을 위한 복지 프로그램 운영 등 다양한 사회교육 기능을 수행하도록 권장하고 이는 정부에서는 새로운 시대적 요청에 부응하기 위해 대학평가와 관련하여 사회봉사영역을 두고 이를 평가항목으로 넣은 것은  각 대학의 사회봉사실천과 함께 사회봉사교육을 진작시키는 계기가 되었다(한국교육협의회, 1996. 54). 그 후 대학의 경쟁력을 높이고 대학 본연의 역할은 사회봉사활동과 교육을 강화하기 시작하여 사단법인 한국대학사회봉사협의회가 1996년 9월 17일 창립되어 사회봉사교육과 실천에 획기적인 역할을 하고 있다.

3) 대학의 사회봉사교육 현황

우리나라의 대학 사회봉사활동은 특별한 교육이나 이론적 근거를 체계적으로 갖추지 못하고 이념적, 가치론적인 사명감의 차원에서 이루어진 것이 많다. 대학의 사회적 역할에 대한 기대감이 증가되는 현실에서 대학은 단순히 상아탑으로 존재하지 않고 사회에 실용적으로 문제해결과 정책 대안을 개발하는 구체적이고 직접적인 기능을 요청하기에 이르렸다. IMF 사태이후 국가 사회적으로 위기에 처해 있는 지역사회의 기업이나 환경 등 모든 경제 사회적 삶의 질에 직 간접으로 관여하는 것이 시대적인 요청이 되고 있는 상황에서 대학의 구성원 모두가 지역사회의 고통과 아픔에 동참하고 창조적인 활동을 통해 풍요로운 안정된 사회를 만들어 나가야 할 책무가 있는 것으로 여러 대학에서 사회봉사 관련 교과목을 개설하여 교육하고 있으나 대학의 사회봉사교육은 아직 초보적인 단계이다.

2. 지역사회(성남시)와 대학의 사회봉사활동 사례

1)  성남 비전 서포터즈 대학생 봉사단

성남시에서는 장기적인 경제침체와 불황기에 맞물려 많은 어려움을 겪고 있는 소외계층을 위한 복지사업의 하나로 나눔을 통한 위기극복의 돌파구를 마련하며 지역 특성을 고려한 사업으로 성남시 관내에 있는 4개 대학(경원대학교, 을지대학교, 신구대학, 동서울대학)을 대상으로 성남비전 서포터즈 대학생 봉사단 사업을 실시하였다.

이 사업은 대학생에게는 자발적인 봉사정신과 미래사회를 이끌어 가는 사회인으로써 기부와 나눔 정신을 익힐 수 있으며, 다양한 활동을 통하여 성남시에 대한 소속감과 함께 지역 주민들과 더불어 사는 삶의 체험은 사회 지도자로써의 역량을 향상시킬 수 있다. 자치단체에서는 대학생 인적자원 활용을 통하여 지역복지사업을 전개하는데 필요한 복지예산을 절감할 수 있으며 저출산 고령화로 재가복지 및 탈시설화의 다양한 욕구증가로 새로운 변화를 요구하는 시대에 많은 도움이 되고 있다.

2009년 4월∼12월  총 5,600명 (발대식: 1,850명, 활동연인원: 3,750명)의 대학생이 참여하였으며 주요활동 내용은 다음과 같다

(표1)  성남시관내 4개 대학 자원봉사 활동현황

구분	경원대	을지대	동서울대	신구대
인 원	약 1,400명 (신청자)	3,600명 (전교생)	300명 (실버복지학과)	300명 (아동복지학과)
활동기간	학기별	학기별	학기별	학기별
학점인정	2학점(32시간)	1학점(32시간)	학과장 재량	학과장 재량
활동복 (지원)	조끼 20벌 (300벌)	조끼 700벌	없음 (200벌)	없음 (150벌)
담당부서	사회봉사단	학생지원팀	학생처	학생처
주요활동	성남시관내 해외자원봉사활동 등 30개 프로그램	남한산성,중앙공원 역사탐방, 환경정화프로그램운영	효사랑실천 국토순례활동 모범적 운영	시설 봉사 및 해비타트, 사랑의집짓기

2) 성남시 - 대학간 대학생봉사단  업무협력체계도

3) 대학생 자원봉사활동

1) 사 업 명: 아름다운 대학생 자원봉사 참여 대행진

2) 추진기간: 2009년 6월∼11월

3) 장    소: 성남시 관내 및 해외봉사활동 등

4) 참석대상: 대학생 자원봉사단 3,750명

5) 활동내용: 각 대학별 활동 프로그램 자체 운영 실시, 해외봉사활동 50여개 프로그램 등이 운영

(표2) 프로그램주요내용

분야	시기	주요활동내용	실시대학
사회복지	6~11월	◦ 장애아동, 장애인 통학보조, 노약자, 장애인 목욕보조, 수화봉사 ◦ 저소득 직장여성의 아기보기, 급식지원, 도시 락전달 등의 식사지원	동서울대 경원대 을지대
행정보조	7~8월	◦ 공공기관, 구청, 동사무소, 우체국, 경찰서 등 민원안내 및 행정기관 업무보조 ◦ 사회복지기관 및 시설에서의 업무보조	경원대 을지대
해외봉사 및 사랑의 집짓기		◦ 동남아, 아프리카 등 해외봉사활동 추진 ◦ 사랑의 집짓기 등 프로그램 추진	경원대 을지대
문화행사	5월, 9월	◦ 음악, 무용, 연극 등 소규모 공연봉사 ◦ 복기지관 및 공공기관 행사시 공연봉사 ◦ 자원봉사박람회, 사회복지박람회	경원대 을지대 동서울대

분야	시기	주요활동내용	실시대학
교통·환경 캠페인	수시로	◦ 교통정리, 주차정리, 카풀참여 ◦ 환경, 수질, 재활용 캠페인 등	동서울대 을지대
방과후교실 활동	학기별 운영	◦ 한글·영어·한자·서예 등의 지도 ∘ 어린이 공부방 학습지도, 학습부진아 지도, 한글, 문맹인 학습지도, 장애아동 학습지도, 저소득층 학습지도 등	경원대
대학 학부(과)별 및 교과목별 프로그램 운영	수요에 맞게 배치 예정	◦ 미술전공 : 백혈병 어린이(장기입원 어린이) 미술 지도, 지역사회 벽화그리기 등 ◦ 음악전공 : 사회복지시설 음악회, 정신요양시 설 음악치료, 노인 노래교실 등 ◦ 전산 : 시설 아동 컴퓨터 교육, 교내 컴퓨터 수리 및 활용 아내 ◦ 체육 : 노인복지관 스포츠 마사지 등 ◦ 한의대∙의과: 의료 봉사활동 실시 등	경원대

4) 성남시- 대학생봉사단 활동성과

성남시(자원봉사과)에서는 관내에 있는 지역주민을 대상으로 사회 욕구조사를 실시하여 지역주민이 원하는 복지사업을 전개하였고, 복지서비스 대상인 소비자(시민)의 만족도를 높이기 위해 노력을 하였다. 또한 지방정부가 안고 있는 재정력 부족과 재정력 격차, 사회복지서비스 기획 능력부족의 문제를 해결하기 위한 방안으로 지역 관내에 있는 대학관계자들과 대학 자원봉사의 필요성과 대학생들의 자발적인 자원봉사가 지역복지에 많은 도움이 됨을 강조하였다. 각 대학과는 연계사업으로 성남시의 사회복지사업, 문화행사, 교통 환경 캠페인, 방과후 교실활동을 추진하였고, 대학생 봉사자 관리교육 및 대학생 인력을 효과적으로 활용하는 방안을 대학 관계자들과 간담회를 통하여 연구해 나가고 있다.

12월 5일 자원봉사자의 날에는 우수활동 대학 표창 및 우수 대학생을 표창 시상함으로써 자원봉사를 하는 대학이나 대학생들에게 긍지, 보람, 명예, 소속감의 가치를 부여함으로써 대학생 봉사단을 활동을 활성화하였다.

경원대학교에서는 대학생 봉사시간을 학점으로 인정하여 자원봉사활동을 독려하고 있으며 경원대학교 아동복지과에서는 2009학년도 입학생부터 졸업때 까지 100시간의 자원봉사를 이수하도록 하였으며 그 결과 학생들이 사회복지시설에서 봉사시간의  증가는 물론 지역사회에 대한 인식을 새롭게 하며 지역복지에  적극 참여하는 긍정적인 효과를 나타내고 있다.

토       론

진  석 범

(동서울대 실버복지과 교수)

사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지 발전과제

진석범(동서울대 실버복지과 교수)

사회복지사업의 지방이양과 관련하여 지역복지 발전과제를 도출해내기 위해서는 우리나라의 사회복지 현실과 사회복지사업의 지방이양 문제점을 살펴보아야 할 것이다.

먼저 우리나라의 사회복지 현실에 있어 국가복지 부문은 상당히 낙후되어 있다. OECD국가의 복지재정지출 수준에 비교해 볼 때, 30개 회원국 가운데 뒤에서 2번째인 꼴지 수준으로 나타났다. 한국보건사회연구원 고경환 연구위원은 ‘사회복지 지출의 국제비교’ 보고서를 통해 2008년 기준 우리나라 총 사회복지지출 규모가 112조1천720억 원으로 국내총생산(GDP) 대비 10.95%에 이른다고 밝혔다. 경제규모와 비교한 한국의 사회복지지출 수준은 10.95%로 나타나 OECD 국가 중 멕시코(7.6%) 다음으로 가장 낮았다. OECD 평균은 23.7%이다. 또 소득재분배 효과가 높은 공공복지 지출 수준은 GDP 대비 8.3%로 OECD 평균 20.6% 보다 매우 낮았다.

사회복지 지출이란 공공복지(정부재정·사회복지)와 법정 민간복지(퇴직금·기업연금), 자발적 민간복지(성금모금·종교활동·기업공헌)등으로 보장하는 비용을 말한다.

그나마 다행스러운 것은 최근 5년간 OECD 국가들 중 사회복지지출액의 연평균증가율은 세 번째로 가장 높았다는 것이다. 멕시코가 연평균 증가율이 14.3%, 아일랜드가 13.3%, 한국이 10.8%을 기록했다. OECD 국가의 평균은 4.9%에 불과하다.

위의 복지재정지출 수준에서 알 수 있듯이 이는 사회복지의 국가책임성을 어떻게 볼 것인가의 문제와 연동된다. 왜냐하면 현재 국가재정운용계획, 지방분권 정책은 사회복지의 국가 책임을 지방정부와 민간에 전가하는 방식이라고 판단되기 때문에 사회복지에 있어 민간참여 확대가 갖는 긍정적 영향이 있음에도 불구하고 우리나라의 사회복지가 안고 있는 가장 큰 문제점을 사회복지의 국가책임성이 낮은 것을 들 수 있다.

지방정부는 관할지역의 경제성장을 최고의 목표로 중시하고 있어, 사회복지예산 수립과 집행의 자율성이 확대될 경우 복지정책이 우선 순위에서 밀려날 가능성이 있고, 올해 6.29 지방선거를 염두에 두어야 하는 자치단체장은 주민 여론에 민감할 수 밖에 없으며, 대중들의 사회연대적 마인드가 부족하고 경제위기가 심화되는 과정에서 복지정책이 개발정책에 밀려날 가능성이 매우 크다고 볼 수 있다. 그렇지 않더라도 장기적 계획없이 생색내기식으로 복지예산을 집행할 가능성도 있다. 복지관이 몇 개 있느냐가 그 지역의 사회복지 수준을 말해 주는 것이 아님에도 불구하고 지방정부는 눈에 안 보이는 저소득층 혹은 사회적 약자를 위한 지원보다는 실적 중심의 양적인 사회복지 정책을 펼칠 가능성이 있다.

대부분의 사회복지사업은 국고보조사업으로 중앙과 지방의 매칭펀도 방식에 따라 이루어지고 있다. 그래서 국고보조사업을 정비하겠다고 했을 때, 필연적으로 사회복지사업이 주대상이 될 수 밖에 없다. 2005년 지방이양된 사회복지사업 67개의 예산은 총 5,988억원이었는데 이는 노인, 장애인 등 사회적 약자들에 대한 사회복지 서비스 분야에서 41%가 지방으로 이양되는 것이며, 전체 사회복지서비스 재정의 54%에 해당된다.

지방이양된 사업 67개 중 장애인복지분야 24개, 노인복지분야 13개, 아동복지분야 11개, 여성복지 3개, 노숙인복지 2개, 기타복지 6개, 보건분야는 6개에 해당됨.

주제발표를 해주신 백종만 교수님의 중앙․지방정부의 역할분담 합리화 및 지역발전을 위한 발전과제와 관련한 내용에 전적으로 동의하며 사회복지사업의 지방이양과 관련하여 지역복지 발전을 위한 몇 가지 제언을 하고자 한다.

첫째, 지방이양대상 사업 중 사회복지시설 및 기관 운영에 관련한 사업은 중앙정부가 중장기적인 접근을 가지고 추진해야 할 사업으로 국고보조금제도의 환원이 바람직하다. 우리나라의 사회복지시설에 대한 국가정책은 매우 후진적이다. 이는 담당 공무원의 사회복지에 필요한 가치관 및 전문성 부족, 전달체계의 비효율성의 문제도 있으나, 무엇보다도 사회복지사업을 개인의 사적재산으로 인식하고 있는 사회복지법인의 문제가 크다고 할 수 있다. 또한 지역사회 역시 사회복지시설에 대해 님비현상으로 일관하거나 차별적인 태도로 바라보기 때문에 사회복지시설 문제는 해결하기 어려운 구조를 안고 있다. 따라서 사회복지시설은 중앙정부가 공공성과 민주성을 담보해낼 수 있도록 책임지고 관리해야 할 것이다.

둘째, 사업성격상 일정수준의 계속적인 재정수요를 필요로 하는 사업과 지방정부의 사업계획에 의해 지원되어야 할 사업에 대해서는 포괄보조금제도 도입을 통한 지역의 특성을 반영한 지방정부의 자율성을 보장해야 할 것이다. 사업성격상 일정수준의 계속적인 재정수요를 필요로 하는 사업에는 일정 수준의 재정확보를 통해 안정적인 사업수행이 될 수 있도록 필수적 조치가 따라야 한다. 또한 신규사업일 경우 예산 책정이 되어 있지 않으므로 재정자립도가 낮은 지자체의 경우 심각한 재정 압박을 가질 수 있다. 따라서 사회복지사업의 확대가 필수적인 상황에서 이에 대한 재원을 어떻게 확보할 것인가에 대한 대안을 마련해야 할 것이다.

마지막으로 지방이양된 67개 사업이 모두 취약계층 지원사업에 해당되기 때문에 지자체장의 의지에 따라 사업이 없어지거나 왜곡되고 있는 부분에 대한 대안이 요구된다. 특히 장애인, 아동, 노숙인 등의 경우, 이들이 유권자로 인식될 가능성이 거의 없으므로 지자체의 무관심을 불러 일으킬 수 있다. 따라서 님비현상으로 인해 취약계층의 복지가 제대로 지역 내에서 추진될 수 있을지 미지수이므로 이에 필요한 사무․재정적 지원을 중앙정부로부터 이끌어 내야 할 것이다.

지역복지 문제는 지역복지운동이 얼마나 활발하게 전개되느냐에 달려 있다. 성남시의 경우 타 지역에 비해 지역사회복지협의체를 통하여 민관이 적절한 긴장관계를 유지하면서도 상호 보완하는 관계를 형성하여 민-관 협력이 잘 이루어지고 있다. 따라서 지역사회복지협의체가 단순한 심의기능을 넘어 지역복지의 방향과 계획 전반에 대한 입안, 조정할 수 있는 권한과 함께 사회복지의 지방이양사업에 대한 감시도 병행하도록 역할이 주어진다면 사회복지의 국가책임을 지방정부에 전가한다든가 또는 사회적 약자를 무시한 지방정부의 사회복지정책 추진의 조정자가 될 수 있을 것이다. 복지재정이 지방이양화 된 지금 관련 공무원들의 복지의식의 성숙과 중앙정부와 지방정부의 확고한 추진의지 및 민간의 참여 등의 많은 노력을 기울여야 할 것이다.

토        론

이  정 숙

(선진사회복지연구회 회장)

사회복지사업의 지방이양과 지역복지 발전의 과제

선진사회복지연구회

회장 이 정 숙

존경하는 백종만 교수님의 발제에서 지방자치법 8조에서 119조의 규정과 동법 시행령 8조에서 정한 사회복지 고유사무가 당초 입법취지와 다르며 법과 현실의 괴리가 발생하고 있다는 지적에 충분히 공감합니다.

오늘 참여하신 다른 토론자님들의 지적에서도 실제 기초자치단체에게는 권한이 충분하게 보장되지 않고 중앙정부의 승인이나 지시에 의해서 이루어지고 있는 현실이 지적되고 있습니다.

특히, 최근 들어 사회복지서비스 관련 사무가 확대 양산되는 가운데서 관련 사업이 국가사무인지 지방사무인지의 구별은 이론적으로나 실제적으로 매우 혼란스러울 때도 있는 것 같습니다.

지방자치단체 위임사무가 지나치게 많은 것도 시정되어야 할 문제인 것 같습니다. 본 토론을 위하여 직접 지방공무원들의 인식을 경청해 본 결과, 지방자치단체가 국가사무의 하청기관으로 전락하고 있다는 지적까지 나왔습니다. 또한 업무수행에 필요한 중앙정부의 재정적 지원이 충분하지 않아 지방자치단체의 재정적 궁핍을 가중시키거나 사회복지 관련 사업을 기피하는 현상도 일어나고 있습니다.

지방자치단체의 고유사무에 대해서도 중앙정부의 행정 및 재정적 통제, 감독이 심할 수밖에 없는 구조입니다. 중앙정부의 통제는 지방자치단체의 자율적인 행정을 제약하고 있기 때문입니다. 이것은 오랜 중앙집권적 관치행정의 소산으로 지방자치단체의 자치권이 많은 제약을 받고 있는 것이 현실입니다.

몇몇 재정이 넉넉한 광역 및 기초 자치단체는 서로 경쟁하듯이 포퓰리즘적 사업추진으로 중앙정부, 광역과 기초단체에서 중복적으로 사업을 추진하는 경우도 발견할 수 있습니다.

특히 백종만 교수님께서 지적하신 내용 중 지역고유사무 중 기획․조정 사무가 미약하여 지역특성에 맞는 사회복지의 기획과 추진의 기능이 취약하다는 내용에는 그동안 중앙정부차원에서 기능을 강화하기 위한 노력을 소홀

히 하거나 형식적으로 하였다고 볼 수 있을 것입니다.

대표적으로 사회복지사업법 제15조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민 등 이해관계인의 의견을 들은 후 지역사회복지협의체의 심의를 거쳐 당해 시ㆍ군ㆍ구의 지역사회복지계획을 수립하도록 하고 있으나, 지역사회복지계획의 수립을 통한 기초자치단체의 기획 조정 사무를 강화하고 지역특성에 맞는 맞춤형 복지계획을 수립하기 위해 2004년 처음 실시된 4개년(2005 - 2010)중장기 복지계획 추진에 대한 중간평가결과 대부분이 지자체의 준비부족으로 복지계획이 주민욕구가 반영되지 않은 채 행정주도로 짜여 져 실행성이 담보되지 못하고 있습니다.

이웃 일본의 경우 50여년 간의 시행착오를 거쳐 본궤도에 접어든 사례에서 보듯이 지역복지계획 수립 주체들인 민간 및 공공 복지종사자들에 중앙정부 차원의 많은 트레이닝이 필요하지만 그렇지 못하였고 이제 제2기 4개년(2011-2015) 개획을 수립해야하는 상황에 직면해 있습니다.

아울러, 지역복지계획 수립과 맞물려 2004년 국고보조사업의 지방이양 내용에서 어떤 사업은 지방이양사업으로 분류되고, 어떤 사업은 국고보조사업으로 남게 되었는지에 대한 근거가 불명확하여 예산이 수반되는 지역복지계획 수립 시에 민간기관과 공무원간의 의견차이가 발생하여 계획의 실행성이 담보되지 못하므로 민간기관의 적극적인 참여 촉진을 저해한다는 지적을 하고 싶습니다.

추가적으로 저출산ㆍ고령화 사회의 도래로 집중적인 재원투입이 예상되는 영유아복지사업의 경우 국고보조사업의 확대가 절실하나 현실은 각 자치단체 재원으로 사업을 확대해 나가고 있는 형편입니다.

일본의 경우 저출산 문제의 극복을 위해 68년도부터 엔젤플랜을 실시하여 국가차원의 출산장려정책을 펼쳐 현재에 이르고 있듯이 지속적이고 장기적인 국가차원의 인구정책을 통해 자치단체의 재정자립도와 관계없이 모든 자치단체가 적극 출산장려 정책을 추진하도록 재정지원을 확대 하여야 할 것입니다.

두 번째 중앙과 지방의 재정분담과 관련하여 분권교부세가 보통교부세로 통합될 경우 사회복지의 우선순위 하향문제는 심각한 우려를 나타내고 있습니다.

지방정부의 추가 부담이 지속됨으로 인해 사회복지예산 확보가 점점 어려워지는 환경에 처할 경우 지역간 복지 격차의 확대 우려는 물론이고 지방자치단체의 의지가 뒤따르지 않는 한 복지재정에의 투입을 보장할 수 없게 됩니다.

대안으로 대상사업의 지방이행 적절성 여부를 검토하여 일부를 국고보조사업으로 환원하고 지방의 사회복지 자율성 강화를 위해 사회복지 교부세 신설이 가장 적절하다고 생각됩니다.

또한 지방자치단체의 사회복지서비스 기획 및 관리능력 부족 문제를 극복하기 위하여 중앙정부의 정책과제로는 사회복지 전담인력의 채용과 교육, 인건비의 국고보조를 통해 지방정부가 사회복지서비스를 기획하고 관리할 수 있는 행정체계를 갖추도록 중앙에서 적극 개입하고 지원할 필요가 있습니다.

사회복지전달체계에 의해 사회복지 급여대상자에 대한 상담과 조사, 급여집행에 몰두하고 있는 현실에서 지방자치단체 고유의 복지를 기획하고 관리하기란 쉽지 않은 일이기 때문입니다.

사회복지부문 대상사업의 조정을 통해 국가에서 수행해야하는 포괄적 사업은 국고보조사업으로 환원하는 것이 바람직하다고 봅니다.

사회복지 전문 인력의 양성, 사회복지시설의 설치 및 운영비 지원 등은 지방이양의 적절성 여부를 검토하여 국고보조사업으로 환원시킬 것은 환원시키고, 나머지 지방이양사업들은 분권교부세 제도를 통하여 재원을 조달하되 분권교부세를 보통교부세에 통합하는 대신, 사회복지사업에 해당하는 분권교부세는 보통교부세에 통합시키지 않고 사회복지 전담교부세제도로 전환하여 기초자치단체에서 교부세를 사회복지사업 고유의 목적에 맞게 사용되도록 전환하여야 할 것입니다.

세번째 지역복지발전을 위한  지방자치단체의 사회복지서비스 기획 및 관리 능력 부족 문제를 발전적으로 극복하기 위해서는 중앙정부 주도로 사회복지서비스를 기획하고 관리할 수 있는 행정체계 즉 사회복지 공무원에 대한 인사권을 광역단위로 하여 지속적인 채용과 배치, 그리고 지자체 복지계획을 추진할 수 있도록 보수교육을 실시할 필요가 있습니다. 복지업무의 전문화와 확대는 사회복지직공무원의 업무과중으로 이어져 많은 복지직 여직원의 경우 격무로 인해 태아유산 및 우울증을 경험하고 있으며 이직을 고려중인 것으로 보고되고 있으나, 정작 인사권자인 자치단체장들은 사회복지직 충원에 미온적인 것으로 알려져 있습니다. 경기도의 경우 2009년부터 사회복지공무원에 대한 육아휴직 시 대체 근로자 인력풀을 운영하여 인력문제를 해소하였듯이 향후 확대 강화되는 복지사업의 내실을 기하고 통일성을 다져나가기 위해서는 인적자원의 중요성을 재차 강조하고자 합니다.

네 번째 중앙과 지방간의 적절한 역할 분담이 요구됩니다. 그러나 2010년 현재 우리나라의 사회복지서비스 공급의 실상은 지방정부는 중앙정부의 충실한 대리인으로서 지역의 복지 문제를 주민의 관점에서 접근하고 해결하려는 노력을 시도하지 않고 있으며, 중앙정부는 서비스 공급책임과 재정조달책임을 지방에 전가하고 있다는 것에 공감합니다.

현재 지방의 자율성과 함께 지방의 복지재정을 확보하도록 하는 것이 중요하며, 중앙정부 특히 보건복지가족부에 상상할 수 없을 만큼 복지서비스 사업이 확대일로에 있어 예산의 공룡화가 이뤄지고 있습니다. 보건복지가족부의 전체 사회복지서비스 사무를 포괄하여 국가와 지방간의 사무배분의 문제와 재정관계의 재조정을 전면적으로 재검토할 필요가 있습니다.

개별업무 중에서 특히 조정이 필요한 부분으로, 먼저 국민기초생활보장사업을 지적하고 싶습니다. 국민기초생활보장사업은 우리나라 공공부조 사업의 핵심 사업으로 전국적 차원에서 서비스 내용의 통일이 필요한 업무입니다. 따라서 국민기초생활보장사업과 관련된 종합계획수립은 중앙의 보건복지부에서 담당하고 특별시․광역시․도에서는 기초자치단체간에 사업내용을 조정하는 업무를 담당해야 합니다.

다음으로 사회복지사업, 즉 노인, 아동, 장애인, 여성과 관련해서는 종합계획을 수립하고 기초자치 단체 간에 업무를 조정하는 역할이 요구됩니다. 즉 사회복지 사업은 광역자치단체의 책임 하에 사업이 이루어지는 것이 타당하다고 봅니다.

여기에서 사회보험업무는 일원화를 전제한 관리공단에 위임하고 특별시․광역시․도에서는 관리․감독 업무를 담당해야 한다고 생각합니다. 사회복지시설과 기관의 업무 역시 민간조직과 연계를 유지하면서 광역자치단체 차원에서는 관리하고 조정하는 업무를 담당하는 것이 현재의 시스템보다 더 타당하고 유익할 것입니다. 물론 사회복지 시설과 기관에 관한 업무와 민간단체의 업무를 감독하는 것은 기초자치단체에서 담당하는 것이 타당하다고 봅니다.

위에서 검토된 사안들을 정리하자면 다음과 같은 결론에 도달할 수 잇을 것입니다.

중앙정부의 지방분권과 업무의 이양, 중앙과 지방의 재정분담, 중앙과 지방간의 적절한 역할 분담 등에 관한 모든 사안을 이 시점에서 한번쯤 전반적으로 재검토 할 때가 되었다는 것을 발견할 수 있습니다.

이러한 주제로 중앙정부와 광역자치단체, 기초자치단체, 민간단체 등의 기획자와 실무자 대표들이 모여 그동안의 시행착오를 점검하고 국가의 한정된 각종 인적, 물적 자원을 어떻게 효율적으로 배분, 관리할 것이냐를 허심탄회하게 토론해 보면 의외의 성과를 거둘 수도 있다고 봅니다.

예를 들어 경기도가 시행 중인 ‘무한돌봄’ 사업은 중앙정부 차원에서도 시도되지 않았던 새로운 사회복지 전달체계로 갑작스럽게 위기상황으로 진입하는 가정에 대한 사회복지 긴급지원 시스템의 성공사례입니다. 중앙정부의 기초생활보장제도, 긴급지원 등이 제 1 사회 안전망이라고 한다면 경기도의 ‘무한돌봄’ 사업은 제 2의 사회안전망이라고 할 수 있을 것입니다. 금년 3월까지 경기도내 16개 시군구에 무한돌봄센터를 설치하고 하반기에는 전 시군구에 확대설치할 계획이라고 합니다. 이런 성공 사례는 전국 단위의 협의체를 통하여 전국적으로 확대할 필요가 있습니다.

물론 지금도 중앙과 광역단체간의 회의체는 존재하고 있지만, 지자체 간의 수평적 경험이 공유될 정도의 격의 없는 대화의 장이 제공되고 있지는 않는 것 같습니다. 만약 심도 있는 토론이 전제된다면 우리나라 사회복지의 생산성은 획기적으로 높아질 것입니다.

또한 중앙정부와 광역자치단체, 기초자치단체 등 각 단계에서 과정별로 민간의 참여가 확대되는 파트너십은 아주 중요한 포인트가 됩니다. 예컨대, 사회복지 전달체계의 누수에 대한 감시를 전담하는 민간 옴부즈만 체계의 확립, 각종 사회복지 연구단체들의 참여, 수혜자(단체)들의 의견청취 시스템 등이 참여하는 파트너십은 시행착오 개선을 위한 단서를 제공할 것입니다.

그리고 또한 지역 사회복지 담론의 대중화는 너무나 중요한 사안입니다. 세종시 문제나 4대강 등의 폭발적 담론의 대중화에 비해 사회복지 분야의 담론 대중화는 요원한 것이 우리의 현실입니다.

국가의 자원은 한정되어 있고, 국세든 지방세든 담세율의 증가는 국가적 컨센서스를 필요로 합니다. 우리나라 예산 실행의 다른 부분에 비해 사회복지 부분은 아직 담론의 대중화가 미흡하다고 볼 때, 위에서 언급된 여러 논란을 사전에 충분히 검토하고 공감대를 형성하는 것은 국가적으로도 아주 중요한 부분입니다.

사실, 중앙과 지역의 사회복지 체계가 모두 윈-윈 하려면 가장 중요한 것이 예산일 것입니다.

지역에서의 갈등요인 중 가장 큰 것이 예산의 배분 즉, 교부금의 적정성 등인데 모든 예산은 국민의 담세율을 기초로 하지 않을 수 없고, 이 담세율은 고도의 양면성을 가지고 있기 때문에 함부로 건드리지 못하는 상황입니다. 이 때 우리가 고민해야 할 것으로 지역 사회복지 수혜자의 자발적 감소 방안일 것입니다.

예컨대, 취학전아동과 장애인을 제외한 기초수급자와 노인인구 등의 사회복지 수혜자의 생산활동 인구로의 전환대책 등이 지역사회에서도 활발하게 논의될 때가 되었다는 것입니다.

○ 경기도의 주요 복지대상 인구(08.12末 현재)

총 인 구	복지대상자수
	합 계	기초수급자	취학전아동		등록장애인	노인인구
11,292,264	2,414,993 (21.4%)	203,662 (1.8%)		850,553 (7.5%)	441,146 (3.9%)	919,632 (8.1%)

기초지자체나 광역단체의 사회적기업에 대한 적극적인 투자는 예산의 절감을 의미하는 복지 수혜자의 감소와 동시에 이 수혜자를 시혜자(세금과 보험료의 납부)의 대열로 진입시키는 효과가 있기 때문입니다.

마지막으로 강조하고 싶은 말씀이 있습니다. 지역 사회복지 정책의 미래를 좌우하는 것이 바로 지방선거입니다. 선거에 출마하는 후보들은 모두 천사표 이미지를 가지기를 원할 것이고, 유권자는 적임자를 선출하는 과정에서 지역사회복지정책에 대한 검증을 할 수 있는 사실상 유일한 기회입니다.

선거판에서 복지계가 이용만 당한다는 사회적 시각에 있어 이는 출마자외 사회복지현장의 공동책임도 동시에 가져야 하며 선거판을 통해서 사회복지계의 능동적인 자세 변화의 기회를 가질 필요도 있습니다.

그러나 지역사회복지에 대한 주민의 관심이 유권자 선택의 기준이 될 수 있을 정도의 수준까지 올라가기 위해서는 앞에서 언급한 지역사회복지 담론의 대중화는 필수불가결한 선행요소일 것입니다.

토       론

장  윤  영

(경기도 의회 도의원)

사회복지사업의 지방이양에 따른 중앙과 지방의 쟁점과 대안

(사례를 중심으로)

장윤영(경기도의원)

사회복지사업의 지방이양을 전제로 분권교부세가 신설이 되고 67개의 국가고유사무가 개별사업으로 시작된 것은 2005년도의 일이다.

근본 취지자체는 사회복지에 관한 지방의 자율성과 지역상황에 기초한 개별적 대응을 유도하고 직접적인 서비스 체계 구축 용이하게 하겠다는 취지는 신선했다고 할 수 있다.

이로 인하여 지역사회복지에 관한한 선의의 지역간 경쟁으로 이어져 관련 정책이전이 확산되었고 이론적으로는 분권형 복지사회의 실현을 이룰 수 있는 기틀을 마련하였다.

그러나 이 제도가 도입된 지 불과 몇 년도 되지 않아 정책의 취지와는 다른 많은 문제점이 도출되기 시작했다.

대표적으로 사회복지제도와 관련한 수평적인 지역간 불균형이 초래되기 시작했다.

더구나 소요되는 사업의 대다수는 국가의 고유사무로 기관위임사무에 해당하는 막대한 재정수요를 지방정부에 재정책임을 전가함으로 지방재정의 악화를 불러왔고 더 나아가서는 복지행정수준의 전국적 통일성을 저해하여 자치단체간의 갈등을 불러왔을 뿐만 아니라 자율적이고 창의적인 지역복지정책의 확산에 걸림돌로 자리매김하게 되었다.

건전한 재정자립도를 가진 자치단체에 재정의 부담으로 다가온 사회복지관련 재정은 국고보조금사업의 경우 지방자치단체의 행정적 권한과 자율성을 제약하기 시작했으며, 나아가 획일적인 보조로 우선순위가 낮은 사업으로 재정 부담이 가중되었다.

더구나 지역의 재정 자주도와 복지수요와 무관한 지나친 사업의 세분화로 지방정부의 사회복지정책과 재정운영에 경직성과 비효율성을 야기시켰다.

사회복지제도의 지방이양에 따른 주재원인 분권교부세의 경우 재원규모의 부족으로 국비 매칭에 따른 지방재정의 압박은 물론이고 보조금형태의 특정사업 지원으로 자율성 사업 선정권을 침해함은 물론 분권 교부세 폐지와 일시적 연장에 따른 한시적인 지원으로 정책의 안정성을 상실하여 사회복지정책의 활성화에 지장을 초래하였고 현실적으로는 지역간 복지재정과 정책의 격차가 확대되는 우를 범하고 있다.

오늘 발표된 “사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지 발전과제”라는 주제와 관련하여 토론자로서 역할에 충실하기 위하여 경기도의 복지정책과 재정 등을 중심으로 사례와 더불어 토론자로 나서기에는 전문지식의 부족함과 경험의 미숙이 걱정되나 많은 이해가 있기를 바랍니다.

관련하여 첨부한 자료는 경기도의 복지대상 인구와 지방이양후 관련공무원과 전문가의 설문조사결과와 발제문의 주요내용이 재정중심으로 전개되는 관계로 지방재정조정제도와 관련 재원의 설명과 연혁을 첨부하였으며, 경기도의 재정현황과 경기도의 복지재정현황 및 2010년 보육료지원예산사례와 복지정책현장에서 근무하는 경기도및 31개 시군의 사회복지 공무원 현황과 해당부서에 관한 자료를 첨부하였으며 부분적으로 경기도와 서울시의 주요세원 비교와 금년에 도입된 지방소비세와 지방소득세에 관한 자료를 활용하였음을 고지하며 주요 내용은 그 간 경기도에서 토론된 제도의 문제점에 따른 용역자료와 토론자료 및 보건복지부자료와 관련서적을 참조하였으며 자료간 기준년도가 다소 차이가 있음을 양지해 주시기 바랍니다.

자 료 1)

○ 경기도의 주요 복지대상 인구(08.12末 현재)

총 인 구	복지대상자수
	합 계	기초수급자	취학전아동		등록장애인	노인인구
11,292,264	2,414,993 (21.4%)	203,662 (1.8%)		850,553 (7.5%)	441,146 (3.9%)	919,632 (8.1%)

○ 사회복지사업의 지방이양과 관련한 설문조사 결과

- 복지담당 공무원

▪ 67개 이양사업이 적절하다고 응답(50%이상)한 사업은 24개로 전체의 34.4%에 불과하여 67개 이양사업 선정기준이 적용되지 않음. (적절한 사업은 경로당 운영, 노인 무료급식 등 지역 서비스사업)

▪ 노인․장애인․정신요양 등 생활시설과 결식아동급식, 노숙자 보호 등 취약계층 보호 업무는 국고로 환원(75%)

▪ 지방이양 이후, 자체사업을 할 수 있는 재정적 여지가 축소(75.3%)

- 전문가(67개 이양사업 재분류)

▪ 지방이양 18개 사업, 국고보조 49개 사업으로 분류

○ 국고보조사업 재분류 : 121개(기존 72+이양사업 재분류 49개) 사업

- 보조방법

▪ 개별보조 : 기초생활급여 등 57개 사업

사업별	합 계			기존 국고보조사업			이양사업 재분류
	소계	개별	포괄	소계	개별	포괄	소계	개별	포괄
합 계	121	57	64	72	41	31	49	16	33
취약계층보호	12	7	5	7	4	3	5	3	2
장애인복지	41	15	26	19	8	11	22	7	15
노인복지	20	11	9	13	9	4	7	2	5
아동복지	25	11	14	14	8	6	11	3	8
기타복지	23	13	10	19	12	7	4	1	3

▪ 포괄보조 : 자활후견기관 운영지원 등 64개 사업

- 보조수준별

▪ 전액 보조(100%) : 자활지원센터지원 등 6개 사업

▪ 높은 보조(70-80%) : 기초생활급여 등 29개 사업

▪ 동등 보조(50%) : 장애인생활시설 기능보강 등 32개 사업

▪ 낮은 보조(40% 이하) : 장애인생산품 판매시설 등 5개 사업

경기도의 재정현황과 복지재정 현황비교

경기도는 사회복지 사업의 지방이양 이전인 2004년의 경우 일반회계 대비 가용재원 즉,인건비 등 경직성 예산과 국고보조에 따른 매칭 예산을 제외한 경기도가 순수하게 사업에 투입할 수 재원이 전체 예산의 22.3%에 달하는 1조6467억에 달하였지만 09년도의 가용재원이 1조450억으로 10.3%에 급격히 하락추세에 이르렀다가 급기야 2010년도에는 일반회계 총 10조1653억중에서 가용재원은 3886억으로 3.8%에 불과하게 되었다는 것이다.

이 또한 왠만한 상당수의 사업예산을 축소 폐지하고 확보한 예산으로 향후 급증하고 있는 시민사회의 예산수요는 물론 미래를 위한 장기적인 투자가 불가능해졌다는 점이다.

또한 간과해서는 안 될 것은 중앙정부가 지방예산확충을 위해 도입하였다는 지방소비세 수입 3,384억이 신규 포함되어 있다는 점이다. 일선 시군에 배정한 지방소득세와 달리 경기도에 배정된 지방소비세의 경우 3,384억중 서울과 인천과 경기도에 만 해당하는 지역상생발전기금으로 1,185억을 출연하고 5%인 169억을 교육청에 전출시키고 일선 시군에 재정보전금으로 38%인 1,300억을 배정하면 결국 경기도가 활용할 수 있는 예산은 불과 700억에 불과하다는 것이다. 이에 비해 경기도의 복지재정 수요는 09년도 대비 2,500억 이상이 급증하였다. 분권교부세를 통한 사회복지사업의 국가고유사무를 지방에 이양하던 05년도에 경기도의 복지관련 예산은 일반회계 대비 12%인 1조10억이었지만 2010년도에는 일반회계대비 24%인 2조4,814억으로 급증하여 재정운영에 어려움을 준 주요인이 되어 버렸다.

경기도 재정 추이

(단위:억원)

구 분		‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	‘10
당초예산규모 (일반회계)		73,779	70,817	78,550	86,204	95,877	100,751	101,653
가용재원 (당초예산 기준)		16,467	11,659	12,391	11,642	10,961	10,450	3,886
의존사업 (매칭사업) (당초예산 기준)	의존사업	17,830	21,947	25,244	29,739	33,267	37,662	43,146
	도 비 부담액	4,105	4,801	6,241	7,363	7,724	8,494	9,214

경기도 복지재정 현황

구분	2010		2009		2008		2007		2006		2005		평균
	예 산 (총예산)	비율	예 산 (총예산)	비율	예 산 (총예산)	비율	예 산 (총예산)	비율	예 산 (총예산)	비율	예 산 (총예산)	비율
계	31,153 (131,787)	24%	28,424 (130,199)	22%	26,553 (133,087)	20%	22,975 (131,301)	17%	17,992 (110,762)	16%	14,121 (96,574)	15%	19%
일반 회계	24,814 (101,584)	24%	22,245 (100,752)	22%	20,131 (102,374)	20%	16,171 (97,886)	17%	13,123 (90,414)	15%	10,010 (80,165)	12%	18%
특별 회계	6,339 (30,203)	21%	6,179 (29,447)	21%	6,422 (30,713)	21%	6,804 (33,415)	20%	4,869 (20,348)	24%	4,111 (16,409)	25%	22%

사례)

2010년도 보육료지원예산

○ 지원기준(지침으로 선정기준 변경 09.7 시행)

▪ 기 존 : 5층 지원체계 (1~2층 100%, 3층 80%, 4층 60%, 5층 30%지원)

▪ 변 경 : 무상보육 지원대상 확대 : 기존1,2층 → 소득 하위 50%까지

기 존				변 경
구 분	소득기준	지원액(비율)		구 분	소득기준	지원액(비율)
1층	97만원 이하	383,000원(100%)		소득하위 50%	224만원 이하	383,000원(100%)
2층	98만원 ~ 123만원	383,000원(100%)
3층	124만원 ~ 178만원	306,400원(80%)		소득하위 60%	225~294만원	229,800원(60%)
4층	179만원 ~ 250만원	229,800원(60%)
5층	251만원 ~ 357만원	114,900원(30%)		소득하위 70%	295~378만원	114,900원(30%)

○ 보육료지원사업 대상수는 큰 증가가 없으나 전액지원(100%) 소득하위층은 대폭증가(35→67       천명, 92%증가)

(단위 : 명)

구 분	계		100% 지원대상		80% 지원대상		60% 지원대상		30% 지원대상		비고
	기존	변경	기존	변경	기존	변경	기존	변경	기존	변경
계	96,749	100,040	34,901	67,172	17,752	0	22,686	17,160	21,410	15,708
본 청	67,430	69,723	24,368	46,742	12,223	0	15,861	12,001	14,978	10,980
2 청	29,319	30,317	10,533	20,430	5,529	0	6,825	5,159	6,432	4,728

□  재원 부담비율

○ 기준보조 : 국비 50%, 지방비 50% (도비 25, 시군비 25)

○ 근    거 :「보조금의 예산및 관리에 관한 법률」「지방재정법 시행령」제33조

(국고보조사업의 지방비 부담에 대한 시도와 시군구의 부담비율)

□  2010년도 예산(안)

(단위 : 억원)

사 업 명	10년도				09년도				증감				비고
	계	국비	도비	시군비	계	국비	도비	시군비	계	국비	도비	시군비
계	8,744	4,389	2,149	2,206	6,760	3,386	1,660	1,714	1,984	1,003	489	492
ⓛ 만0~4세아 차등보육료	3,632	1,824	895	913	4,491	2,258	1,106	1,127	2,008	1,006	495	507
② 기본보육료	2,867	1,440	706	721
③ 만5세아 보육료	515	258	126	131	573	287	140	146	-58	-29	-14	-15
④ 장애아 무상보육료	190	95	46	49	222	109	54	59	-32	-14	-8	-10
⑤ 두자녀이상 보육료	419	212	103	104	431	213	107	111	-12	-1	-4	-7
⑥ 맞벌이가구 보육료	38	19	9	10					38	19	9	10	신규
⑦ 보육돌봄 서비스	1,083	541	264	278	1,043	519	253	271	40	22	11	7

※ 경기도는 국비 총19,817억원중 4,389억원 차지 (22.2%)

○ 지방재정은 갈수록 악화되고 있는 상황에서 보육료지원사업의 선정기준이 확대됨에         따라 지방비 부담이 09년 대비 약981억원 증가로 재정부담 가중

○ 특히, 특히 재정자립도가 50%미만인 시군이 13개(전체 시군의 42%)나 되 시군 재정에도      부담 가중

사업명	2010년				2009년				증 가				비고
	계	국비	도비	시군비	계	국비	도비	시군비	계	국비	도비	시군비
보육료지원사업 (6개)	8,744	4,389	2,149	2,206	6,760	3,386	1,660	1,714	1,984	1,003	489	492	단위:억원

사례)

지역별 복지시설 불균형 분포로 인한 해당 지자체 부담 가중

ㅇ 노인· 장애인· 정신요양시설 생활시설의 경우 대도시 주변 및 농촌에 집중되어 해당        지자체 부담 가중

- 노인생활시설수는 ‘03년 351개, ’04년 488개, ‘05년 813개, ’06년 1,166개,

‘07년 1,498개, ’08년 2,081개로 크게 증가

▪ 노인요양시설 : 전국 2,081개 중 경기도에 572개(27.5%)분포

▪ 정신요양시설 : 전국 59개 중 22개가 3개도인 충남(11), 경기(6), 경북(5)에 편중

- 특히, 타 지역주민 입소율이 높아짐에 따른 지방비 부담에 대한 대안이 전무함

▪ 사회복지 생활시설 현황 : 전 국 2,184개소(112,492명)중 경기도  512개소(25,226명) - 전국의 24%

▪ 경기도 소재 노인․아동․장애인 등 생활시설 135개소의 입소실태

: 조사결과 실 입소인원 9,043명중 다른 시도 주민 1,874명(전체의 21%)

※ 시설운영비용 986억원중 다른 시도 주민 입소관련 109억원 지방비 추가 부담       (08년도 말 현재) 가평 꽃동네(노인․장애인 시설) 입소인원 769명 중 433명       (전체의 57%)이 타 시․도민. 특히, 이천 자비마을(장애인시설, 130명)은 소       쩍새 마을 이전시설로 100%가 강원도민임

사상유례가 없이 빠른 속도로 고령화 사회에 진입하고 있는 우리나라의 경우 노인복지와 관련한 예산수요가 급증하고 있다는 것도 사회복지제도 운용에 걸림돌이 되고 있다. 금년에 515억의 예산을 확보하고 있는 경기도의 노인요양시설 지원사업의 경우, 지급형태는 건강보험공단의 건보료를 통해서 지급하여 마치 지방비의 부담이 없는 것으로 오인하고 있는 건보료의 원천재원의 부담비율은 분권교부세가 60% 지방이 40%부담으로 되어있지만, 현실적으로는 분권교부세가 42% 도비가 38% 시군이 20%를 부담케 하여 58%가 지방이 부담하고 있다는 것이다. 결국 국가부담을 지방으로 전가시킴으로 지방재정 악화의 주요인을 제공한 것은 중앙정부라는 점이다.

이 노인요양시설사업의 또 다른 고민과 문제점은 빠른 고령화시대로의 진입과 핵가족화하는 사회 현실상 수요가 급증하고 있다는 점이다. 더불어서 국가가 소요예산의 예측 없이(?) 신규시설의 허용을 인·허가제도가 아닌 신고제로 운영되고 있다는 점이다.

이로 인하여 이 사업의 경우 이미 수익성 높은 사업으로 시장에 진입하여 상당수의 유휴 토지 및 공간에 운영을 계획하여 해당자치단체에 민원과 분쟁이 급증함은 물론 향후 관련 예산확보부담으로 작용하고 있다는 것이다.

(“사례” 이천시 장애인시설 증축 거부-시설운영비 부담으로 인해 시설확충 기피)

□ 토론자가 제안하는 주요 개선방안

○ 67개 지방이양사업 국고환원

○ 불가할 시 지방이양사업 국고환원 대안

설문조사결과를 반영하여

- 안정적인 사회복지사업의 추진을 위해서 49개 이양사업을 국고보조사업으로

환원하고, 나머지 18개 사업은 분권교부세 보통교부세로의 통합

․ 경기도 49개 사업에 대한 분권교부세 부담률은 31.1%로 전국평균보다 낮고, 국        고환원에 필요한 추가소요액은 ‘08년 597억원에서 ’12년 2,738억원으로 증가하        여 재정부담 완화

- 환원된 국고보조사업에 대해서는 기존의 개별보조방식이 아니라 중앙정부의 재정적 책      임을 유지하면서 지방자치단체의 자율성을 확대할 수 있도록 포괄보조방식을 적용

○ 기초소득보장 성격의 국고보조금사업은 국비보조율을 100%로 조정

․ 대상: 기초노령연금,기초생활급여,의료급여,장애수당,장애아동부양수당 등(63.9%)

․ 기대효과: 지방자치단체는 총 3조 590억원의 부담 경감(경기도:4,703억원 ‘09기준)

전 국민을 수혜자로 하는 보편적인 복지사업임으로 전액 국고부담이 타당함

사 업 명	‘09 사 업 비(백만원)				비 고
	합계	국비	도비	시군비
합 계	1,818,697	1,348,416	169,615	300,666
생활보장	583,585	459,716	57,230	66,639
의료급여	618,439	494,719	61,860	61,860
기초노령연금	550,151	347,415	40,547	162,189
장애수당 등	66,522	46,566	9,978	9,978	장애아수당 포함

○ 지역별 복지 격차를 완화하기 위하여 국고보조사업에서 지방자치단체의 재정력과 복지      수요에 기초하여 차등보조율 적용을 확대

- 재정자주도 구분의 세분화(기초노령연금의 경우)

현행 3에서 4개로 확대시 수원시 등 5개 시의 국고보조율이 50%에서 60%로 상향조정

- 기초노령연금 도입은 추가적인 재정부담 가중요인

6,069억원(’09) → 3,608억원(‘08) ↑2,460억원(’08대비 68%증가)

∙ 지방비 :  2,148억원 → 1,278억원 ↑870억원

※ 국비보조 차등으로 전국평균 72%보다 8% 낮은 64% 보조

○ 보통교부세 통합안은 미봉책

- 분권교부세가 2010년부터 보통교부세로 통합될 경우 2008년 기준으로

경기도와 8개 불교부단체는 분권교부세 856억원을 교부세로 지원받지 못함

○ 사회복지 생활시설 지방비 부담을 전액 국고로 환원

- 노인 ․ 장애인 ․ 정신요양 등 3개 생활시설 국고환원

- 분권교부세 비경상적 수요사업 중 특정 수요사업(7개) 국고보조 환원

- 지역적으로 고르게 분포되지 않아 일부 지자체에게만 재정부담 가중

- 타 시․도민의 생활시설 입소를 거부할 수 없는 실정(거주이전 자유)임

※ 불가시 타시도 거주자 경기도 시설 입소시 입소이전 거주지 자치단체가 입소비용을         부담하는 제도 도입

※ 일본의 거주지 특례제도 : 거주지 급여원칙의 예외로 일정시설 등의 입소자는 입소                                   전에 거주하였던 시정촌이 급여비용을 부담

○ 분권 교부세 비경상적 수요사업 중 특정 수요사업(7개)의 국고보조 환원

- 특정수요사업 : 노인․장애인․정신요양시설 운영, 노인․장애인복지회관 신축, 아동보                          호전문기관 설치, 장애인체육관 설치 등

○ 지방자치와 지방분권에 맞는 권한 이양

- 사회복지사업의 지방이양은 권한이양이 아닌 재정부담 이양으로 지방자치에 역행함

- 서울시와 비교했을 때 08년 기준 서울시는 13개 세목에 10조4976억의 세입이 있었으나, 경기도는 7개 세목에 6조1546억에 불과하여 인구대비 재정수요가 매우 열악함을 알 수 있음

- 또한 경기도의 경우 6조 1546억의 세입 중 취등록세가 차지하는 비율이 64.2%에 달하       는 반면 서울시는 10조4976억중 취등록세 비율이 33.2% 불과하여 재정의 안정성이 확       보되고 있음

- 이는 중앙정부가 경기부양과 감세의 주요 정책으로 취등록세 감면정책을 활용하는 최       대 희생양은 경기도

- 부동산정책의 강화로 부동산 매매시장의 경기악화에 따른 재정악화를 대비한 안정성            확보차원의 재정수요와 복지수요에 맞는 지방조세권의 이양을 비롯한 권한이양이 절실함

○ 지역사회복지 전문가 양성의 허와 실

직급 소속	소계	4급	5급	6급	7급	8급	9급
합 계	1,738	1	9	168	529	672	359
경기도청	22	1	3	5	10	3
시군소계	1,716		6	163	519	669	359

- 현행 경기도내 사회복지공무원의 현원은 모두 1,738명 이나 서기관은 1명, 5급사무관       은 9명에 불과함

- 그 중 31개시군의 경우 5급사무관은 6명이며 사회복지 관련부서 94부서의 장으로 근무       하는 경우는 4명에 불과하고 나머지 90개부서중 보건직 2인 나머지 88개부서는 모두        행정직렬이 부서장임

- 지역복지현황과 사회복지 사각지대를 가장 잘 파악하고 있는 사회복지직의 활용방안        강구가 필요함

- 사회복지관련 부서장은 사회복지부서 내 순환근무로 이행해야하나 90%이상이 행정직렬       이라 어려움

○ 참여 예산제 도입과 전문가 양성

- 예산의 이해가 선행되어야 함. 특히 세입과 재원의 이해 없이는 예산수요의 증폭과 민간과 집행부와 의회간 갈등이 고조될 가능성 있음

- 노인, 여성, 장애, 아동, 청소년등 사회복지 전 분야를 아우를 수 있는 전문가나 기구       의 필요성 절실

○ 사회복지정책의 사각지대에 대한 대책이 필요

□ 감사원 감사결과와 국무총리실의 정책평가 결과의 정책반영 요구

○ 감사원 감사 결과(08.5)

- 지방이양된 아동급식사업의 확대를 결정하면서 증가된 사업비에 대한 재원보전 방안을       마련해 주지 않고 증액된 사업비 전부를 지방자치단체에 전가

(복지시설의 경우 운영비 부담으로 시설확충 소극적임.)

○ 감사원의 관계부처 조치요구 사항

- 행정안전부

보건복지가족부와 협의하여 정신요양시설, 노인복지시설 및 장애인복지시설 운영사업을      국고보조사업으로 환원조치하거나 분권교부세 교부액 증액조정 강구

- 보건복지가족부

지방이양 후 자치단체에 대한 재원보전 없이 수혜대상자를 확대하는 등 지방자치단체의      재정부담이 가중되도록 사업내용이 변경된 아동급식사업에 대하여 추가 소요재원을 보      전할 수 있는 방안 강구

□ 국무총리실 정책평가 요약

국무총리실에서 장애인 생활시설 관련 정책 및 운영실태를 종합적으로 분석․평가하여 발표

- 총리실, 민간전문가 등으로 특정과제 분석T/F를 구성, 현지조사 전문가 자문 등을 통해 평가(08.8)

□ 장애인 생활시설 정책현황

○ 무의탁․중증장애인 등 시설보호를 위해 지속적으로 생활시설 공급확대

- 장애인 생활시설 수 : 213개소(‘02) →  314개소(’07)

- 시설입소 장애인 수 : 17,952명(‘02) → 21,709명(’07)

○ 국고보조사업으로 운영하던 장애인 생활시설 운영비(1,109억원)를 ‘05년부터

분권교부세로 전환하여 지방이양

- ‘05년 장애인 생활시설운영사업 등 67개 사업(5,959억원) 지방이양

□ 분석․평가결과

○ 무의탁․중증장애인 등 시설보호를 위해 지속적으로 생활시설 공급확대시 보완점

▪ 장애인생활시설 정책에 대해 장기적인 비전 및 전략을 제시하지 못한 한계

▪ 장애인의 사회복귀 보다 사회와 격리된 수용보호로 장애인의 사회통합 저해

▪ 장애인 생활시설 운영 등 전국적 형평성 확보가 필요한 분야는 국고보조사업으로

환원하여야 한다는 지적

○ 체계적인 장기기본계획 수립과 장애인생활시설의 지역사회 통합적 기능강화

○ 국가표준의 서비스최소기준 마련 등 장애인생활시설 운영체계 개선

□ 지방재정조정제도

○ 개념

- 지방재정조정제도(Local Finance Equalization Scheme)란 지방자치단체간 경제력의 차이 등으로 인한 재정상의 불균형을 완화하여 국가 전체적으로 재정운영의 효율성을 제고하기 위하여 국가나 상위 지방자치단체가 재정력이 취역한 지방자치단체로 재원을 이전(intergovernmental grants)하여 주는 제도

- 우리나라에는 국가와 지방자치단체간, 광역자치단체와 기초자치단체간 재원이전의 두 가지로 국가와 지방자치단체간에는 지방교부세, 국고보조금, 광역․지역발전특별회계(국가균형발전특별회계)가 있으며, 광역자치단체와 기초자치단체간에는 조정교부금, 재정보전금, 사용료 및 시․도세 징수교부금제도가 있음

- 자치단체의 입장에서 필요한 재원의 보장과 지방의 자율성을 확대하는 방향으로 발전시켜       나가야 함.

○ 필요성

- 지방자치단체간 재정력 격차 해소 - 일정한 행정수준 유지재원의 보장

- 국가․지역 시책사업의 구현유도 - 천재지변 등 각종재해의 신속복구

□ 지방교부세

지방교부세(Local Allocation Tax)란 국가수입 중 일부(내국세총액의 19.24% 등)를 재원으로 재정력이 취약한 지방자치단체에 일정한 기준에 따라 교부하는 제도로 재원은 내국세 총액의 19.24%(단, 국세 중 교육세,교통세,농특세 등 목적세와 다른 법률에 의해 특별회계재원으로 사용되는 세목(주세) 제외)이며 주요 기능은 재원의 균형화, 재원의 보장, 재정자율성 제고에 있음

○ 연혁

- 1951년 : 임시지방분여세제도로 출발 - 국세 중 특정세목(지세 등)의 일정율               (34.68%) 교부

- 1962년 : 지방교부세제도 운영 - 국세 중 특정세목(영업세, 주세 등)의               일정율(40%) 교부

- 1969년 : 내국세 총액의 17.6%(보통 16%, 특별 1.6%) 법정률 교부 - 13.27%(‘83)                → 15.0%(’00)

- 2005년 : 지방교부세 법정율 상향 조정 등

*내국세 총액의 15.0%→19.13%

*증액교부금․지방양여금제도 폐지

*분권교부세신설(내국세의 0.83%)

- 2006년 : 지방교부세 법정율 상향 조정 등

* 내국세 총액의 19.13% → 19.24%

* 분권교부세율 상향조정 0.83% → 0.94%

* 부동산교부세 신설

○ 종류

- 보통교부세 : 지방자치단체가 행정의 일정수준을 유지하기 위하여 기본적으로 소요되는                    일반재원을 보정하고자 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달                    하는 지방자치단체에 대하여 그 미달액(재정부족액)을 기초로 산정하여                    교부하는 재원

* 분권교부세 및 종전 지방양여금 도로사업 보전분(8,500억원)을 제외한 교부세 총액의 96%

- 특별교부세 : 보통교부세의 산정방법으로 포착할 수 없는 재정수요나 보통교부세 산정 후                     발생한 재해로 인한 특별한 재정수요가 있는 등의 경우 특별히 교부하는                    재원

* 분권교부세, 도로사업 보전분을 제외한 교부세 총액의 4%

- 분권교부세 : 지방자치단체에 이양하는 국고조사업에 대한 재원 마련 위한 05년에 신설                     한 지방교부세제도

* 내국세의 0.94%를 재원으로 하고 ’05 ~ ’09년까지 한시적으로 운영하고 ’10년부터         보통교부세에 통합할 계획이었으나 5년간 추가 연장

* 현재 149개 사업 중 주로 노인장기요양보험·결식아동급식비·장애인요양시설 등 67개 복지          사업에 전체의 70% (약 8,000억원) 투자

※ 정부는 2004년 국고보조사업(533개)을 일제정비하며 일부(163개)는 지방자치단체에          이양하고, 일부(126개)는 국가균형발전특별회계에 이관, 일부(233개)는 종전대로 국         고보조사업으로 존치

- 부동산교부세 : 2005년 신설된 종합부동산세(국세)를 재원으로 지방자치단체의 세수감                       소분을 우선적으로 보전하고 나머지를 재정여건을 고려하여 시․군․구에                       전액 교부하는 제도

□ 국고보조금

국고보조금이란 국가정책상 필요가 있거나 또는 지방자치단체의 재정사정상 특히 필요하다고 인정될 때 용도를 정하여 국가예산의 범위 안에서 지방자치단체에 교부하는 것으로 보조금 이외에 부담금, 조성금 등 다양한 명칭으로 사용되며 주 특성은 1) 용도가 정해진 특정재원으로  2) 지방비의 부담을 수반하고  3) 규모가 법정화되지 아니한 재원임

○ 종류

- 경비의 성질에 따라 1) 위탁금, 2) 부담금, 3) 협의의 보조금

- 보조형태에 따라 1) 정률보조금, 2)정액보조금, 3) 차등보조금

- 신청여부에 따라 1) 신청보조금, 2) 무신청보조금

- 교부조건에 따라 1) 일반적 보조금(포괄보조금), 2) 특정보조금

※ 국고보조사업의 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 사업을 유형화하여 사업범위만을         국가에서 지정하고 구체적인 단위사업 선정은 지자체에 재량권을 주는 포괄보조금          (Block Grants)제도는 도입되어 있지 아니함.

□ 지방양여금

※ 91년 도입후 2005년에 폐지된 중앙정부 지원금제도로 대부분의 재원이 균형발전특별회       계로 편입됨

주개념은 국세세입의 일부를 지방자치단체에 양여하여 지방자치단체의 재정기반을 확충하고, 도로정비사업 등을 추진함으로써 지역간의 균형있는 발전을 그 주요한 목적으로 하는 국고지원금제도이며, 주 대상은 도로정비사업, 농어촌지역개발사업, 수질오염방지사업, 청소년육성사업, 지역개발사업으로 재원은 주세의 80%, 토지초과이득세의 50%, 전화세(교통세)의 100% 등

□ 광역․지역발전특별회계(국가균형발전특별회계)

○ 연혁

- 국가균형발전의 제도적 지원을 위하여 국가균형발전특별법 제정(‘03. 12월) 및 시행        (’04. 4월)

⇒ 국가균형발전정책의 재정지원을 위한 균특회계 설치(‘05. 1월 시행)

- 국가균형발전특별법 개정(‘09. 4월)

⇒ 지역의 특화 발전 지원 및 광역경제권의 경쟁력 향상을 위한 사업의 효율적 추진을          위하여 광역지역발전특별회계 설치(‘10. 1월 시행)

○ 국가균형발전특별회계의 의의

- 국가균형발전정책을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 각 중앙부처가 일반회계 및 여러 개       의 특별회계를 통하여 개별적으로 분산추진하는 다양한 국가균형발전 관련 사업을 하나       의 특별회계로 통합한 것

○ 국가균형발전특별회계의 재원

- 지역개발사업계정:주세의 80%, 개발부담금, 과밀부담금 등 15개 재원

- 지역혁신사업계정:주세의 20%, 공공자금관리기금으로부터의 예수금, 일반·특별회계 전입금                        등 7개 재원

- 제주특별자치도계정 : 일반회계․특별회계 전입금 등

○ 국가균형발전특별회계의 대상사업

- 지역개발사업 : 지방의 자립발전역량강화와 수도권의 계획적 관리를 위한 사업으로 국가                      지원지방도, 농어촌지역개발, 소도읍개발 등 11개 부처 93개 사업

- 지역혁신사업 : 지역의 산학연 연계, 산업클러스터 형성 등을 통한 지역의 자립역량을 강                        화하기 위한 사업으로 테크노파크 조성, 지방대혁신역량 강화 등 9개 부                      처 45개 사업

- 제주특별자치도 : 134개 국고보조사업, 7개 특별행정기관 사업 등

○ 광역․지역발전특별회계

- 지자체의 자율성을 확대하고 선택과 집중에 의한 투자효율성을 제고하기 위해 균형발전       특별회계를 확대․개편하고 지역발전계정과 광역발전계정을 설치 운영

- 지역개발계정은 지역주도의 개발 및 지자체의 자율성 확대를 위해 210개의 세부사업을       10개 내외의 사업군으로 통합하여 포괄보조방식으로 운영

- 광역발전계정은 광역경제권의 경쟁력 제고를 위해 광역권 전략산업 및 거점대학 육성 등       에 집중 투자

○ 광역․지역발전특별회계 구성 : 3개 계정, 6개 사업군

계 정 편성방식		지역개발계정	광역발전계정	제주특별자치도계정
지자체 자율편성	시도	①시도자율편성사업		④시도자율편성사업 ⑤특별지방행정기관 이관사무수행경비
	시군구	②시군구자율편성사업
부처편성			③부처편성사업	⑥부처편성시업

경기도청 사회복지 관련 부서 및 부서장 직렬 현황

부 서 현 황				간부현황(직렬)		비고
소 속				과장(서기관)
시군명		실 국	실과	정 원	현원
총계
경기도	소계	3	8	8	8
		복지건강국	복지정책과	행정	행정
			노인복지과	행정.사회복지	행정
			장애인복지과	행정.사회복지.보건	사회복지
		가족여성정책국	가족여성정책과	행정.별정	별정
			보육정책과	행정.별정	행정
		복지여성정책실	가족여성담당관	행정.별정	행정
			사회복지담당관	행정	행정
			보육청소년담당관	행정	행정

31개 시군별 사회복지 관련 부서 및 부서장 직렬 현황

부 서 현 황				간부현황(직렬)		비고
소 속				과장(5급사무관)
시군명		실 국	실과	정 원	현원
수원시	소계	5	8	8	8
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정	행정
			사회복지과	행정	행정
			가족여성과	행정	행정
			노인장애인과	행정	행정
		장안구	주민생활지원과	행정	행정
		권선구	주민생활지원과	행정	행정
		팔달구	주민생활지원과	행정	행정
		영통구	주민생활지원과	행정	행정
성남시	소계	4	7	7	7
		문화체육복지국	주민생활지원과	행정	행정
			사회복지과	행정.사회복지	행정
			노인장애인과	행정	행정
			가족여성과장	행정.사회복지	행정
		수정구	주민생활지원과	행정.사회복지	행정
		중원구	주민생활지원과	행정.사회복지	행정
		분당구	주민생활지원과	행정.사회복지	행정
고양시	소계	4	6	6	6
		문화복지국	복지정책과	행정	행정
			사회복지과	행정,사회복지,보건	보건
			가족여성과	행정,사회복지,보건	행정
		덕양구	주민복지과	행정, 사회복지	행정
		일산동구	주민복지과	행정, 사회복지	행정
		일산서구	주민복지과	행정, 사회복지	행정
부천시	소계	1	2	2	2
		복지문화국	사회복지과	행정	행정
			가정복지과	행정/사회	행정

부 서 현 황				간부현황(직렬)		비고
소 속				과장
시군명		실 국	실과	정 원	현원
구리시	소계	1	2	2	2
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정·사회복지	행정
김포시	소계	1	2	2	2
		경제생활국	주민복지과	행정·사회복지	행정
			가족여성과	행정·사회복지	행정
포천시	소계	1	2	2	2
		경제생활지원국	주민생활지원과	행정·사회복지·보건	행정
			복지여성과	행정·사회복지·보건	행정
광주시	소계	1	4	4	4
		주민지원국	주민지원과	행정.사회복지	행정
			사회위생과	행정	행정
			가정복지과	행정.사회복지	행정
			체육청소년과	행정	행정
안성시	소계	1	2	2	2
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정,보건	행정
			사회복지과	행정,농업,간호	보건
하남시	소계	1	2	2	2
		자치행정국	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정·사회복지	행정
의왕시	소계	1	2	2	2
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
			사회복지과	행정	행정
양주시	소계	1	2	2	2
		주민지원국	주민지원과	행정,사회복지	행정
			가정복지과	행정,사회복지	행정
오산시	소계	1	2	2	2
		복지환경국	주민복지과	행정, 사회복지	행정
			가족여성과	행정, 사회복지	사회복지
여주군	소계	0	1	1	1
			주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
양평군	소계	0	1	1	1
			주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
동두천	소계	0	2	2	2
			주민생활지원실	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정·사회복지	행정
과천시	소계	0	1	1	1
			사회복지과	행정	행정
가평군	소계	0	1	1	1
			주민지원과	행정,사회복지·보건	행정
연천군	소계	0	2	2	2
			주민생활지원과	행정	행정
			사회복지과	행정·사회복지	행정

부 서 현 황				간부현황(직렬)		비고
소 속				과장
시군명		실 국	실과	정 원	현원
안양시	소계	4	6	6	6
		복지문화국	주민생활지원과	행정.사회복지	행정
			사회복지과	행정.사회복지	행정
			가족여성과	행정.사회복지	행정
		평생학습원	평생교육과	행정.사회복지	행정
		만안구	복지문화과	행정	행정
		동안구	복지문화과	행정	행정
안산시	소계	3	5	5	5
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정·사회복지·보건	행정
			가족여성과	행정·사회복지	행정
		상록구	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
		단원구	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
용인시	소계	4	6	6	6
		주민생활지원국	주민생활과	행정	행정
			복지위생과	행정,사회복지,간호,보건	행정
			가족여성과	행정,사회복지	행정
		처인구청	주민생활지원과	행정,사회복지,보건	행정
		기흥구청	주민생활지원과	행정,사회복지,보건	행정
		수지구청	주민생활지원과	행정,사회복지,보건	행정
의정부	소계	1	3	3	3
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
			복지지원과	행정, 사회복지	행정
			가족여성과	행정	행정
남양주	소계	1	3	3	3
		복지문화국	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정	행정
			가족여성과	행정·사회복지	행정
평택시	소계	2	4	4	4
		생활지원국	생활지원과	행정, 사회복지	행정
			복지행정과	행정, 사회복지	행정
		송탄출장소	생활지원과	행정, 사회복지	사회복지
			여성회관	행정, 사회복지	행정
광명시	소계	1	3	3	3
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
			사회복지과	행정, 사회복지	행정
			가정복지과	행정, 사회복지	행정
시흥시	소계	1	3	3	3
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정·사회복지	행정
			사회복지과	행정·사회복지	행정
			가족여성과	행정·사회복지	행정
군포시	소계	1	3	3	3
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정	행정
			사회복지과	행정, 사회복지	행정
			아동청소년과	행정	행정
화성시	소계	1	3	3	3
		주민생활지원국	주민생활지원과	행정, 사회복지	행정
			사회위생과	행정,사회복지,보건	행정
			여성가족과	행정, 사회복지	행정
파주시	소계	1	2	2	2
		시민지원국	주민생활과	행정·사회복지	사회복지
			사회복지과	행정·사회복지	행정
이천시	소계	1	2	2	2
		자치행정국	사회복지과	행정,사복,보건,간호	행정
			시민생활지원과	행정.사복.보건	사회복지

토       론

지 관 근

(성남시 의회 시의원)

사회복지사업의 지방이양에 따른 지역복지의 과제

지 관 근 (성남시의회민주당대표의원)

1) 주민참여

참여에 대한 다양한 견해들을 종합하면 몇 가지 공통점을 찾을 수 있다. 첫째는 참여한다는 것은 주민들이 정책결정 주체의 하나가 된다는 것이다. 둘째는 정책결정에 관한 권력이 소수 정책결정자로부터 주민으로의 이동(분산 또는 공유)이 이루어진다는 것이다. 셋째는 정책의 내용이 주민이 의도하는 내용을 반영하는 변화가 일어난다는 것이다. 결국 참여란 주민들이 자신들의 삶에 중요한 영향을 미치는 정책과정을 효과적으로 관여․통제함으로써 정책결정의 권력을 가지는 것으로 참여에 있어서 기본적인 것은 권력의 재분배라는 것이다(김종해, 1998). 여기에서는 참여 자체에 대한 논의보다는 참여의 방안을 중심으로 논의하기로 한다.

2) 파트너십 = 협치(governance)의 수립

지방분권이 실효를 거두기 위해서는 중앙정부에서 지방정부로의 분권뿐만 아니라 정부에서 민간으로의 분권도 동시에 이루어져야 한다. 중앙에서 지방으로, 관에서 민으로의 분권과 시민사회에 대한 신뢰, 지역주민의 자발적 참여와 연대 등이 강조되고 있다. 이러한 분권과 관련하여 1990년대 이후 새롭게 제시되고 있는 개념이 governance이다. 거버넌스는 그 개념이 매우 다양하게 정의되어 일반화하기가 어렵다. 그러나 최소한의 공통점을 제시한다면 ‘관련 행위자’들의 ‘공동결정’을 통해 가치분배(정책의 결정과 집행)가 이루어진다는 것이다. 공동결정(=협치, 공치)의 개념은 바로 분권을 의미하는 것으로 중앙정부와 지방정부, 정부와 민간간의 관계가 수직적, 위계적 관계에서 수직적․수평적 위계의 다차원적 관계로 전환되어야 한다는 것을 의미한다. 로컬거버넌스는 지역적 수준에서 형성되는 거버넌스로서, 지역사회 차원에서 지역주민들이 자신들의 삶에 관한, 또는 삶에 영향을 미치는 중요한 정책 결정에 참여하는 것을 의미한다. 다시 말해 로컬거버넌스는 지역사회에서의 정책결정권한을 지방정부와 지방의회뿐만 아니라 지역의 관련 행위자들이 공유하는 것으로 지역에서의 분권을 의미한다. 로컬거버넌스가 형성되기 위해서는 지역에서의 시민사회가 활성화되어야 한다. 지방정부가 지역의 시민사회를 활성화시킬 수는 없지만(이는 시민사회 자체의 노력에 의해 이루어져야 한다), 이를 위한 기회와 가능성은 제공하여야 한다. 지역 주민은 단일한 실체는 아니다. 거주 지역에 따라, 직업에 따라, 계층에 따라 관심도 다르고 이해관계도 달라지는 이질적인 구성체이다.

이러한 다양한 주민들이 지방정부의 정책 결정에 참여하기 위해서는 서로 다른 이해관계와 의견을 공개적으로 논의할 수 있는 구조와 정책 과정에 참여할 수 있는 제도적 통로가 마련되어 있어야 한다. 또한 지역의 문제에 관심을 가지고 있는 주민들이 모임을 만들어 활동하고 지방정부의 행정에 의견을 제시하는 것을 긍정적으로 받아들이고 이를 지원할 수 있는 근거를 만들어야 한다. 또한 지방정부가 가지고 있는 권력(power)을 지역과 공유할 수 있는 분권 구조를 만들어야 한다. 로컬거버넌스의 한 예로는 ‘주민참여예산제’를 들 수 있다.

이 제도의 실효성을 거두기 위해서 주민참여예산제연구회를 구성해야하며, 주민참여 예산 학교를 1년에 2회 운영하여, 예산편성 과정 중에는 예산정책토론회를 사전설명회, 분야별 설명회와 총괄토론회로 나누어 진행해야 한다.

이러한 제도는 관 주도로 이루어졌던 예산 편성과정에 주민을 참여시킨 제도로 예산편성권한의 분산(공유)이 이루어진 거버넌스의 하나로 이해할 수 있을 것이다.

또 다른 예로는 경남 남해군에서 시행된 ‘민원공개법정’을 들 수 있을 것이다. 민원공개법정은 ‘집단민원과 인허가 민원들을 이해관계가 대립된 당사자들의 의견을 듣고 지역주민대표, 전문가, 공무원으로 구성된 배심원단이 판결을 내리는 제도’로 지역에서 이해관계가 대립되는 민원에 대해 주민들이 참여하여 결정하는 정책결정권한의 분산(공유)가 이루어진 제도로 일종의 로컬거버넌스라고 할 수 있을 것이다. 환경분야에서는 리우환경회의의 아젠다21(agenda21)을 실현하기 위해 각 지방자치단체에서 시행하고 있는(물론 지역에 따라 편차가 많은 것도 사실이지만) local agenda21 사업도 로컬거버넌스의 예라고 할 수 있다.

이러한 사업들이 성공적으로 운영되기 위해서는 시민사회의 활성화가 중요하다. 그러나 시민사회의 활성화는 시민사회의 노력에 의해 이루어져야 하지만 이를 위한 지원과 참여를 위한 제도의 마련은 지방정부의 책임이라고 할 수 있는 것이다.

예로 든 제도들은 모두 시민사회가 참여할 수 있도록 지방정부가 제도를 만들고 운영하면서 지원한 결과라고 할 수 있을 것이다.  사회복지사업법에 근거한 지역복지협의체의 구성과 운영은 그 방식에 따라 복지분야의 새로운 관계-복지 로컬거버넌스를 정립하는 계기가 되어야 할 것이다.

지역의 복지계획을 수립하는 과정에 참여, 심의하고 지역에서의 연계사업을 주도할 수 있다면 복지 부분에서의 권력이 관과 민 사이에 공유되는 새로운 관계를 만들어낼 수 있을 것이다. 내실화가 과제이지만 성남시 지역사회복지협의체 운영은 좋은 예 일수 있다.

3) 지역 사회복지조직의 활성화

로컬거버넌스는 지방정부의 제도만으로는 형성되지 않는다. 파트너로서의 사회복지부분의 조직화가 동시에 이루어져한다. 지역사회복지협의체의 참여나 이를 통한 파트너쉽의 형성은 개별 사회복지 기관의 노력이 아니라 전체 사회복지기관의 조직화에 의한 참여에 의해 이루어져야 한다.

지역의 사회복지 조직으로는 사회복지협의회나 사회복지사협회 또는 각 부문별 조직들(예를 들어 생의주기별 부문조직 등과 같은)을 활성화 시킬 수 있다. 그러나 시군구 단위의 기초지방자치단체에서는 이러한 조직들이 활성화되지 않고 있는 것이 사실이다.

현재 개별 사회복지기관들은 주로 사회복지서비스의 제공 역할을 담당하고 있다. 지역사회 내에서 사회복지문제에 대한 정확한 정보를 제공하고 이슈를 제기하며 대안을 제시하여 정책 과제로 논의되도록 하기 위해서는 개별 기관들의 노력뿐만 아니라 이를 조정하고 대변할 수 있는 지역차원의 사회복지조직이 활성화될 필요가 있다.

사회복지의 조직화는 기관단위의 조직화뿐만 아니라 실무자단위의 조직화도 병행되어야 한다. 그러나 지역의 복지기관에서 근무하고 있는 사회복지실무자들은 미시적 차원의 실천 활동에 주력하고 있으며, 지역사회 실천 활동에의 참여는 미미한 수준이다. 그 이유는 지역사회복지 기관 지도자들의 지역복지활동에의 소극적 태도, 지역복지 실천 활동의 미비 등에 기인하는 바가 크다(이인재, 2004). 이러한 점에서 실무자들의 조직화를 위해서는 기관 차원의 적극적인 지원이 필요하다고 할 수 있다.

4) 시민단체와의 연대와 사회복지운동조직의 형성

주민참여, 복지부문에서의 로컬거버넌스의 형성을 위해서는 사회복지 조직만의 노력으로는 한계가 있다. 지방의제21이 활성화된 지역들의 사례를 보면 의제 조직에 단순히 환경단체뿐만 아니라 지역의 사회단체와 전문가, 지역문제에 관심을 가진 주민들의 참여가 활발하다.

사회복지부문에서도 주민들의 참여와 로컬거버넌스를 만들어내기 위해서는 관심을 가진 사회단체의 참여가 필요하다. 지역사회에는 지역문제에 관심을 가진 자생 조직들이 많이 있으며, 이들 단체들은 지방자치제도의 도입이후 특히 지역복지에 참여하고자 하는 동기가 강하다.

그러나 사회복지기관과 이러한 지역의 시민사회단체와의 관계는 그리 원만한 편은 아니다. 시민사회단체는 사회복지기관들이 정부의 보조금을 받고 있는 준공공기관이면서도 제 기능을 적절하게 수행하지 못한다고 생각하고 있고, 사회복지기관들은 전문성이 결여된 시민사회단체가 사회복지에 관여하는 것은 바람직하지 않다고 생각한다.

그러나 사회복지 또는 사회복지기관은 시민사회로부터의 지지를 얻지 못하면 그 정당성을 인정받기 어렵다. 지방분권 내지 재정분권이 강화된 이후 지역사회나 지역의 시민사회로부터 정당성을 인정받지 못한다면 지역복지 예산의 확보도 어려워질 수 있는 것이다. 이러한 어려움을 예방하기 위해서는 사회복지와 시민사회단체와의 연대는 필수적이라 할 수 있다.

현재의 사회복지기관과 시민사회단체와의 관계는 서로에 대한 이해의 부족에 기인하는 바가 크다. 양자의 연대를 위해서는 서로간의 교류를 확대할 필요가 있으며, 나아가 사회복지부문이 이러한 시민사회단체에 적극적으로 참여할 필요가 있다. 그리고 이러한 연대를 기반으로 지역의 복지운동조직을 형성할 필요가 있는 것이다.

지방분권이 중앙에서 지방으로, 관에서 민으로의 분권이 가능하고 지역차원에서의 거버넌스의 형성(파트너십의 형성)이 가능하기 위해서는 지역차원에서 관에 대응하는 단일한 민간조직이 형성될 필요가 있는 것이다. 사회복지기관과 시민사회단체의 연대, 복지운동조직의 형성은 이러한 점에서 의미를 가진다.

5) 주민조직화 지원

앞에서 언급한 것처럼 참여란 정책결정권한의 재분배(공유)를 의미한다. 따라서 지역의 정책결정, 그리고 지역복지정책이 지역의 문제를 반영하고 지역의 주민들의 선호하는 방향으로 이루어지기 위해서는 주민들의 참여가 필수적이다.

그러나 참여가 개별적, 개인적, 간접적으로 이루어지는 것에는 한계가 있으며, 조직적, 집합적, 직접적인 참여가 가능해야 한다. 결국 지방분권과 참여가 가능하기 위해서는 지역차원의 시민사회가 활성화될 필요가 있다.

사회복지기관의 기능을 서비스 제공의 기능과 조직화의 기능으로 구분한다면 현재의 사회복지기관에 대한 평가는 서비스 제공 기능은 비교적 잘 수행하고 있는 것에 비해 조직화의 기능은 적절하지 못하다는 것이 일반적이다.

일부 조직화에 관심을 가지고 있는 기관의 경우에도 자원봉사자 조직, 후원자 조직, 이용자 조직의 차원을 넘어서지 못하고 있다. 사회복지 분야에서의 주민은 사회복지 서비스의 이용자, 또는 사회복지 재원의 제공자나 지지자로서 뿐만이 아니라 지역복지의 주체(생산자와 정책결정자)로서 참여할 수 있어야 한다.

다시 말해 사회복지 분야에서의 주민 조직은 단순한 자조집단을 넘어서는 정책 과정 참여자로서의 조직화가 필요하며, 이러한 점에서 일부 사회복지기관에서 최근에 마을 만들기와 같은 주민조직화 사업에 관심을 가지고 실시하고 있는 것은 바람직 방향으로 평가할 수 있다.

그리고 이러한 조직화는 개별 기관에서뿐만이 아니라 지역의 복지조직 전체 차원에서 이루어질 필요가 있다. 분권과 참여의 전제인 시민사회의 활성화를 위해 시민단체와 사회복지 전반이 공동으로 노력해야 하는 것이다.

지방분권이 지역복지에 어떠한 영향을 미친것인가에 대한 답은 개방적이다. 긍정적인 영향을 미칠 수도 있고 부정적인 결과를 가져올 수도 있다. 이는 지방행정체제 개편 방향의 큰 틀 속에서 지방분권 심화문제와 지역복지문제가 ‘무엇을’할 것인가의 문제라기보다는 ‘어떻게’ 할 것인가의 문제이기 때문이다.

지역복지계획의 수립, 지역복지협의체의 구성 등은 법에는 새롭게 규정된 것이지만 본질적으로 새로운 과제는 아니다. 이러한 과제를 어떻게 수행해나가는가에 따라 새로운 형태를 만들어낼 수도 있고 아니면 기존의 관행을 답습하는 것으로 끝날 수도 있는 것이다.

지방정부는 지방분권, 재정분권이 가지는 의미가 무엇인지에 대해 충분히 고려하여, 중앙으로부터 분산된 자율과 권한을 지역의 시민사회와 공유할 수 있도록 시민사회와 민간 조직과의 관계를 재정립하여야 한다.

지방분권이 중앙정부로부터의 지방정부의 자율에 그친다면 중앙정부의 권위주의가 지방정부의 권위주의로 대체되는 것에 불과할 뿐이다. 분권은 중앙과 지방의 관계뿐만 아니라 민과 관의 관계에도 변화가 일어나야 한다. 민관협력은 양자의 관계가 수평적으로, 그리고 권한의 분산과 공유가 이루어질 때에만 가능한 것이다.

시민사회와 사회복지계 역시 지방분권이 지역에 또는 지역복지에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대해 고려하기 보다는 지방분권이 긍정적인 영향을 미치게 하기 위해서는 어떻게 해야 할 것인가에 대해 관심을 가져야 하며, 로컬거버넌스와 지방분권에 참여할 수 있도록 역량-전문성을 향상시켜야 한다.

개별적인 관심에서 공동의 관심으로 영역을 확대하고, 개별적인 노력이나 참여를 벗어나 집합적인 공동의 노력과 참여가 가능하도록 조직화를 이룩하여야 할 것이다

토       론

장 향 만

(보건복지가족부 사무관)

사회복지지방이양사업의 현황과 향후 정책방향

1. 사회복지분야 국고보조사업의 지방이양 현황

2005년 당시 보건복지부 소관 업무의 국고보조사업에 대한 지방이양은 전체 138개 국고보조사업 중에서 67개 사업(5,959억원)이 지방정부로 이양되고 71개 사업(4조 3,409억원)이 국고보조사업으로 유지되었다. 건수 기준으로는 48.5%, 금액기준으로는 12.1%가 지방정부에 이양되었다. 지방으로 이양된 67개 사무의 사회복지분야별 구성비에 있어서는 장애인복지와 노인복지분야의 국고보조사업이 지방정부에 대폭 이양되었고, 공공부조와 보건분야 사무는 계속 기관위임사무의 형태로 유지되면서 중앙정부가 국고보조사업을 통해 이를 수행하고 있음을 아래의 표에서 확인할 수 있다.

《사회복지 국고보조사업의 지방이양 실적 분석》

(단위 : 건, 백만원, %)

구 분	합 계		지방이양		국고보조
	건수	예산	건수	예산	건수	예산
합 계	138 (100.0)	4,936,764 (100.0)	67 (48.5)	595,854 (12.1)	71 (51.5)	4,340,910 (87.9)
공공부조	9 (100.0)	3,757,735 (100.0)	3 (33.3)	10,831 (0.3)	6 (66.7)	3,746,904 (99.7)
일반사회복지	11 (100.0)	140,506 (100.0)	7 (63.6)	109,141 (77.7)	4 (36.4)	31,365 (22.3)
장애인복지	39 (100.0)	286,234 (100.0)	24 (61.5)	176,050 (61.5)	15 (38.5)	110,184 (38.5)
노인복지	18 (100.0)	492,299 (100.0)	13 (72.2)	162,122 (32.9)	5 (27.8)	330,177 (67.1)
아동복지	17 (100.0)	96,979 (100.0)	11 (64.7)	90,254 (93.1)	6 (35.3)	6,725 (6.9)
모자복지	5 (100.0)	16,963 (100.0)	3 (60.0)	6,618 (39.0)	2 (40.0)	10,345 (61.0)
보 건	39 (100.0)	146,048 (100.0)	6 (15.4)	40,838 (28.0)	33 (84.6)	105,210 (72.0)

2. 분권교부세제도의 도입 배경 및 개편 현황

2005년 지방정부에 이양된 149개 국고보조사업을 수행하는데 소요되는 재원을 지방정부로 이양하기 위하여 분권교부세제도를 도입하였고 그 재원은 내국세 수입의 0.83%로 책정되었으나 2006년부터 내국세의 0.94%로 개편되어 08년 1조3790억, 09년 1조2250억, 금년에는 1조2870억으로 책정되었으며, 연도별 분권교부세 예산현황은 아래의 표와 같다.

《연도별 분권교부세 현황》

(단위 : 억원)

'05(0.83%)	'06(0.94%)	'07(0.94%)	'08(0.94%)	'09(0.94%)	‘10(0.94%)
8,450	10,070	11,390	13,790	12,250	12,870

2009년 초에 우리부가 각 기초자치단체에 조사한 자료에 의하면 67개 사회복지지방이양상업에 대해 실질적으로 2008년도에 집행한 예산(분권교부세+시·도비·시군비)은 총 2조8710억으로서 노인복지비 10개 사업 5,170억, 장애인복지비 20개 사업 4,060억, 아동복지비 10개 사업 3,960억, 노인·정신·장애인 생활시설 운영비 등으로 10,090억이 집행되었다.

《사회복지지방이양사업 예산집행 현황(08년도)》

(단위 : 10억원, %).

구 분	계	경상적수요				비경상적수요
	총 (67개)	노인 (10개)	장애인 (20개)	아동 (10개)	그밖의 복지 (13개)	일반수요 (8개)	특정수요 (6개)
총예산 (분권교부세+지방비)	2,871	517	406	396	490	53	1,009
비중	100%	18%	14.1%	13.8%	17.1%	1.9%	35.1%

또한 지방자치단체의 총예산 중 사회복지예산 미 비율은 전체 17.6%로서 시단위 17.6%, 군단위 14.8%, 서울시 자치구 30.0%, 광역시 자치구 43.9%로 파악되고 있으며 상세한 현황은 아래의 표와 같다

《자치단체별 사회복지예산 부담 비율》

구 분	’02년	’03년	’04년	’05년	’06년	’07년	’08년
전체(광역+기초)	9.5%	9.7%	10.8%	12.0%	13.3%	15.4%	17.6%
기초자치단체	10.3%	10.4%	12.0%	13.4%	14.6%	17.6%	22.5%
시(77)	8.4%	8.4%	9.7%	11.0%	12.2%	14.5%	17.6%
군(88)	8.0%	8.2%	9.9%	10.3%	10.5%	13.2%	14.8%
자치구(69)	21.0%	20.0%	21.9%	26.2%	29.5%	33.4%	37.5%
서울시 자치구(25)	18.3%	16.5%	17.7%	20.8%	23.1%	25.6%	30.0%
광역시 자치구(44)	23.4%	23.3%	26.2%	31.6%	35.4%	40.3%	43.9%

분권교부세의 2005년도 재원 규모는 2004년도 예산기준으로 산정됨으로써 2005년도에 발생한 신규재정수요가 반영되지 못하였고, 장기적으로 이양재원 규모와 재정지출수요 증가 간에 큰 괴리가 발생할 수밖에 없다. 아래의 표에서 확인할 수 있는 바와 같이 04년도 지방이양 당시의 국고보조금 및 분권교부세 비중은 47.2%였으나 08년 30.8%로 하락하였고, 반대로 지방비는 04년 52.8%에서 08년 69.2%로 급격히 증가되어 지방자치단체의 재정부담이 가중되고 있다.

《사회복지 지방이양사업 예산부담 비율》

구분		'02	'03	'04	'05	'06	'07	'08
합계 (67개 사업)	소계	925	1,043	1,295	1,682	1,920	2,248	2,871
	국고보조(~’04년) 및 분권교부세(’05년~)	422	491	611	553	695	773	884
	국고보조 및 분권교부세 비중	45.6%	47.1%	47.2%	32.9%	36.2%	34.4%	30.8%
	지방비	503	552	684	1,129	1,225	1,475	1,987
	지방비 비중	54.4%	52.9%	52.8%	67.1%	63.8%	65.6%	69.2%

이러한 문제점을 해소하기 위하여 정부에서는 재원규모, 수요산정 대상사업 유형 분류, 수요산정항목 구분, 수요산정방법, 재원교부체계 등에 대한 지속적인 제도 개선 방안을 마련하여 왔다.

첫째, 지방정부에 이양된 사회복지시설에 대하여 364억원을 특별교부세로 추가 지원하고, 2006년부터는 분권교부세율을 0.83%에서 0.94%로 상향 조정하였다.

둘째, 지방이양사업에 대한 광역지방정부의 역할을 강화하기 위하여 생활권이 같은 특별․광역시는 분권교부세를 본청으로 일괄 교부하여 재원운영의 신축성을 높이도록 하였다.

3. 사회복지 지방이양사업 재정지원을 위한 정책

정부는 지난 9월16일 분권교부세의 운영기한을 5년(2010-2014) 연장방안 등을 포함한 지방재정 지원방안을 발표하고 금년초에 지방교부세법 및 지방재정법 관련 법령을 하였으며 그 구체적 내용은 다음과 같다

첫째, ’10년부터 부가가치세의 5%(약 2.3조원)를 지방세로 전환하여 지방소비세를 신설하며, 앞으로 3년간의 준비과정을 거쳐, 2013년부터는 부가가치세의 5%를 지방소비세로 추가 이양을 추진한다. 지방소비세의 배분은 시․도별로 민간 최종 소비지출지를 기준으로 하되,  지역간 재정격차를 완화하기 위해, 수도권100․광역시 200․도 300 등 권역별로 가중치를 적용한다.

둘째, ’10년부터 소득할 주민세를 지방소득세로 전환하고 3년간 한시적으로 과표와 세율을 작년과 동일하게 운영하되, 향후, 행정안전부, 기획재정부, 국세청 등 관계부처와 자치단체가 참여하는 합동 TF를 구성하여, ’13년까지 납세자 불편이나 징세비용을 최소화할 수 있는 합리적인 보완방안을 강구해 나가기로 하였다.

셋째, 감세와 재정지출 확대 등으로 국가재정이 매우 어려운 상황임에도 불구하고, 종합부동산세 정상화에 따른 부동산교부세 감소 등 지방재정의 어려움을 종합적으로 감안하여, 매년 약 1.4조원*을 지방소비세를 통해 추가로 지원하기로 하였으며, 지방소비세가 시․도세인 점을 고려하여, 시․군․구에도 재원(약 5,000억원)이 배분될 수 있도록 제도를 설계하였다. 부동산교부세 배분기준을 개편하여, 금년부터 부동산교부세가 전액 시․군․구에 배분되도록 하였으며, 또한, 재정보전금 제도를 개편하여, 시․도세인 지방소비세의 일정비율이 시․군에 지원될 수 있도록 하였다.

넷째, 분권교부세 운영기한 연장이다. 09년도 말에 종료토록 되어 있던 분권교부세의 운영기한을 2014년말까지 5년간 연장하였다.  이는 분권교부세가 없어지면, 사회복지 관련 지방이양사업의 안정적인 추진이 어려워질 수 있다는 우려에 따라, 앞으로도 취약계층에 대한 사회복지 사업이 축소되지 않고 지속적으로 추진될 수 있도록 하기 위한 조치이다.

이와 함께, 행정안전부, 보건복지가족부 등은 금년부터 현행 분권교부세 사업에 대해서 구조조정을 추진하고,  이를 통해 절감된 재원은 사회복지 사업의 재원으로 활용하여 복지수요 증가에 적극 대응해가기로 하였다.

다섯째 수도권에서 발생한 개발이익을 지방에 지원하기 위해,  「지역상생발전기금」을 신설하기로 하였다. 서울․경기․인천 3개 시․도가 향후 10년간 지방소비세 세입 중 일정비율(매년 3,000억원 규모)을 출연하여 재원을 조성하며,  비수도권 자치단체의 기업 유치 및 투자 활성화, 지역 SOC 사업 등 지역경제 활성화를 위한 사업에 포괄보조금 형태의 재정지원과 장기저리의 자금융자 방식으로 운영할 계획이다. 동 기금은 자치단체가 출연한 재원으로 구성되는 만큼, 지방자치단체 조합을 구성하여 자치단체가 자율적으로 관리․운용하기로 하였다.

국회 예산정책처 분석한 지방소비세 도입에 의한 시도별 권역별 세입 순증현황 자료에 의하면 지방소비세 도입으로 전체 세입 순증액은 1조8,391억이 증가하며, 순증액의 38.5%인 7,085억원이 수도권에 배분되고 순증액의 61.5%인 1조1,306억원이 비수도권에 배분되어 지방교부세 비중이 높은 비수도권 자치단체 재정에 도움이 될것으로 보인다

《지방소비세 도입에 따른 시도별 세입순증 현황》

(단위 : 억원)

구분	지방소비세 세입증가(A)		지방교부세 자연감소(B)		교육비 전출금(C)	세입순증 (A+B+C)
	조정비율	세입	광역	기초
합계	100.0	24,334	-1,288	-3,394	-1,261	18,391
서울	16.0	3,894	-21	0	-389	3,484
경기	13.9	3,378	-26	-277	-43	3,032
경남	10.2	2,489	-74	-457	-42	1,916
부산	8.2	1,984	-119	-11	-169	1,685
대구	5.4	1,309	-90	-18	-90	1,111
경북	7.7	1,862	-150	-625	-39	1.048
충남	5.9	1,436	-78	-332	-39	987
대전	3.6	866	-53	0	-67	746
충북	4.3	1,047	-70	-264	-44	669
전북	5.0	1,224	-117	-409	-36	662
광주	3.2	784	-81	0	-65	638
인천	3.0	723	-23	-32	-99	569
울산	2.7	652	-25	-11	-52	564
강원	4.5	1,084	-88	-403	-38	555
전남	4.8	1,176	-143	-555	-33	445
제주	108	427	-131	0	-15	281
수도권	32.9	7,995	-70	-309	-531	7,085
비수도권	67.1	16,339	-1,218	-3,085	-730	11,306

2005년도 사회복지사업의 지방이양 이후 지방재정지원방안에 대해 전면적인 국고환원, 생활시설 운영비의 국고환원 또는 일부  사회복지사업의 국고 환원 요구가 지방자치단체와 사회복지시설단체 등을 중심으로 강하게 제기되어 왔으나 작년에 마련된 「지방재정 지원재도 개편방안」이 지방이양된 복지사업에 미치는 영향 등을 충분히 평가·분석한 후에 국고환원 등을 포함한 개선방안을 마련하는 것이 바랍직할 것이다.